思考中国的农民问题，必须要有一个基本的立足点，也就是说应该在什么样的层面来把握问题，是一个战略问题还是一个战术问题。惟其如是，才能对问题本身的性质和解决问题的方案具有一种清醒的自省和反思。我认为，农民问题，或者用时下流行的说法"三农"问题（农业、农村、农民问题），是中国的一个基本战略问题，可以这样说，中国的问题根本上就是农民问题。
这个判断是毛泽东下的，这个认识也是毛泽东能够在20世纪中国变幻动荡的时局中独树一帜，形成独特的解决中国问题的方式的基本点。但是，并不是只有毛泽东认识到了这个问题，他的独创性在于不照搬共产国际的既有经验，敢于提出中国的农民问题是中国特有的本土性问题这样一个命题。
从20世纪中国近代史来看，无论是孙中山还是毛泽东，共产党还是国民党，真正的革命者都是高度重视这一问题，共同认同这一道理的。国共两党都进行过土地革命，第一次土地革命战争就是国共两党合作进行的，20世纪前50年国内的三次革命战争都叫土地革命战争。可以说，从20世纪历史看，谁能解决中国的土地问题，谁就是夺取中国革命的胜利者。所以，自中国有民主革命开始，中国的根本问题就是农民问题，农民问题就是土地问题，而其他的政治、经济、社会各种制度安排，都与这个问题有环环相扣的内在逻辑。
建国后的战略选择：得与失
建国以后，毛泽东对"工业化带动城市化"的规律有所认识，中国消除城乡差别，解决农民问题，必须要走工业化的道路，走农村城市化道路。毛泽东说："如果中国需要建立强大的民族工业，建设许多的现代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的过程。"但是毛泽东及共产党领导集体对中国当时的形势有着十分清醒的认识，小农经济天然无法与工业化经济产生交换，而且小农经济剩余有限，工业化大生产所需要的巨大积累只能逐步产生，农民逐步向城市转移，工业化是一个漫长的过程。毛泽东曾很明确地表示，在小农经济的实际情况下不能搞社会主义，只有社会化大生产形成后，才有可能，而且还要同全国人民协商同意后才搞。1950年《共同纲领》明确提出，发展包括私营、个体工商业的多种经济成分共存的新民主主义经济，而不是社会主义经济。
然而，这种清醒的认识并没有使得社会经济的发展沿着预想的道路前进，简单的说，就是苏联模式的发展道路被中国的决策者所选择。问题不在于毛泽东及其领导集体受外来影响，认识产生了变化，而仍然是由于本土的现实问题，中国面临的国际政治军事形势发生巨变，具有历史的必然性。1950年朝鲜战争爆发，中国国家主权受到极大的威胁，6月中国参战，当时中国的军事装备再靠"小米加步枪"是无法与美军抗衡的，因此全部换成了苏式装备。装备的苏式必然促使军事管理制度的苏式转变，军队是上层建筑的核心，军队苏化致使上层建筑的苏化，进而影响经济基础的苏化，加上战争的需要，开始了苏式的重工业化建设。
二战后苏联在中国东北建立了部分工业基础，朝鲜战争爆发后，苏联加大对中国重工业建设的支援，援助156个重点项目。但革命战争后进城的干部大部分是农民出身，根本无法管理现代的工业经济，只有在苏联专家的教授下，全盘接受苏式的工业经济思想。东北的小计委搬到北京，变成了国家计委，苏式的工业经济管理思想从东北扩展到全国。1953年国家正式提出向社会主义过渡，确定了社会主义的总路线，新民主主义经济建设终结了。中国的发展之路就是因应这种国际形势改变而改变的，是客观必然的结果。
显然，外来的苏式工业化必然与本土的小农经济发生冲突，毛泽东及其领导集体又是如何来解决这种矛盾的呢？
苏式工业化以重工业体系建设为先，而且采取忽视这个产业间均衡发展的战略，以图在较短时间内建立完备的工业化，尤其是重工业体系。任何一个国家工业化都必须要有一定的积累，而中国这一积累只能来自农业，要农民作出牺牲，这在当时决策者们并非不清楚，只是形势所迫。但建国后的土改形成了按照人口平均占用土地的小农经济，土改前以自耕农为主体的相对规模生产消失了，因此有规模的农业剩余生产也随之消失了。地主阶级被打倒，使农业产品流通中的规模交易主体被消灭，高度分散的农业与政府集中控制的工业之间，交易费用太高，这种情况使工业化积累难以进行。更何况工业化初期大量需要基本建设上投入劳动力，大约2千万农村劳动力进入城市引起农产品需求大幅度增加。为解决政府推行统购统销与小农经济无法交易的问题，1953年开始实行农业合作化，通过集体化手段降低农业与工业的交易费用，随后又实行人民公社，降低了工业品下乡的交易费用，为农业剩余向工业转移打通了渠道。
工业化积累从农业拿走了太多的剩余，只剩下维持生活的基本资料，甚至有时还不够，直至发生三年自然灾害时期饿死人的惨剧。在只有基本生活资料的约束下，生产队只能按人口分配，不按劳动力的投入分配，劳动力投入缺乏激励，必然普遍出现"大锅饭"、"大哄咙"的现象，对于当时的简单农业劳动而言，劳动力的投入是决定性的，所以最终农村经济没有效率。
苏式工业化道路优先发展重工业战略，资本密集型的重工业必然产生"资本排斥劳动"的内在机制，1952年到1977年间的国家工业化中，工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点，而工业就业人口占全国就业人口的份额只上升了10个百分点，农村城市化远远滞后于国家工业化的进程。
更为严重的是，为了实现最大限度地从农民手中获得低价的农产品，维持限定的城市人口低工资和低消费，以得到更多的剩余来获得积累，国家颁布了一系列的政策、法令，通过户口制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡二元结构的基本制度矛盾，这一矛盾在今天依然是解决三农问题（农业、农村、农民问题），乃至整个国民经济持续发展的根本制约。
但是，对这种工业化道路负面后果的反思不能成为根本否定这个时期的理由。
我们首先要看到工业化的巨大经济成就。正是这种工业化发展道路，使得中国在很短的时间内，从一个典型的小农经济国家，成为一个工业化体系齐全的国家。据有关统计，1979年中国在主要工业品生产总量上已成为世界第六大工业国，这个历史功绩是不可抹杀的，在今天仍受到世界的重视。这是无法抹煞的事实。
人民公社还成功地以最少的资本投入和最多的劳动力投入进行了大规模农田水利基本建设，基本解决了农村的基本社会保障问题。尽管保障水平很低，但做到了生老病死有依有靠，鳏寡残疾有所照顾，具有重大的历史意义。那时社会与人心的稳定感、凝聚力可以说是空前绝后的。
特别是在当时为了维护国家民族主权的独立，不仅是在战争时期、在战场上，在和平时期的国家工业化建设过程中，千千万万的农民、工人都作出了巨大的奉献，甚至是生命的奉献，所以说那个时代是"英雄时代"。如果一个民族否定了自己的"英雄时代"，那么就不会再产生英雄，会产生什么？这是每个人都需要加以思考的问题。
农民问题：就业危机
综观中国的各种问题，我斗胆断言，中国的农民问题依然是当下乃至未来几十年中国的基本问题，而且我不想说是"基本问题之一"，其他的问题都是派生的或非战略性的。
如果说20世纪农民问题是土地的问题的话，那么，今天的农民问题是就业问题。为什么这样说，我先来算一笔帐。根据统计部门的统计，今年农村劳动就业人口会达到5亿人。但在农村18岁以下、60岁以上，只要有劳动能力的人，依然进行劳动，算上这部分半劳动力，农村有劳动就业能力的人口估计达到6亿人左右。根据劳动力与土地的正常配比，农业只需要1亿左右的劳动力，这就有5亿左右的劳动力需要转移到非农就业上去。从20世纪80年代乡镇企业异军突起，到1996年乡镇企业发展颠峰期大约解决了1亿4千万的农村就业，但要考虑两个因素：
一是乡镇企业大规模私有化趋势。由于乡镇企业代替政府承担了解决农村就业的功能，但1994年以后国家在税收和金融政策上没有给予优惠，导致企业和地方政府在负债上升的压力下大规模私有化。一旦私有化后，乡镇企业必然把过去的"社区就业最大化"目标改变为追求利润最大化，为加强市场竞争力，乡镇企业提高装备系数，也导致资本排斥劳动;二是乡镇企业本来就有一半是两栖就业，业余务工的劳动力并不完全脱离农业。考虑到这两个因素，目前乡镇企业解决的农村就业估计在6千万左右，农村还有4亿4千万左右的剩余劳动力压力。
自1992年开始，农村劳动力大规模流动，目前估计接近1亿人左右，但这部分与乡镇企业的农村就业有重复之处，净就业人口估计在7-8千万左右。这样总算下来，农村至少还有3亿5千万的净过剩劳动力处于隐性失业状态。如此庞大的就业压力是客观存在的，如不解决，国无宁日。司法部的研究指出，最近10年出现了第五次犯罪高峰，其中一个特点是高比例的流动人口犯罪，但其性质是社会性犯罪，原因是社会性、经济性的。如"扫黄"屡扫不绝，中国性产业过剩，是因为大量的农村失业人口过剩的供给。再如，媒体上经常报道农民杀人抢劫案件，许多都是因为生活没有基本保障。这些问题都是与农村巨大的就业压力与农民生存危机密切相关的。
如果将政策的重点放在加强公检法上，只是治标，不是治本。无论是决策者、学者专家、企业家、艺术家们，只要他是中国人，就得"心中有人"。如果不从农村就业这个方面去考虑和衡量其它政策，不关注农民问题这一本土化的基本国情矛盾，就是目中无人、心中无人。因此，解决就业应该是当前中国的第一国策。
【延伸阅读】
专访温铁军：三农问题本质是“农民国家追求工业化发展问题”
《今日中国》：您认为中国共产党得天下，多大程度上是因为赢得了农民？
温铁军：建国前夕，中国85%以上的人口是农民，城市人口不到15%，工业人口不到5%，所谓国民就是农民。因此，从阶级的角度讲，中国的革命是一场农民革命。
国共两党都非常重视农民问题，也都讲农民革命。但国民党的基层政权是以保甲长为代表的乡土社会的经济精英和政治精英为基础的，无法真正地发动农民，完成国家政治建设。国民党甚至想把农村的租率由40%降低到37.5%都不能实现。共产党以农民革命起家，在三次土地革命战争之间，一而贯之地继续农民革命，从而形成了有效的国民动员和国家政治建设的基础。
《今日中国》：建国初，共产党进行的土地改革具有怎样的意义呢？
温铁军：建国初，中国就是遭遇了严重的经济危机，不仅形不成统一的国家财政，任何一个纸币的发行都是毛票子——因为黄金储备都被国民党带到台湾去了。一个国家财政金融普遍出现严重赤字的情况下很难真正渡过危机。共产党通过在土改，把当时85%的国民安定下来。土改实质上是对国家最重要的资产——土地进行重新安排，实现“耕者有其田”。而且，乡土社会稳定，物产丰富了，占总人口不到15%的城市人口也得到了稳定的供应，国家的经济就稳定了。
《今日中国》：在农村政策法面60年来有哪些变迁？
温铁军：在中国，以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次。第一次是1949-1952年的土改，第二次即是1978-1982年的“大包干”，第三次是1997-1999年落实“30年不变”的延包政策。可以说，共和国的历任领导人做的第一件大事大多是和农业有关的。从2003年开始国务院发布的中央一号文件已经连续六年是以三农问题为主体的。
2003年中央政府出台了农村土地承包法;2004年到2006年中国农民在耕者有其田的基础上实现了第二个梦想——免赋。胡锦涛主席2005年前后提出新农村建设的构想时，提出了一个重要的思想就是工业反哺农业、城市反哺农村。2009年的中央一号文件提出，对农业的财政倾斜，即对种粮农民增加补贴，增加农业土地收益用于农业的比例。
《今日中国》：“包产到户”通常被认为是中国改革开放的起点，您对此如何评价？
温铁军：大包干的结果是传统的恢复。大包干在制度变迁上的积极意义，它把过去名义上是人民公社、实际是国家资本控制农村土地的这种工业化原始积累时期最为基础的财产制度，变成了2亿农户平均占有自己社区的土地。这恰恰是“起点公平”的体现，它是让当时占中国人口80%的农民都得到好处的一种改革。但让农民承包土地的时候，政府实际上把农村的公共开支和福利保障一并让渡出去了。这是进入90年代之后农民负担不断加重的一个根源。
《今日中国》：三农问题为什么会在90年代凸现出来呢？
温铁军：三农问题产生于80年代的撤队健村、撤村建乡，让管理当时全国8亿农民的庞大的县以下的行政体系自收自支。县以下的行政需要全部向农民拿钱，当时叫做“敛钱”来维持运转。当时，农村收入增长较快，这个问题不显著。90年代的经济危机中，乡镇企业受到影响比较大，能提供的现金流减少。当时，我们没意识到症结在于财政不能支付庞大的乡镇管理支出，只是在抓农业，出台的政策也是以产业化为导向的，而把农村治理结构的问题简单地归结为干群关系问题。另外一个方面，90年代城市导向的国企改革占据政策的主要位置，某种程度上掩盖了农村的问题。以上两个方面导致三农问题愈发严重。
《今日中国》：三农问题的实质是什么？
温铁军：几乎所有存在城乡二元结构体制矛盾的发展中国家，都有“三农”问题。在这个主要体制矛盾制约下，市场经济配置要素的结果就是农村的土地、劳动力和资金等要素长期净流出;工业化和城市化越快，净流出就越多。不仅在工业化的初期阶段进行原始积累的时候，要大量集中使用农村劳动力于国家基本建设，还要通过剪刀差从三农提取积累，进入市场经济阶段之后，同样如此。三农问题基本上是“一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题。”
《今日中国》：国际上有没有我们可以借鉴的经验？
温铁军：二战之后，在东亚实现了农业现代化和城市化的是日本、韩国以及中国台湾地区。日本和韩国的农业模式都是高度反哺：一个是政府拿钱，日韩农民的收入60%以上是来源于政府的各种优惠政策。第二个，政府把农民组织起来形成综合性的合作社，并允许他们进入所有与农民有关的领域。而且，政府对于合作社全部免税，产生的收益也返还给合作社的农民。在日本，严禁外部主体进入农业。和我们现在的政策完全不一样。
温铁军：实现没实现是有目共睹的。中国之所以能够以占全世界7%的耕地和6%的水资源，养活了22%的人口，并且对全球减贫贡献度高达67%，恰恰靠的是传统村社制得以内部化处理市场经济外部性问题的小农经济。相反，一些大农场国家，特别像巴西，人口只有1.8亿，可耕地占比高达50%以上，却仍然有全国性的贫困和饥饿。亚洲几乎所有维持了小农村社制经济的国家，如中国、越南和泰国，基本上能够做到老百姓有饭吃──这是一个被很多人忽视的现象。
传统农业是自然过程合一的，不会造成污染，但经营者可能收益低下;规模化的农业可能给个人带来高收益，但是必然造成污染，代价由全社会承担。据国务院发展研究中心的分析，农业已经成为全国污染总量贡献达1/3-1/2的产业。以大量化肥、农药、地膜等工业化生产要素和相应技术手段投入替代传统生产要素、追求规模化种养、高投入、高耗能、高收益的“现代化”道路。
“农业现代化”是1956年周恩来总理提出的，是当时国家工业化的一个目标。1980年邓小平再次提出到上世纪末基本实现“四个现代化”。1956年我们遵循的是苏联模式，认为苏联式的大规模农场是我们未来努力的方向。2006年、2007年以后，农村政策改变“农业现代化”的提法，开始强调农业的多功能性：“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业，必须注重开发农业的多功能性。”这就赋予了土地和农业经济功能之外的内涵，更多地具有了公共品的功能。生态环保的、生态文明、对农民的保障、粮食安全等都不是在市场化的条件下能够实现的，它更多地强调国家和政府的责任。
温铁军：我曾经跑过40多个国家，所有人口超过1亿的大型发展中国家，没有一个国家的城市化是成功的，都制造了大型的贫民窟。改革开放初，中国城镇人口只有2亿，现在是接近6亿。虽然中国城市化的比值仍然低于全球城市化的平均比值，但中国已经有了全世界最大规模的城市人口。中国的国土面积有960多万平方公里，但是平原面积只有12%，适合现代化发展和人类居住的只有9.8%。如果中国试图按照发达国家曾经走过的工业化和城市化道路走下去，那么，无论走得多么平和，也走不下去。
中国的现实是，9.4亿农民人口中虽然有1亿多农民劳动力进城打工，仍然有大约8亿农民生活在分散的农村。无论大城市怎么变，300万个乡土中国的村社至今基本没变，这也是中国保持总体稳定的基础。
现在中央的决策其实是很清楚的，我们要走的是城镇化道路。我们要靠新农村建设，用政府的看得见的手，去把投资，特别是公共投资、基本建设投资，返还到农村地区，在农村地区发育中小企业，推进城镇化，不走大城市超前发展的道路。
温铁军：粮食安全不是农民的责任，农民的目标是收益最大化。全世界范围内的正常国家，粮食安全都只是中央政府对维护国民安全和国家经济主权承担的战略责任。
中央政府怎样保障粮食安全呢?只能给种粮农民以足够的政策优惠，只有达到甚至超过社会平均收入、所谓的“超国民待遇”，他们才会自愿地帮你实现粮食安全，否则凭什么让这些农民一个汗珠摔八瓣到地里给你种粮食。而对于地方政府，只能转移支付到超过全国人均财政水平，地方政府才可能自觉地保护基本农田、替中央维护粮食安全。
温铁军：第一是给农民以国民待遇，其中给种粮农民以超国民待遇。第二是提高农民的组织化程度、农业的组织化程度，才有农民权益保护。中国农民的生存现状是：只有同时靠进城务工和在乡务农，才能维持较正常的生活水平。因此，在中国人口中占最大多数的农民，有两个自由需要得到保障——不仅需要自由地进城务工经商，也需要自由地返乡务农谋生。只有进入与退出这两个自由得到保护，社会才能保持稳定。
《今日中国》：您对十七届三中全会《决定》中关于土地使用权流转政策有何评价。
温铁军：自80年代以来一直都是鼓励农业用地流转的，只是根据生产力要素的配比关系发生过数量形态的变化，而没有本质性的变化。流转是一个渐进的过程，就现在的情况看，农民人口仍然众多，在农业资源仍然有限的条件下可流转的比重并不高，我们从80年代土地流转到现在，流转总量也不过占耕地不到10%。从现实角度来看，我主张农村建设用地作为基本建设用地可以作股，工商用地租赁。因为工商企业现在的平均生命周期不到3年，很多企业拿了地以后到银行套几笔现金就跑了。
其实，这个问题不纯粹是经济问题的反映，而是社会变化的反映。我们的发展大约到了欧盟上世纪70年代的阶段。当时，欧盟战后经济高速增长，中产阶级人群大量涌现。他们纷纷到农村去买房子、买地。于是，欧盟60%以上的农业都变成是城市小资产阶级兼业，不再具有原本农业的意义。欧盟的农业政策成为一个特殊类别，是不能加入全球化讨论的。这是欧盟70年代的一个经验，或者教训。现在中国的中产阶级人群达到了几个亿，都有一些余钱剩米。大家都想是不是也去农村买房置地?然后周末可以休闲。这个想法很正常和合理，但是它和国家要保持粮食安全和农村稳定等是不符合的。
《今日中国》：十七届三中全会的《决定》关于允许农民合作社办金融的政策您如何评级？
温铁军：农村金融以往限制比较严，试点也基本上是按照金融机构的要求来搞的，客观上提高了农民小型金融进入农村金融市场的门槛，如果你真的是规范的进入，那成本会高到压垮它。这次的文件是比较客观的，允许农民合作社办金融，也允许外部金融机构向农民合作金融注资，所有这些做法大概都会有利于农村金融活化，有更多主体进入使它活化。
温铁军：它是影响世界发展的问题。在世界范围内，当金融资本占主导地位的时候，农业是一个完全没有流动性的领域，因此它不可能被金融资本惠顾。农业、农村成为弱势、弱智是全世界范围内在金融资本阶段的必然结果。农业也不可能成为农民致富的主要来源，这些在全球范围内也早已证明了。
《今日中国》：现在主要的研究项目。
温铁军：这个代价就是社会不安定，所有国家在出现社会两极分化的时候，社会都不安定。如何能够稳定农村社会，目前是我研究的重点。
温铁军：其实做久了，反倒没有那么情绪化了。无论悲观或者乐观都不起作用。我们希望能够顺应规律。
