《全球营商环境报告》(以下简称《报告》)作为世界银行集团旗舰报告之一，从中小企业在各经济体开展业务经营所面临的法律环境和监管规则角度出发，对全球190个经济体的营商环境进行打分排名，每年定期公开发布，具有较大的国际影响力。我国领导人高度重视改善国内营商环境，并在不同场合多次援引我国在《全球营商环境报告》中排名情况。总体而言，我国营商环境仍有较大改进空间，短期内建议从开办企业和办理建筑许可两方面着手，深入推进放管服改革，进一步提升全球排名位次。
一、我国营商环境仍有较大改进空间
根据世界银行集团发布的《2017年全球营商环境报告》，中国营商便利度近三年在全球排名跃升了18位，其中，开办企业便利度跃升了31位，这也说明我国在改善营商环境方面取得积极进展。需要说明的是，营商环境指标衡量的是“营商便利度”，它涵盖了与企业生命周期10个阶段相关的规则和监管流程，具体包括：开办企业、办理建筑施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨国贸易、执行合同和办理破产。这些指标被用于评价190个经济体对中小型企业的监管效率和质量，中国的数据采集自北京和上海两座城市。
当前，我国深入推进“放管服”改革，各地创新体制机制积极探索，切实转变政府职能，不断精简优化审批事项，努力为企业“松绑减负”，通过厘清政府与市场边界，重塑政府治理结构，全面优化政务服务，加大商事制度改革力度，努力打造国际一流营商环境，不仅点燃了全社会的创业热情，也进一步激发了市场活力。据统计，2017年前7月全国平均每天新设企业1.6万户，比商事制度改革(2013年)前日均增加9000多户。伴随营商环境的持续改善，新产业新业态蓬勃兴起，为新常态下我国产业转型升级提供了强大新动能。
然而，无论从监管效率还是监管质量看，我国营商环境仍有较大改进空间，营商便利度排名还有待提高。在190个经济体中，我国排名78位，不仅远低于经合组织国家，甚至排在阿塞拜疆、牙买加、蒙古等发展中国家之后，与我国的经济地位不相匹配。根据2017年《报告》，我国营商环境中排名较靠后且亟待改善的方面包括：办理建筑施工许可(排名1 77位)、纳税(排名131位)、开办企业(排名127位)、保护少数投资者(排名123位)。纳税和保护少数投资者领域的问题解决都需要进行重大体制改革，做出中长期规划系统推进，如企业税赋问题涉及我国税制改革，少数投资者保护涉及完善法规和加强法律执行力的改革。相比而言，“开办企业”和“办理建筑施工许可”两项指标的改进空间大且可操作性强，能够从优化审批流程、提高办事效率、强化制度规范等方面入手，通过技术性手段在短期内迅速提升我国营商环境总体排名。
二、开办企业领域：关键在于如何压缩流程、缩短时间
“开办企业”指标记录一位企业家要开办并正式运营一家企业时，官方正式要求或实践中通常要求的所有手续，以及完成这些手续所需的时间、费用和最低实缴资本。流程、时间、费用、最低实缴资本四个分项指标权重各占25%，开办企业便利度排名由距离前沿水平距离①的分数(简称DTF得分)排序决定。根据2017年《报告》调查，在中国开办企业的程序相对复杂，存在一系列在其他国家已经废除或者简化的注册要求。
表1 开办企业指标排名及得分
指标
排名
DTF
得分
测量维度(所占权重)
北京
上海
DTF
得分
开办企业
127:
81.02
合法正式开办企业的流程(25%)
9:
9:
52.94
完成各个流程所需要的时间(25%)
30天
28天
71.46
完成各个流程所需要的费用占人均可支配收入比例(25%)
0.6%
0.7%
99.67
最低实收资本金(25%)
0:
0:
100:
由表1可见，在流程环节上，在京沪两市开办企业需要9个流程，而东亚地区国家平均需7个流程，OECD国家平均只需4.8个流程。在所需时间上，北京为30天，上海为28天，东亚地区国家平均需23.9天，OECD国家平均只需8.3天。在所需费用上，在京沪两市开办企业分别需要花费全国人均可支配收入的0.6%和0.7%，东亚地区国家平均需花费人均可支配收入的19%，OECD国家也需花费人均可支配收入的3.1%。在最低实收资本上，京沪两市最低实收资本金都为0，而东亚地区国家与OECD国家分别需实缴人均可支配收入的12.3%和9.2%。由此可见，京沪两市在开办企业所需流程和时间两个方面与前沿经济体有较大差距，而在费用与最低实收资本金两个方面已处于领先位置。
世界银行通过研究有关企业准入的法律、规章和公开信息，制定了一个详细的手续清单，包括企业家在正式运营一个企业前官方要求办理的注册前和注册后与外部人员之间的任何互动，包括获取印章、开立银行账户等；同时附上一般情况下办理每个手续所需要的时间(见表2)，由当地的创业咨询律师、公证人员与政府官员负责验证。
表2 开办企业流程和时间
开办企业流程
北京(天)
上海(天)
获得预先核准的企业名称
1:
1:
向工商行政管理局申请营业执照；
质量技术监督局申请组织机构代码证；
国家税务局和地方税务局登记
11:
11:
获得公安部门批准制作公章
2:
1:
制作公章
2:
1:
开立银行账户
1:
1:
申请授权打印或领用发票
10:
10:
领用统一发票
1:
1:
在本地人才服务中心进行招聘登记
1:
1:
在社会保险基金管理中心登记
1:
1:
总计：9项
30:
28:
据调研了解，得分较低的部分原因是我国商事制度改革的成效在《报告》中尚未得到及时客观反映。北京和上海分别自2016年9月26日和10月1日起全面实行“五证合一”登记制度，即将工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、统计登记证、社会保险登记证整合，将流程2与流程9合并为一个流程。与此同时，只需通过一次申请，即可由工商行政管理部门核发一个加载统一社会信用代码的营业执照，实现“一套材料、一表登记、一窗受理”。2017年4月11日，国家工商总局印发《关于推行企业登记全程电子化工作的意见》，提出于今年10月底前开通涵盖所有业务、适用所有企业类型的网上登记系统，实现企业设立、变更、备案、注销等各业务环节均可通过互联网办理，有条件的地方逐步实施无纸全程电子化登记。目前，北京市内资有限公司可在全市范围内通过全程电子化平台申请设立登记，领取电子营业执照，办理时间只需40分钟。
但同时也应看到，现有开办企业的流程和时间还可进一步简化，例如，海南省政府在海南生态软件园试点推行的“极简审批”改革可借鉴参考。2015年10月30日，海南生态软件园投入使用线下企业服务超市，进驻单位包括工商、税务、公安、社保等单位，建立单一服务窗口，统一受理企业各类申请。企业提供的办理材料在部门之间进行材料权限互认，不再需要重复提供。企业设立办理工作时限由原先的10个工作日，缩短到半天以内(包括名称核准、公司设立、刻章、设立银行账户、税务备案、签订三方协议、购买密钥等业务)。
三、办理建筑施工许可领域：关键在于如何联动审批、提高建筑质量控制
“办理建筑施工许可”指标记录企业建设一个仓库需要办理的所有手续、各项手续所需的时间和费用以及建筑质量控制指数。信息以问卷形式从相关专家处收集，包括建筑师、土木工程师、建筑咨询律师、建筑公司、公用事业服务提供商以及办理建筑法规相关手续(包括审批、颁发许可和检查)的政府官员。流程、时间、费用和建筑质量控制四个分项指标权重各占25%，办理建筑施工许可的便利度排名同样由前沿距离分数排序决定，该指标我国的DTF得分仅48.52分，在190个经济体中排名177位(见表3)。根据2017年《报告》调查，我国在办理建筑施工许可方面主要存在以下问题。
表3 办理建筑施工许可指标及得分
二级指标(权重)
得分
三级指标
得分
效率
合法建设仓库所需流程(25%)
22项
完成各个流程所需时间(25%)
244.3天
北京：208天
上海：274天
完成各个流程所需费用(25%)
7%(占仓库价值比例)
质量
建筑质量控制(25%)
9(得分范围0-15)
建筑法规质量(0-2)
1:
施工前质量控制(0-1)
1:
施工中质量控制(0-3)
2:
施工后质量控制(0-3)
3:
责任和保险制度(0-2)
2:
人员专业认证(0-4)
0:
一方面，办理建筑施工许可效率低下，具体表现为审批流程多、时间长、费用高。在流程环节上，在京沪两市办理建筑施工许可企业需要向住建、人防、消防、环保、气象等多个职能部门申请审批，共22项手续(见附表)，而东亚地区国家平均只需15项，OECD国家只需12.1项。在所需时间上，北京为208天，上海为274天，而东亚国家平均需134.1天，OECD国家平均需152.1天。京沪两地办理时间长的原因在于各部门间信息不互通、资料不共享，多个部门的办理时间都超过10个工作日。在所需费用上，京沪两市建造仓库的成本为仓库价值(假设为人均收入的50倍)的7%，而东亚地区国家平均只需仓库价值的2.1%，OECD国家平均只需仓库价值的1.6%。
另一方面，建筑质量控制有待提高，建筑法规的要求不够明确，施工中质量控制与安全机制有待加强，对专业人员的执业资格要求太低。建筑质量控制指数(满分15分)京沪两市均得9分，东亚国家平均得8.7分，OECD国家平均得11.3分。具体表现在：一是对获得建筑许可的要求说明不够透明。虽然建筑法规可以在网站上无障碍地获取，但是对需要提交的文件清单、需要支付的费用以及所有需要得到相关机构预先批准的图纸或规划说明不够清楚明确(要求必须达到三个)。以英国为例，所有相关法规都可以在一个政府的官方网站上找到(得1分)，对需要提交的文件、需要支付的费用以及需要得到相关机构预先批准的图纸或规划都有说明(得1分)，因此英国的建筑法规质量指数得分为2(满分)。二是对建筑施工行业的专业人员资质要求太低。这是由我国国情和城市化进程决定的，大量建筑行业人员来自农村转移到城市的剩余劳动力。《报告》要求，负责验证建筑设计图纸的专业人员和在施工过程中实施技术检查的专业人员必须具备最低年限的实践经验、拥有建筑或工程专业的大学学历(学士学位)、是国家建筑师或工程师协会的注册会员或通过某项资格考试，两类专业人员的资质要求各2分，满分4分。而我国无论是对负责验证建筑设计图纸还是在施工过程中实施技术检查的专业人员都没有如此高的资质要求，因此人员专业认证指数得0分。
四、进一步改善我国营商环境的政策建议
各国实践经验表明，旨在改善营商环境的改革，对于促进经济增长、创业和技术扩散的贡献远大于政府通过财政补贴或税收激励直接提供的企业福利。正如国务院总理李克强指出，营商环境就是生产力，各地既要不忘“抓项目”的老本事，更要学习“造环境”的新本领，由过去追求优惠政策“洼地”，转为打造公平营商环境“高地”。
(一)提出全面的营商环境改革计划
世界银行只对北京和上海的营商环境进行评估，而这是相当有限的。建议提出全面的计划来改善营商环境特别是地方营商环境。一方面，借鉴《报告》指标的合理成分，结合我国实际情况，公开发布新的地方营商环境指标；另一方面，扩大营商环境指标的评估范围，给地方政府“放管服”改革给予更有力的激励，将有助于地方政府之间为吸引企业而展开提供更佳营商环境的竞争，并激发地方间相互学习。
(二)创新线上线下服务方式，推行“互联网+”政务服务
在开办企业方面，建议通过线上线下相结合的方式，切实提高行政审批效率和服务效能。线下业务办理可通过建立单一服务窗口来简化企业设立办理流程，并对工商、国地税、公安等部门(包括国地税密钥办理企业、印章刻制公司、银行)办事流程进行流程再造。与此同时，精简企业设立所需的办理材料，对企业设立现有事项进行清理，实现一套材料单一窗口统一受理。线上加快全面推进“互联网+”政务服务，开通网上审批服务，推动网上商事登记终端升级，从台式电脑扩大到微信、智能手机APP等移动终端和智能自助终端，推进信息化统一平台建设，加快形成互通共享、畅通快捷的行政审批“一张网”。
(三)创新多种方式，提升办理建筑施工许可效率
我国正大力推进“放管服”改革，在提升办理建筑施工许可效率方面，各地已涌现出一些先进经验。部分地区创新使用多种方式，精简了审批流程，缩短了办理时间，可在全国推广。比如，绍兴市依托“互联网+图审”，将建筑施工图、防雷设计、消防设计等审查统一纳入综合性审图中心，实现多审合一。杭州市富阳区通过建立并联审批机制，施工许可由区住建局一窗受理、一次核算、一并缴费。河北省秦皇岛市启动“容缺受理”机制，如企业施工图送审手续不全，可协调相关部门提前进入，帮助企业完成审查。厦门市和海南省3个试点园区，均实行“告知承诺代审批”的方式。针对节水、抗震、防雷等过去须审批且耗时长的事项，取消审批，以双向信用承诺为基础，签订承诺书，约定企业需要满足的技术规范和行业标准；签订承诺书后，住建、人防、消防、环保、气象、地震等职能部门主动提前介入，提供技术指导和服务。海南省试点园区同时推行“联合验收机制”，解决了原来各单项验收环环相扣、互为前置的限制，工程项目在单项验收具备条件后可以直接申请验收，区政府组织相关职能部门和专家联合验收，极大地缩短了项目验收时间，从而实现类似香港的一站式验收管理机制。
(四)远近结合，循序渐进提升我国建筑质量控制指数
建筑质量控制的提升需要制定规划，远近结合，问题导向，系统推进。从近期看重点解决建筑法规质量的明确透明问题，确保获得建筑施工许可需要提交的文件清单、需要支付的费用以及所有需要预先核准的项目在网站、说明书或手册上都有清楚的说明。从远期看，随着我国城市化的推进，建筑行业人员素质的提高，还需逐步加强施工中质量控制和对专业人员的资质要求。
(五)积极加强沟通，推动《报告》及时客观反映我国改善营商环境成效
十八届三中全会以来，我国政府推进了一系列改善营商环境的改革措施。商事制度改革节奏快、频率高，从“三证合一”到“五证合一”先后在全国铺开，有地方已经实现“34证合一”。2017年上半年，全国已有25个省份开通企业网上登记系统。商事制度改革点燃了全社会的创业热情，简政放权的改革直接带动了经济增长与就业。建议对我国改善营商环境改革的系列措施加强宣传，让作为市场主体的企业、相关专业人士(如律师、建筑师等)和政府官员都了解改革带来的制度变化，同时加强与世界银行团队的沟通反馈，以便将我国改善营商环境的成效及时客观反映在今后的《全球营商环境报告》中。
注释：
①前沿水平距离说明一个经济体离“前沿经济体”的距离，这些“前沿经济体”通常在每个指标上拥有最有效率的模式或者获得最高的分数。
附表
办理建筑施工许可流程时间
办理建筑施工许可流程
北京(天)
上海(天)
1.申请并获得市环保局环境影响评价
20:
30:
2.申请并获得土地使用和各项规划条件的审批
14:
20:
3.申请并获得建设工程规划许可证
20:
35:
4.向北京市规划委员会/上海市建设工程设计文件审查管理事务中心授权的建筑审查机构取得施工图设计文件审查
20:
20:
5.在民防局进行人防工程施工图备案①
10:
10:
6.聘请一个授权的监管机构①
1:
1:
7.向银行申请并取得建设资金证明①
1:
1:
8.设计施工总承包登记①
1:
1:
9.请建筑承包商和监理人在申请表上盖章①
1:
1:
10.申请领取建筑工程施工许可证
14:
21:
11.建筑工程竣工后，向公安消防部门申请消防验收
9:
15:
12.接受消防验收并取得建筑工程消防合格验收意见书
9:
15:
13.接受市规划和国土资源管理局竣工检查
10:
10:
14.接受四方验收①
1:
1:
15.接受环保部门竣工环境保护验收
14:
30:
16.获取建设项目防雷工程验收认可①
10:
14:
17.向市住房和城乡建设委员会申请建筑工程竣工验收备案①
1:
1:
18.从市住房和城乡建设委员会取得竣工验收证书
21:
21:
19.提交供水申请
7:
7:
20.接受供水排水检查
1:
1:
21.接通供水排水服务
49:
49:
22.在不动产登记机构登记①
30:
30:
总计：22项
208:
274:
注：①与前一流程同时进行。
国务院发展研究中心企业研究所“中国营商环境的若干问题与改善政策研究”课题组
课题负责人：马晓白
执笔：马晓白 龙海波
