目前正处于全面建成小康社会的关键阶段，个别地区基层干部大把的精力花在会议和上报材料上，难以抽出更多的精力谋发展。 《人民日报》6月25日报道称，去年某镇的政法委副书记开了280多场会，平均一个工作日超过一个会。镇里到县城有两小时的车程，来回路上就得半天，再加上开会半天，一天开一个会，基本上就没时间干别的工作了。由此看来，基层“文山会海”仍有回潮迹象，必须高度警惕。
中国基层由两个权力系统在治理，一个是（政治）党委系统，一个是（行政）政府系统，前者领导后者。这种党政统合治理体系形成基层政府行为的一大特征：“文件政治”与“会议行政”。所谓“文件政治”，是指党委对有关政治、经济和社会各项事业的重大问题做出决策，并通过形成文件使政治权威和行政权威合法化，再以文件形式督促行政并形成政治控制和政治制约。所谓“会议行政”，是指行政任务的分配和执行由上级党政部门及同级党政领导班子以会议形式实施、推动和完成的制度化形式，这由行政压力型体制特性所决定。简言之，文件和会议是政治动员与行政动员的重要手段和方式，即会议是政治动员的重要手段，经由会议的方式，文件得到自上而下的传达，会议和文件便如此紧密地联系在一起。所以，文件和会议是基层政府治理“文山会海”的构成要件，“文件政治”和“会议行政”是“文山会海”的本质属性，导致基层政府的政治与行政活动始于文件和会议，亦终于文件和会议。
进一步讲，基层的“文件政治”与“会议行政”有两个特点：第一，多头文件传递链条。一是来自纵向关系的传递：中央政府与地方政府关系、上下级地方政府间的关系、上级主管部门与下级政府间的关系，以及上下级地方政府对口部门之间的关系。二是来自横向关系的传递：各级地方政府内部间的关系与不存在隶属关系的不同地方政府间的关系，其中，还存在同一层级政府间的关系和不同层级地方政府间的关系。第二，行政止于文件和会议。文件必是经由会议才能得到贯彻，由于官员政绩锦标赛和行政任务承包制等原因，“以文件落实文件，以会议落实会议”的“文山会海”现象不可避免且成为常态，亦即几乎所有行政任务实施都要贯穿以文件和会议形式。
上述政治和行政特性必然会造成基层政府具有“文件治理”的特征。今天的“文件治理”是政治约束和“压力型体制”的政治锦标赛和行政任务层层分包的结果。两者治理方式没有高下之分，只是本质和内容略有不同。
“文件治理”的内在要求，就是“文件政治”与“会议行政”贯穿于基层行政活动之始终。文件和会议的主要来源及其具体表现形式大致如下：第一，文件和会议是党政统合运行体系的运作特点。由政体特性决定，基层干部是一个负有“政治使命”的群体，这个使命不仅仅意味着公共产品的提供，还包含着推进国家建设、捍卫整体正义、维护社会稳定、提高现代化水平。这使党政两个系统涉及政治与行政方面的文件与会议重叠、交叉、相互强化，导致重叠、重复的会议比较多。第二，文件和会议是党务与政务一体化的必然要求。地方党委不仅仅是专属党务部门及其工作的领导组织，也是地方全部事务的领导核心，同样也是地方政府的领导组织。来自党委系统的收发文，一般会传递于政府及其职能部门，对行政实施领导责任。如此，党务与政务浑然一体，致使文件和会议循环往复地游走于党政系统之间。第三，文件和会议在理顺政府关系上发挥的功能和作用。地方政府关系是指地方政府纵向的上下关系、横向的左右关系以及与无隶属关系的不同地区地方政府之间的关系。协调上述关系的会议和文件，成为“文山会海”的重要来源之一。第四，“以会议落实会议，以文件落实文件”，必然形成一个“文件链条”，这个链条一环扣一环，体现着科层制中上级与下级的等级性和权威性。权力是人与人之间的关系，只有在动态过程中，才能体现出来，文件和会议是权威关系呈现的一个不可或缺的仪式。与此同时，那些需要真抓实干的行政任务则居于次要位置甚至被边缘化。第五，文件和会议造成行政成本高且行政效率低下。由于上述原因，基层干部沉溺于繁文缛节、疲于应付各种会议，习惯于只是对上级的工作部署“背书”，降低了行政效能，浪费了公共资源，增加了工作的运行环节和财政负担。不仅败坏了党风、政风，而且还牵扯了基层干部抓行政任务落实的大量时间和精力。另外，一方面，科层制行政本身就有“制造工作”的故习，基层干部乐此不疲于文件往来传达、会议接二连三，因为这些意味着有事可做；另一方面，“文件链条”也体现了官僚权力的流向和人与人之间的关系，会议内嵌其中的权威关系，所谓“上有所好，下必甚焉”，成为基层干部的业绩表现形式之一。
规范基层治理是根除“文山会海”现象的治本之道
从根本上解决基层政府治理终日陷入文山会海不能自拔的问题，需要从产生这种现象的源头即从政治治理（包括文件政治）与行政治理（包括会议行政）两个系统上来思考因应之策，在党政（政治与行政）关系、权力的公共性、政府职能转变、以社会权力制约政府权力等方面进行改革。
第一，党政职能及权责分开是根除文件和会议泛滥的源头治理举措。党委领导是大政方针的领导，不能以文件和会议的方式混淆党政之间的功能界分。党政分开的改革主要是解决基层党政统合体系所带来的“党政不分”的问题。这个问题涉及政治体制的民主化和科学化，以及改善党的执政方式，提高党的领导能力等方面。党政分开的本质是职能以及权责的分开。因此，要严格界定党组织和政府组织的权力及责任。也就是说，行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行、政府的操作。政治功能与行政功能之间的协调是政府成功地开展工作所必须的。覆盖于党政系统中的文件和会议，就会得到程序化和制度化的改善。这样，既能加强党委系统的政治领导，又能够使基层政府将精力投入到推动地方经济社会发展和提供公共产品供给与公共服务上。
第二，改革行政压力型体制是消除“文山会海”的治本之策。根除文山会海的关键在于政府职能转变。职能转变是改变政府治理的全能主义模式——政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源之一。因此，转变政府职能就是把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事，这些 “大事”包括：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。具体讲，政府职能要从对经济的直接干预中跳出来，变为对经济的宏观调节；要保证市场有一个公平公正的竞争环境。要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务。
第三，干部问责体制的制度化是推动文件与会议合理化的制度建设。官本位意识是一种权威意识，它需要通过符号化和形式化的方式来强化，这必然使文件和会议的作用和意义被夸大。政府工作本该“以民为本”，为民众提供公共产品供给与公共服务，而不应该“以官为主”，避免文件与会议围绕党政权力关系展开。具体表现为，一方面，官员岗位增多和职级泛化，即有官就可以有会议有文件，以及官职泛滥、承担具体行政任务的人员却越来越少。另一方面，“不发文不研究，不开会不落实”，这种官僚主义和形式主义成为基层行政不能绕开的一个程序性环节。要推进和强化干部问责体制的制度化、规范化和程序化，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
第四，以社会权力制约政府权力。这是遏制“文山会海”的社会监督之策。基层干部不能只为上级和领导负责，要使基层干部向基层民众负责，必须加强公民参与的制度化建设，公民参与涵括政治事务和社会事务，这个参与所造成的“社会制衡”，来自制度性力量之外的社会权力，社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会的支配力，来防止基层公共权力的滥用和过度，影响和制约政府权力。在这个意义上，监督政府权力的有效力量就是社会自治共同体的发达和强有力。在今天，政府公共政策的形成是一个多元的过程，涉及并非政府的正式机关的组成部分的许多机构，诸如传媒、利益集团、社会团体以及大量非官方的公共政策研究和宣传机构。也就是说，要使政府权力受到多方的牵制与约束，它的行使要置于民众广泛参与的监督之上。
第五，推进基层政府公共性建构，使文件和会议的政治功能和行政功能发生改变。基层政府治理是一种代理治理模式，即代表国家治理基层社会，是国家在基层的政权代理人。由于集权与分权的公共职责与公共事务领域的划分，代理治理模式形成多权属和多中心的治理组织关系，即存在一个由基层政府职能派生的代理组织系统——作为政府代理者的“派生群体”和政府借助市场机制购买来的“雇佣群体”，比如（事业编）企事业单位、各种半官半民的社会组织以及通过市场机制授权治理的辅助性组织等，上述组织与政府具有很强的关联性，因此，文件和会议亦流转于（政府）官僚群体、派生群体和雇佣群体之间。又因为各个治理主体间的关系难以协调，于是产生各种“领导小组”并不断地以文件和会议的形式斡旋于各个组织之间。但结果总是各个治理主体因利益博弈而不能良好地合作，治理目标的重叠、紊乱与无序，导致治理失效和治理失败，致使基层治理陷入低质化。从根本上讲，改变这种治理结构涉及政府的公共职能和公共性质即政府公共性建构，包括：提供基层社会治理的基本规则和监管秩序，确保不同的治理体制和机制的兼容性或一致性，担当政策社群间对话的主要组织者和召集人，整合社会系统和社会凝聚力，维持制度环境的改善和经济的持续增长，不断探索提升政府效能和提供优质公共产品和公共服务的创新机制，这才是政府治理职责所在及其公共性的本质涵义。
总之，从“文件政治”和“会议行政”切入，才能找到产生“文山会海”现象的源头。也就是说，“文山会海”现象产生的根本原因，在于基层政府是一个向上负责的体制，这个体制导致“文件政治”和“会议行政”成为基层政府治理的实现方式。改变基层政府向上负责的体制，消除文山会海现象，在于确立政府公共性的社会基础和社会授权关系，包括：第一，服务型政府建设。这有利于消除官员和民众的官本位意识，使官员树立权利本位意识、民众越来越多的参与、政务公开和透明等。第二，政府治理法治化。即把政府行为确立在法治原则的基础之上。法治的意思就是政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束，也就是说，政府行为必须有确定性和可预期性，改变朝令夕改，惟上是从、惟文件是从的政治与行政特点。事实上，政府行为的不确定性和不可预期性正是文件和会议无节制泛滥的直接原因。因此只有在法治规范的控制和约束之下，才能防止基层政府权力的专权、特权、滥权现象，才能完成基层政府治理的公共性建构，也因此对基层干部“文山会海”的清理和规范才有意义。
参考文献：
①古德诺：《政治与行政》，北京：华夏出版社，1987年。
②周庆智：《代理治理：一种统治类型的讨论》，《北京行政学院学报》，2016年第3期。
③哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中国社会科学出版社，2012年。
