国家治理是一个历史的范畴。伴随着历史的发展，西方学者对国家治理问题的研究依历史的脉络大致经历了政治性、科学性(法制性)、伦理性的研究路径。早期的政治性凸显的是国家治理的统治性，治理的模式与手段是权力与政治统治;20世纪初至70年代的科学性凸显的是国家治理的管制性，注重对效率的追求，治理的模式和手段是规制与法治;20世纪70年代后的伦理性凸显的是国家治理的道德的合理性，治理的模式和手段是与法治互为补充的公共伦理与公共责任，关注的是社会公平。可见，国家治理既是一个政治问题，同时也是一个伦理问题。
在我国，当代社会的国家治理主要是解决以人为核心的问题。从伦理视角来深入系统的探寻和解析国家治理的问题，是进一步完善国家治理体系和治理能力现代化的需要。在我国社会问题的解决与社会的发展呼唤国家治理模式、路径与手段的多元化与现代化，国家治理的目标不仅是政治和经济的，还应具有伦理的价值取向，国家治理的路径与手段不仅要具有政治性、经济性、制度性的，还应具有伦理性。我们应充分利用我国丰厚的伦理资源，将伦理的理念置于国家治理的向善的目标中。这对于丰富国家治理的内容，推进国家治理体系和治理能力现代化具有着重要的理论价值与实践意义。
构建国家治理的伦理基础的一个重要的、基本的问题是厘清公与私的界限与关系问题。在中国历史上每当社会发生变革与转型时期这个问题便凸显出来，特别是在当今中国社会的转型时期，这个问题就显得尤为重。公与私的界限与关系问题不解决，公域与私域无法区分，德治与法治的界限将混淆，公共精神、国家与公民的互信关系建立不起来，国家与政府、政府与社会的关系很难理顺，国家治理没有了伦理的基础。同样，这个问题如不能很好的解决，则将成为滥用权力、化公为私、灭公奉私、贪污腐败的根源与基础。由此可见，厘清公与私的界限与关系是构建符合当前市场经济的道德体系的基础，是国家治理的伦理基础，否则，将导致公与私的双重危机!
公与私的问题是贯穿中国古今的一个长久常新的问题。从古至今厘清公与私的界限，理顺公与私的关系问题都没能很好的解决。中国古代公私不分表现在道德追求与政治践行的悖离。在中国古代的传统文化中“崇公抑私”是基本的道德追求，在道德领域，公与私是势不两立的对立关系，追求的是“大公无私”、“尚公灭私”;在政治与行政领域的践行中，则是以“内吾身而外他人”、“合私以为公”为行为准则，在公与私、群与己、人和我的关系中，实际上是以私、己、我成为核心，以“一身之我”的私为基础延展而达公的，遵循的是修身、齐家、治国、平天下，即由身家而国而天下的延展路径。在这里公与私没有界限，家与国一体，公权即私权。中国古代这种公与私界限的不清及在道德追求与政治践行两个领域中的相悖，锻造了中国特有的，在官场讲官话，在私下里讲真话的双重人格，同时也是导致中国社会是一个“熟人社会”的人情伦理社会，而非法理社会的重要原因。从古至今，我们一直强调“尚公”，但是我们所缺乏的恰恰是公共精神和团体意识，这就是传统政治文化留给我们的悖论;建国后至改革开放前，公私不分表现为“以公代私”、“公而灭私”，使得公的领域无限扩大，挤压了私的领域，否定了个人对正当利益的追求。在这一时期，我们把中国古代传统文化中“大公无私”、“公而忘私”的道德追求拓展到社会领域，成为当时对社会全体成员的政治和道德的要求。这就使得公的领域无限扩大，挤压了私的领域，否定了个人对正当利益的追求，“自我牺牲”和“大公无私”成为衡量所有人的行为准则，私被当做资本主义的尾巴被割掉，人的私欲被极大地压抑，导致了公域对私域的侵占。这一时期，在公私问题上实质上倡导的是“无私之公”和“公而灭私”。这种公与私界限的混淆表现在现实与理论两个方面：在现实中使得集体与个人成为不可调和的对立面;在理论上导致了误区，即认为公=公有=国有=政府所有，使政府与社会形成一体化，非政府组织和社会组织没有发展的空间，因此这个时候的公则被行政化了，这样会使社会失去了部分发展的动力。公与私在理论与现实中的混淆最终导致了“私”之不存，“公”亦难立的现象;改革开放后，公私不分表现为社会领域的物化。伴随着市场经济体制改革的不断深化，人们发现了私在经济建设中能动作用，市场经济承认了私的正当性，在发展就是硬道理，一部分人先富起来的改革过程中私被不断的制度化，在制度化的同时又被社会化了，金钱成为了判定事物的标准，社会被物化了。以往我们追求的“大公无私”已被物化为“大私无公”了。一方面，由于市场化以追求经济利益最大化为目标，使得原有的传统道德体系与道德理想被消解了，而新的与市场经济相符合的道德体系又没有建立起来。在市场经济的物化作用下，私欲极度膨胀，私的正当性被泛化，私的能动性被夸大，私为金钱所宰制，表现为见利忘义，物欲横流，公德陨落，道德失范;另一方面，在行政领域，由于法制不够健全，执法不够严格，制度不够完善，出现了公权力被私利所宰治的现象，部分官员利用公权力谋取个人与小集团的私利，表现为：腐败丛生，以权谋私，化公为私，损公肥私、假公济私，导致了深度腐败、导致了公与私的双重危机，原有的“先锋模范作用”与“无私奉献”的行政文化失去了感召力，行政的公共性被消蚀，政府的权威性被削弱，所有这些问题可归结为一个问题，即公与私界限不清。
国家治理的伦理建设的重要前提和基础是厘清公与私界限，建立“尊私成公”的公私观。大公无私是神，大私无公是兽。总结我们几十年来走过的是从对私欲的压抑到对私欲的泛化的路径。因此，当前加强国家治理的伦理建设的重要前提是重新勘定公与私的界限，树立新的公私观，提倡“尊私成公”。尊私就是要尊重和承认个人的正当利益的存在，肯定“合理之私”，将私的范围限定在个人、家庭及与他者的关系领域中，在道德与法律的规范下给私以合法性、自主性、能动性，使其在一定的规范下，在最大的时间、空间中发挥最大的作用，鼓励人在利己的同时利他，把我放在与他者的关系中，调动个人积极性，由私向公过度，去关心他者、关心社会、关心国家、关心世界，使私成为推动社会发展的活力与动力;成公就是指“积私以成公”，合天下大私以成大公，将个人利益与国家利益有机的统一起来，使国家繁荣富强。公的范围是非私的领域、由权力支配的领域，是法制的领域，公与私的界限不能混淆，公域由法律划界，在公域中依法行事，公权不能私用，公共行政不再是掌权人的私事，从而促进中国社会由人情社会向法制社会的转化，建立一种良好的行政文化。
“尊私成公”反对“非公即私”的公与私的对立，主张彼此为体，相互为用，主张在确立对私的认可与尊重基础上对公的维护与建设，主张公与私的对等。从公与私的对立到公与私的对等，是我国行政伦理建设的重要内容，二者的对等是建立在民主与公平的基础上，只有公与私对等，我们才能理顺政府与社会的关系，才能建立国家与公民的互信关系，才能依法维护社会的公平与正义，才能实现社会的民主，而这些则是国家治理现代化的重要内容。由此可见，厘清公与私的界限，理顺公与私的关系是国家治理的伦理基础。
伦理价值目标是国家治理不可或缺的价值取向，同时也是国家治理不可或缺的重要内容。国家与公民之间的伦理关系决定了国家治理无论以什么形式存在，都必须具有一定的伦理价值取向。国家治理的伦理价值目标是形成国家发展内在动力的基础，是规范和衡量国家治理是以人为标准而非以物为标准的价值尺度，是体现国家治理以为人民服务为宗旨的表征，是坚持国家治理的具有合伦理性的保证。古今中外的国家治理表明，没有伦理价值目标的国家治理是单向度的、盲目的、没有实践价值的。
任何国家治理都具有一定的伦理价值目标和价值取向， 随着经济发展的全球化与社会发展的现代化，使得各国的国家治理的价值目标呈现多元化趋势。从确立国家治理的政治、经济价值目标为主导目标，到逐渐拓展为伦理的、文化的、社会的国家治理的多元价值目标。对于我国而言，随着改革的逐步深入与社会的转型，国家治理不仅要有政治目标和经济目标，还应明确伦理的价值目标，这三个目标是不能相互取代的。从理论上讲，国家治理的政治目标应服从伦理目标，因为一个国家治理的政治发展方向一定是向善的，没有伦理价值目标的国家治理将是盲目的。与此同时，国家治理的伦理价值目标是通过政治目标的实施与手段来实现的，任何伦理的价值目标在国家治理中都是通过一定的制度设计与政策实施的具体过程实现的，可见两者之间具有着内在的一致性;国家治理的经济价值目标与伦理价值目标之间的关系较为复杂：一方面国家治理的经济价值目标与伦理价值目标之间不具有内在的一致性，两者之间没有正比例关系，也就是说经济的发展未必一定带来道德的进步。经济价值目标追求的是物质层面的财富，伦理价值目标追求的是精神层面的至善，富裕不等于幸福!当经济价值目标和动机中不具有道德价值和崇高精神的支持，要求经济主体由求利变为求德是不可能的，此种经济的发展也不具备内在的道德动力，我们可以看到一些国家的经济腾飞的主要动力并不是道德的力量。由此，国家治理的经济价值目标中如果与伦理价值目标相融合，如果注入道德追求与崇高精神的支持则会构成经济和社会发展的内在推动力，从而改变社会发展动力不足的现象。另一方面，经济价值目标对伦理价值目标的积极作用是有限的。我们必须肯定经济的繁荣会对道德规范具有一定的积极作用。因为基本的公共生活的道德规范与物质生活的水平是相关的，正如《管子·牧民篇》中所讲的“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”，但是，必须指出的是能够通过经济发展促进的道德规范只是占社会道德体系中的一小部分，而且是比较浅层次的公共礼仪的规范部分。在我国现实中，我们的经济发展了，但是为什么会出现“世风日下”的感叹，为什么一个世界公认的道德国度会出现社会治理中的道德缺失?可见，国家治理的经济价值目标不能取代伦理的价值目标。从政治哲学角度讲，国家治理的伦理价值目标高于治理的政治与经济价值目标，并对治理的政治和经济目标具有规范和约束作用，如果没有这种规范和约束，当经济危机发生和政治秩序破坏时，就再也没有制约力量了，这时的社会将发生一场灾难!
本文认为当下阶段我国国家治理的伦理目标应为社会公正。维护社会公正即维护公民的基本权利是国家治理的基本道德职责。国家治理中公正的保障是致尚的，正如罗尔斯在正义论的开篇所强调的，“正义是社会制度的首要德性，正像真理是思想体系的首要德性一样”，“在一个正义的社会里，平等公民的各种自由是确定不移的，由正义所保障的公民权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[1]维护社会公正的前提是维护公民的基本权利。在现实中要克服由于片面强调公民对国家的义务，而不注重维护公民的基本权利的现象，更要克服有些人打着维护国家利益的幌子肆意侵害公民权利的现象。在我国现阶段维护社会公正的实质就是要维护和实现分配正义，维护和实现分配正义则是维护国家最根本的公共利益。在国家治理中，社会公正与分配正义、国民基本权利与国家公共利益在本质上是具有内在的一致性的。经济发展对一个国家而言固然是重要的，但是，如果一个国家的经济发展所带来的成果不能够在公民中间得到公正的分配，相反却出现加大城乡差别、贫富悬殊、腐败丛生，发展机遇不均等现象，那么这样的国家治理则缺乏道德合理性基础。因此，正如习近平总书记强调的中国共产党执政的基础在于其人民性，“坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民”，中国共产党奋斗的目标是“带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。我们要顺应人民群众对美好生活的向往，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕的目标稳步迈进。”[2]由此可见，构建以维护社会公正为核心的国家治理伦理价值目标，是我国国家治理现代化的重要内容之一。
国家伦理治理的内容随着社会的发展与国家治理的现实需要而不断地丰富与多元化。本文从国家治理主体的视角分析，认为目前我国国家治理的伦理建设首要关注的应是国家治理主体的伦理建设。在我国治理的主体是各级政府与公务员。因此，确立公共权力维护社会正义与分配正义的伦理价值取向，强调公共权力行为的制度伦理、责任伦理与发展伦理，改变治理政策重物不重人，重效率轻公平的社会现象;强调公务员个体的心性伦理与行为伦理，改变伦理道德缺失、腐败丛生的现象，对增强国家治理主体自身的伦理建设，提升治理水平有着重要的意义。
现代国家治理的实践告诉我们，只注重制度的政治、经济、科学的维度是不够的，还必须注重制度的伦理维度，这是时代发展的要求。在我国，国家治理的主体是政府，而政府的治理是通过制定一系列政策和制度实现的，现代国家治理的伦理价值与道德追求一定是通过制度设计与制度安排体现出来的，因此研究制度伦理问题则是国家治理的题中应有之意。
制度伦理是指制度设计与制定中所蕴含的道德价值与伦理追求和将社会伦理道德要求制度化的一系列的制度安排。这表明制度伦理建设包含制度的伦理化和伦理的制度化两方面的内容。制度的伦理化亦指制度本身所蕴含的伦理追求和道德价值理想，即制度的合伦理性与合道德性。它体现了国家治理主体在制度设计与制定过程中的向善的伦理道德追求，注重的是制度的内在伦理价值;伦理的制度化是指治理主体把一定社会的伦理原则和道德要求提升、规定为制度，并强调伦理的制度化、规范化、法律化。[3]伦理的制度化、道德的法制化是我国市场经济体制变革的现实需要，是对传统伦理道德进行深刻反思的产物。我国当今的社会转型与市场经济的完善要求道德重建，要求道德评价的外化，即将道德的非强制性的作用方式转化为以法律、制度为后盾的强制性方式，形成制度化的规范力量，突出制度的约束作用，这将对我国在市场经济条件下政府政策、制度的制定与实施，对腐败的治理，对道德缺失的补救，对于公务员的行为规范和道德建设都有着重要的现实意义和规范作用。
制度的伦理化和伦理的制度化是制度伦理同一个过程中相辅相成不可分割的两个方面。如果没有制度的伦理化，在设计制定经济、法律、社会等方面的制度时将会缺失伦理的目标，将会使制度缺乏道德的合法性，将失去制度内在的目的性与发展动力;如果没有伦理的制度化，就无法将现实的道德要求提升规定为制度规范，使道德制度化、法制化并具有外在的强制约束力，并在在一定程度上具有客观的道德效果。如果说制度的伦理化具有道德内在的价值性与前瞻性，那么伦理的制度化则具有外在的强制性与现实性，是当下社会转型时期与市场经济条件下道德重建的重要途径。可见，制度的伦理化中的“伦理”与伦理的制度化中的“伦理”具有本质上的一致性，它既强调了制度选择的伦理价值尺度，又突出了伦理建设的制度化取向。
制度伦理的实质是关于制度与人的生存与发展的关系问题。国家治理中制度伦理建设的目的，在于建构制度的以人为本的伦理秩序，追求制度的合道德性，从而实现制度公正、制度民主、制度自由的价值诉求，进而促进国家伦理治理的发展。制度公正是制度的基本价值取向和首要美德。在现代社会，公正是衡量制度优劣的首要标准，制度的首要德性是公正问题。制度所维护的公正体现为对社会公共利益维护与实施;制度民主主要是指政府的管理体制，是指公民参与公共决策，参与国家管理制度实施的制度体制。制度民主的程度是衡量管理制度合理与进步的尺度，民主制度是制度民主的基础，制度民主是民主制度的实现。制度民主是从实质上使民主真正成为国家管理的制度追求;制度伦理建设所讲的制度自由是指一种权利，是以制度来赋予和保障公民的自主性、独立性的权利，自由是制度伦理所追求的价值目标。由此可见，制度伦理是我国在社会转型时期的道德诉求，制度伦理追求的是制度的伦理化与伦理的制度化的有机统一，尽管制度伦理具有相对的局限性，但它仍然是我国现阶段国家治理伦理建设的不可或缺的、重要的内容之一，是国家伦理治理及实现国家治理现代化的必经之路。[4]
国家也是一种道德力量，具有扬善避恶与排除个人道德发展障碍的公共责任伦理。责任伦理是指治理主体对社会需求的积极回应及对自身行为后果的伦理担当，即是指政府组织和行政工作人员在回应社会需求的公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念的总和。责任伦理凸显了对政府组织及公务员行为的道德诉求。责任伦理表征着公共性与私人性有机统一。一方面，公共责任伦理是政府行政系统运行的柔性保障，它能够使公务员个体公共行为致力于谋求公共利益并获得公共道德的良好评价，弥补了制度供给与理性管理方式僵化、单一、片面、非人格化的不足;另一方面，它又是公共行政系统运作的规约机制，能够克服公共行政刚性管理、理性管理的人性缺失，有助于节约组织运作成本，提高制度运行的管理效率，获得更高的公众认可，因此，责任伦理是现代政府实行柔性管理与人本管理的重要方式，它契合了现代管理人本化的整体发展趋势。
责任伦理建设的内容包括责任伦理理念、责任伦理要素、规则伦理三个方面。责任伦理理念蕴含着树立以人为核心的管理理念、追求公共善的理念、追求行政伦理目的与手段相统一的理念;责任伦理的构成要素体现为公共责任与个体(公务员)责任、主观责任与客观责任、法律责任与道德责任的统一;规则伦理由制度内在的一系列原则、规范所构成的，并通过一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的规则制度体现出来，是规则制度内在伦理价值的外显形态。[5]
责任伦理建设的意义在于，国家治理不只是纯技术性过程，它本身就蕴含着伦理关怀和价值目标。国家治理作为人类社会特有的组织活动过程具有明确的伦理约束和伦理诉求，责任伦理要求政府作为治理主体对社会的需求做出积极回应并勇于对自身行为后果进行伦理担当，以体现现代公共管理突出对善的追求的伦理尝试。责任伦理的价值取向所关涉的是公共治理系统的合理性、正义性的问题，关系到民心向背、国运治乱、社会公平等问题，这对于处在社会转型时期的中国而言，治理现存的行政伦理失范与行政责任的缺失现象，加强责任伦理建设，实现国家治理的现代化具有重要的现实意义。
发展伦理是国家治理主体自身改革或消除由于制度、政策、权力运作而带来的弊端，从而使治理行为更加科学与合理并实现国家治理的向善与行善的追求。发展伦理追求的是以人为标准而非以物为标准的目的善，追求以发展价值的伦理向度、协调发展、共享发展为核心内容的发展，发展伦理是国家治理的伦理目标之一。
发展的伦理向度的确立基于对发展的认识，即发展不是单纯的物的发展而是人的发展。在发展问题上，我们要克服把发展简单的理解为工业化过程中的经济和GDP的增长，克服发展是经济单因素决定论的价值观，主张把发展看作以人为中心的综合、协调、全面的发展过程，是一个逐步实现人们享有的各种权利的过程。这种由单纯经济发展到以人为核心的综合发展的认识结果，体现了对发展认识的伦理向度与追求。
发展的这一伦理价值目标是通过国家治理来实现的。国家治理作为特定的手段是通过协调发展与共享发展来实现这一伦理目标的。协调发展 是“整体的”、“综合的”、“内生的”和“以人的发展为中心的”的发展。所谓整体的，是指在发展模式上，必须有一个整体的观点，既要考虑到作为整体的社会和公民个体的各个方面，又要看到人们相互依存关系中出现的多样性;所谓综合的，是指在发展的战略目标上，社会的政治、经济、文化发展的目标应是协调一致的，各地区、各部门发展目标应该是协调一致，避免经济发展的单科独进，避免以经济发展目标取代其他领域的发展目标;所谓内生的，是指在发展方式上，要充分正确利用本国的力量和资源来促进发展，既要充分利用我国的精神文化资源与物质资源，又要在发展方式上汲取其他国家好的经验的基础上，走中国自己的发展道路;所谓以人的发展为中心，则是指把人的发展看作是发展的根本目标与发展的核心，并将人的发展作为判定社会发展的价值标准。这种发展观的本质在于：社会发展的实质就是以人为中心的协调发展。共享发展是国家治理的伦理目标与手段，基本前提是分配正义，其目的是促进社会公平。改革发展成果共享的程度和状态是衡量社会公平正义实现状况的重要标准，通过共享来激发社会发展的动力，通过共享来矫正社会发展的畸形，通过共享来弥补社会发展的贫富差别，通过共享来协调社会发展的失衡。共享发展的公平性体现为发展起点与过程的公平及发展机遇的公平。[6]
综上所述，全球化的进程与社会的发展呼唤国家治理模式、路径与手段的多元化与现代化，国家治理的路径与手段不仅要具有政治性、经济性、制度性，还应具有伦理性。我们应充分利用我国丰厚的伦理资源，将伦理的理念置于国家治理向善的目标中，确立维护社会正义为公共权力运行的重要伦理价值目标，强调公共权力治理行为的制度伦理、责任伦理与发展伦理，努力探寻国家治理主体伦理建设的内容与路径，探寻国家公共政策与公共发展的伦理内涵与道德追求，探寻具有中国特色的，能够解决中国问题的国家伦理治理的体系，这将成为我国国家治理现代化的重要内容。
参考文献：
[1][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，2009.3.
[2]习近平.习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02.
[3]教军章.行政伦理的双重维度——制度伦理与个体伦理[J].人文杂志，2003(5).
[4]何颖.制度伦理及其价值诉求[J].社会科学战线，2007(7).
[5]李思然.行政发展视域中责任伦理的价值向度[J].中国行政管理，2011(4).
[6]何颖.行政哲学：社会变革时期的哲学回应[N].光明日报，2017-03-13.
