《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]从《决定》的话语结构体系中可以明确看出，中国特色社会主义制度的完善和发展必然要求推进国家治理体系和治理能力现代化，而推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，也必然蕴含着制度建设的根本诉求。进一步说，国家治理体系和治理能力的现代化，其核心内容是国家制度层面上的现代化，关键点还在于国家各层面与各领域中各项制度的改革与创新。因此，《决定》同时也指出，要努力“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”[2]。这一制度的建构与推行，无疑是新时期中国共产党制度建设科学化的重要步骤，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方略，更是中国共产党领导人民进行现代化国家治理的制度性回应。
一、价值维度：权力清单制度的历史背景及其方位
（一）权力清单制度提出的背景
从历史的长河来看，权力的产生往往伴随着统治阶级对人民群众的控制与支配。历史上的统治阶级着力建构其意识形态，其目的之一就是将权力神秘化，使权力披上神圣的外衣，并故意颠倒权力与权利的关系，为剥夺人民群众的权利寻找各种依据，把人民群众本应享有的权利当成是掌权者的高贵恩赐和善心施舍，混淆了权力与权利的互动关系，迷失了权力责任主体的义务和使命。中国共产党作为崭新的无产阶级政党，坚持以执政权力为民众权利服务，是其宗旨的体现和根本要求。就权力清单制度而言，不仅是当下中国共产党应对“四大考验”和克服“四大危险”的主动回应和现实关切，更是把中国特色社会主义的制度性优势转化为提升治理国家效能的必然选择。现阶段的困境是，国家治理的问题难在制度，重点也在制度，落实更在于制度，权力清单制度的推行过程绝不会是一帆风顺的，一定会遇到各种各样的逆动力与阻碍力，既会有传统文化方面的阻碍力，又会有体制机制方面的逆动力。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进路中，推行地方各级政府及其工作部门实施权力清单制度，不仅要努力克服权力的负面影响，更要加强权力清单制度的自身制度化建设，让制度落到实处，避免流于形式。
（二）权力清单制度的现实意义
建设权力清单制度无疑是一场权力运行的现代化革命，因为没有约束和监督的权力对国家治理体系的破坏力极大，“当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就破门而出；当权力失去60%的监督时，它就铤而走险；当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台”[3]。各级政府及其工作部门的权力行使状况是否受到有效约束和监督，与权力清单制度的实施效能密切相关。在中国共产党的长期执政实践过程中，既有照搬苏联高度集权模式的经验教训，也有对中国特色的权力监督的有益探索，对各级政府及其工作部门的权力监督收到了一定的实效。但是，长期以来“官本位”封建遗毒对部分官员的负面影响不仅没有消失，反而有愈演愈烈之趋势，诸如“你是准备替党说话？还是替老百姓说话？”的官员雷语，不仅反映了“官本位”思想的泛滥，也彰显了当下部分官员对权力来源不明的真实心理，折射出部分权力责任主体尚存“分裂”权力观之现状，直接影响各级政府及其工作部门对权力边界的清醒认识。权威泛化、权力滥用、权限不清、权责混淆、权利变异等现象屡见不鲜，既为少数掌权者亵渎权力留下了操作空间，又对损害民众权益的不当行为提供了机会。纵观改革开放后大量政府官员腐败案例，其背后几乎都可以发现权力越位的事实。因此，对于各级政府及其工作部门而言，权力缺乏清单式的规范与监督，就难以规避不当权力的发生，国家治理效能就会大打折扣，国家治理体系和治理能力的现代化程度就会受到影响和冲击。
国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。[4]国家治理体系和治理能力是一个国家的现行制度和制度执行力的集中体现。在我国，国家治理体系就是在中国共产党领导下治理国家的制度体系总和。而国家治理能力，则是指地方各级政府及其工作部门在中国共产党的领导下运用国家制度治理社会各方事务的能力。因此，国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，其现代化主要包括以下两个方面的内容，一是治理体系（系统结构）的现代化，二是治理能力（方法方式）的现代化。[5]办好中国的事情，关键在于中国共产党的领导，一个遵守法律遵循制度的领导集体，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化的历史进程；国家治理体系和治理能力的现代化程度越高，党的制度化建设要求也就越高。权力清单制度是在中国共产党领导下的国家治理体系现代化的制度性组成部分，权力清单制度实施效果越好，国家治理体系的效能就越高，国家治理就更加科学化、更加民主化、更加法治化。
二、内涵辨析：权力清单制度的制度性要素
（一）明确权力自身的基本属性
在现代民主社会的体制下，执政党的权力主要是来源于社会共同体成员的让与或授权，作为权力责任主体的地方各级政府及其工作部门承担着治理社会公共事务及维护社会共同体公共利益的职责和使命，并享有一定的调控、影响该共同体的特殊权威力量，也就是一定限度内的权力。权力作为一种支配性的社会影响之力，与自然物理状况下的力量具有共通之处，也就是一样具备力的大小、方向及作用点等要素。当然，权力与一般物理力量也不完全相同，它还具备自身特有的某种属性，不能违背它自身的作用范畴与服务指向。就权力自身的基本属性而言，权力的大小有约束，一方面不能太小，否则就无法履行其治理社会公共事务及维护社会共同体公共利益的职责，容易造成“小马拉大车”的不配套局面；另一方面权力也不能过大，否则过大的权力往往容易导致政治生态环境失衡，造成权力资源的过度消耗，反过来影响社会共同秩序。同时，就权力的方向来看，不能是单方面的地方各级政府及工作部门对民众的调控与影响，否则就容易形成单向度的权力观，而应该建立的是一种双向度的影响，既彰显民众对公共权力的让与或授权，又让地方各级政府及工作部门更加珍惜手中权力的有限使用效度。当然，权力的作用点方面也有要求，也就是权力的服务范畴与指向具有明确的规定，不能作用于不当之处，更不能选点于指向之外，否则就有超越权力范围之弊，造成权力脱离于制度“牢笼”之不利局面。
（二）明晰权力运行的基本轨迹
权力作为一种社会活动之力，是一种动态性的过程之力，处于时刻变化的运行过程之中，必然伴随着一定社会现象的变化而变化。因此，权力的运行是权力清单制度的重中之重，必须要依据于一定的基本运行轨迹，才能确保权力的运行方向不背离、不脱轨、不越轨。就权力运行本身而言，一个基本事实是权力运行不能没有自己的基本轨迹，不能让权力“随人而为”，更不能让权力“遇事而定”，要用制度化的法理思想来规范权力的运行程序和运行方式，让权力“按图行事”并尽可能减少和规避权力的不当作为。在权力运行的基本轨迹中，第一要解决的问题就是权力运行的原点问题，权力运行的一切目的都是为了规范和协调各种不同的利益关系，没有权力的实际作用，民众权利的实现和保障也就只能是一种理论上的可能性。第二要解决的就是权力运行的过程问题，要明确规定各种不同权力的主管部门、实施部门、实施条件、实施方式、实施程序及实施要求，尽量规定细致，公开透明，有效减少权力责任主体的自由裁量空间。最后要解决的就是权力运行的制度化保障问题，规范权力运行不能仅靠精神的力量和道德的约束，必须要在每一个运行环节上设置相应制度，如制度化的权力清单梳理、制度化的权力运行流程、制度化的权力运行监管等等，形成“制度说了算”的良好工作格局，打破“人治”困局。
（三）突出权力清单的边界特征
对于权力清单制度而言，其边界特征更多的是一种法理上的规定和约束，要求权力清单制度要有清晰的权力边界。一方面权力清单宜以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密及个人隐私外，权力决策和运行的过程都应主动向社会公开，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督，努力实现最大限度的“权力开放边界”。另一方面，权力清单制度的又一边界在于凡是国家公民、企事业法人和社会自身能够解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构能够通过自律解决的各种事项，除法律另有明文规定外，权力责任主体单位一律不能管，确保权力在此范畴内实现最大程度的“完全退出边界”。如果事项确实需要地方各级政府及其工作部门审批把关的，也要在法律的框架下尽可能精简合并审批环节和审批手续，减少干预力度，实现最大可能的“不完全干预边界”。因此，突出权力清单制度的边界特征，就是要努力实现“法无许可不可为”的有限政府治理模式，让权力责任主体单位在有限度的范围内活动，把权力置于可监管的范畴内运行，真正实现权为民所用、利为民所谋。
三、路径选择：推行权力清单制度提升国家治理体系和治理能力现代化
（一）强化权力配置制度建设，加强顶层设计，提高国家治理的制度化水平
在实施权力清单制度的过程中，对于权力的配置需要强化制度建设，在顶层设计上下功夫，进一步正确区分权力与权利的关系，明确权力责任主体所承担的历史使命，不断提高国家治理的制度化水平。权利乃是经过社会权衡、协调、界定而得到公认和一定保障应受分配之利益。而权力则是从事和参与权利的权衡、协调、界定、确认并保障实现的活动之力。[6]所以说，权力是为权利而服务的，权力也是为了保障权利而设置的，最终都是为了利益的实现，这是两者的本源之所在。因此，就权力清单制度而言，厘清权力与权利的两者关系至关重要，这涉及国家治理体系的顶层制度设计问题。在现代社会之中，权力的责任主体往往表现为地方各级政府及工作部门，而权利的主体往往表现出多元化的特征，从不同的立场出发，往往代表了不同主体的权利，也就是反映了不同主体的利益。站在人民大众的角度来看，权利的主体必然是最广大的人民群众，而权力的最终目标就是为了维护好、发展好、实现好最广大人民群众的根本利益。因此，正确区分权力与权利的关系，有助于权力的责任主体进一步认清使命、履行职责、承担义务，在最大范围和最大限度内保障好最广大人民群众的权利，确保权力清单制度落在实处，不断发挥权力清单制度在国家治理中的制度性作用。
（二）强化权力运行制度建设，确保照单履权，提高国家治理的规范化水平
在实施权力清单制度的过程中，对于权力的运行需要强化制度建设，绘制出权力运行流程图，确保地方各级政府及其工作部门照单履权，不断提高国家治理的规范化水平。法国启蒙思想家孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》一书中指出：“不应该责怪某些个别人物的野心，应该责怪的是人：他越是有权力，就越是拼命想取得权力；正是因为他已经有了许多，所以要求占有一切。”[7]在此基础上，孟德斯鸠得出一个结论：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用到极致，这是一条万古不易的经验。”[8]可见，不论是拥有权力的个人还是地方各级政府及其工作部门，都对拥有及支配权力具有一种畸形的“心理渴望”，因此，人类社会要把预防权力滥用和反腐败工作当成一项共同的责任和使命。以防范政府权力滥用和规范政府权力合理运行为目标的权力清单制度建设工作，不仅需要各级政府部门编制出本部门的职权目录，更需要将地方各级政府及其工作部门的权力清单目录公之于众，这对于预防权力滥用和防范权力寻租腐败及推行权力有效作为都是极为有益的进步之举。阳光是最好的防腐剂，作为掌握着诸多与民生息息相关重要行政职权的地方各级政府及其工作部门，实施权力清单制度的首要着力点就是对自己执掌的行政权力进行清理，对清理出的行政权力列出权力清单，以解决权力滥用、权力扩张及越权行政的问题。同时，权力清单制度的实施还需要配之以权力流程图的公开，对审批部门行使权力的法定依据、承办岗位、工作流程及流程中与相关岗位的衔接点、办理时限、监督电话、申请人申诉救济等相关权利、投诉举报途径和方式，也需要规定得清楚与明白。将权力彻底地置于阳光底下，清单一样的权力运行图，无疑增加了权力寻租的难度和风险，从而使权力真正回归制度理性，让有限公开的权力在阳光下运行，确保运行过程公开与透明，不断发挥权力清单制度在国家治理中的规范性作用。
（三）强化民众权利制度建设，突出制衡意识，提高国家治理的民主化水平
在实施权力清单制度的过程中，对于民众的权利清单需要强化制度建设，突出反映人民群众对权力的制衡意识，不断提高国家治理的民主化水平。权力相伴于权利而生，有多少权利的需求，就有多少权力的约束。同样，有多少权力的出台，也必然会有多少权利的诉求。民众往往出于满足自我安全及个人与家庭生存发展的需要，对权力责任主体单位为民众权利的服务诉求提出更高的要求与更高的期盼，这种对美好生活的内心要求与期盼是没有最高上限的，因此民众经常会选择让与或授权地方各级政府及其工作部门越来越多的权力，让权力为民众权利服务，从而创造更加美好的幸福生活，但是民众又往往会担心权力责任主体单位对民众权利的超越、背离甚至于异化现象的出现，所以在一定范围和程度上梳理出台民众的权利清单，以“任务驱动式”引领权力清单的实施过程，目标指向明显，达成路径明确，有助于消除权力在实施过程中的任意扩张、滥用、腐败和懈怠等问题，也能够有效体现民众对权力存续运行中的制衡意识，代表和反映了大多数人民群众的利益诉求。在权力为权利服务的过程中，一旦民众的权利清单得不到有效保障和实现，权力责任主体单位势必得不到民众的拥护与支持，人民群众对权力的制衡要求也会越来越高，权力责任主体的合法性势必会受到影响。反过来说，如果民众的权利清单得以顺利实现，民众的幸福生活指数也会随之攀升，那么民众对于权力责任主体单位的认同度也会不断上升，民众对权力责任主体单位的后续权力让与或授权也会更加顺利，政治和权力的信任度会增加，和谐社会的构建会更加容易实现。
（四）强化权力监督制度建设，构建问责机制，提高国家治理的科学化水平
在实施权力清单制度的过程中，对于权力的监督需要强化制度建设，构建一套权力问责追究体系与机制，不断提高国家治理的科学化水平。孟德斯鸠曾经指出：“有权力的人们使用权力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制约的权力必然腐败。”[9]这个“有界限的地方”就是有效的权力监督制度。因此，习近平强调要“把权力关进制度的笼子里”，“要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。[10]《决定》中也提到，要强化权力监督制度建设，其最根本的指导思想，就是要将反腐败进行到底，要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”[11]，将基层纪委的权力上移，强化纪委权力，构建问责机制。就权力清单制度而言，只有构建有力的权力监督问责追究机制，才能让使用权力者不能脱离监督，同时又能确保监督者恪守自身职责。一方面，要努力强化党的纪律检查机关的工作成效，制定明确而严格的监督法规，推动监督工作的经常化、制度化、规范化、权威化，形成全方位多层次的多维立体监督交叉体系，全面提升党的纪律检查机关的信度和效度问题。另一方面，要着力推进源头防范、责任倒查、权利保障等方面的法律法规制度体系建设，高度关注制度的系统性与协调性，尽量规避制度性漏洞问题，确保权力问责到人，责任落实到人，同时积极贯彻落实党内法规，加大巡视检查、执法监察、纠风工作等方面力度，严格追究权力使用者不到位、不作为或者错位、越位、乱作为的责任，让权力使用者敬畏权力。
总之，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，制度性因素占主导地位，因为“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[12]制度缺失或者错位，势必会影响到国家治理的效能，所以绝不能让权力清单制度发生异化，使之“沦落”成为一项仅仅是“看上去很美”的制度。因此，在权力清单制度的推行过程中，需要更加清醒地认识到国家治理形势的严峻与任务的艰巨，必须深化认识权力清单制度的历史方位与价值维度，掌握权力清单制度的制度性要素，在权力配置、权力运行、民众权利、权力监督等方面加大制度建设力度，有效促进权力清单制度的自我完善，使制度化为行动，落在实处，取得实效。如此，则国家治理体系和治理能力的现代化水平之提升，将不仅是人们“所欲”之“应然”，也将是现实之“必然”。
注释：
[1][2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。
[3]李永忠：《十八大后制度反腐展望》，《人民论坛》2012年第33期第64页。
[4]郭小聪：《财政改革：国家治理转型的重点》，《人民论坛》2010年第2期第24页。
[5]许耀桐、刘祺：《当代中国国家治理体系分析》，《理论探索》2014年第1期第11页。
[6]漆多俊：《论权力》，《法学研究》2001年第1期第20页。
[7][法]孟德斯鸠：《罗马盛衰原因论》，北京：商务印书馆，1962年，第61页。
[8][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），北京：商务印书馆，1961年，第154页。
[9][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），北京：商务印书馆，1961年，第155页。
[10]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》，人民网，2013-1-22。
[11]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.北京：人民出版社，2013年。
[12]《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，2001年，第333页。
