——国家与乡村社会关系的再思考
新世纪以来, 农业税费改革、取消农业税以及城乡统筹发展战略的实施, 对于中国乡村社会的治理结构和治理过程产生了重大而深刻的影响。从现代化长程角度看, 目前中国乡村社会所发生的变化不但具有根本性, 而且具有定型性———当下正在经历的过程及其形成的结果在很大程度上将成为中国乡村现代化的样本。这些变化一方面为学术研究提出了诸多新的议题, 另一方面又凸显了对既有研究进行反思的必要。
本文围绕村干部行政化和村民自治这一话题, 尝试理解这些变化对于乡村治理所蕴含的政策和学理意义。标题采用“逻辑转换”这样的表述是想凸显这一新趋势之重要性和转折性;副标题则说明了讨论的切入视角———国家与社会关系曾是笔者研究村民自治的基本分析范畴, 如今则构成了反思的对象和工具。在结构安排上, 第一节以扼要方式说明宏观层面的基本变化, 以作讨论之铺垫;第二节分析作为宏观变化之结果的国家权力“回归”与村干部行政化。在此基础上, 第三节讨论村民自治的新探索及乡村治理结构的未来前景。
一、城乡资源分配关系的历史性变革及其意义
近代以还, 中国国家与乡村社会的关系很大程度上是在“国家政权建设”与“市场经济建设”的双重旋律中得到阐释的。作为现代化进程中的一个后来者, 中国现代化的“第一桶金”在缺乏海外来源的情况下, 只能依赖于本国的农业剩余。从清末开始, 国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾, 所谓的“政权建设内卷化”便是这一矛盾的一种特定表现形态。新中国成立后, 在土地集体化、统购统销和人民公社的基础上实行计划经济, 以剪刀差的方式将农业资源转向工业和城市, 由此形成了城乡二元格局。改革开放以来, 虽然取消了人民公社制度, 但是在农业剩余的分配方面延续了既往模式, 而且在1994年实行分税制之后, 地方和基层围绕着资源分配的博弈更加尖锐。各地此起彼伏的农民依法抗争便发生在这一时期, 1980、1990年代开始推行的村民自治实践并不影响这一基本格局。
然而, 这一延绵清末、民国和中华人民共和国三个历史时期的基本矛盾, 在本世纪初得到了根本性的改观。改革开放以来, 中国经济高速发展, 综合国力迅速提高, 农业在国民经济中所占的比重日益减少, 农业剩余对于经济发展的支撑作用已经失去了当初的意义。在经历了百余年现代化探索之后, 我们迎来了一个历史性的时刻:工业与农业、城市与乡村的资源配置关系终于发生了逆转。本世纪初中央政府在各地试点农业税费改革, 2006年全面取消农业税, 征收了两千多年的“皇粮国税”进入了历史博物馆, “黄宗羲定律”赖以成立的根基亦不复存在。由此, 城乡关系的格局从资源汲取转向资源输送:工业反哺农业, 城市支援乡村, 公共财政覆盖乡村, 各类支农惠农项目纷纷下乡。中国城市化过程也由此进入了城乡统筹的发展阶段, 以下的实践虽然有的早已出现, 但在新的语境下获得了不同的意义———撤县改区、变乡镇为街道、乡镇合并、村改居、村庄合并 (合村并组) 及自然村的大批消失……。在新农村建设和美丽乡村建设的口号下, 村庄第一次被称为“ (农村) 社区”, 第一次被纳入国家城乡发展规划。
中国现代化的历史经验表明, 在乡村治理结构和治理绩效方面, 农业剩余的分配方式和城乡经济关系的因素更为基本。政治-行政结构可以在相当短的时间内发生较大的变化, 但若资源配置方式没有发生相应的改变, 上层变革所产生的影响是有限的, 也是短期的。为便于理解新世纪以来所发生的巨变之意义, 我们有必要区分两种不同的国家渗透乡村社会的能力:一是资源汲取能力, 一是乡村建设能力。对于乡村社会的治理而言, 两者具有不同的影响。在资源汲取的权力进路中, 国家力量是一种“外在”的强制, 乡村社会是征收的对象, 资源被优先使用于城市和工业。用今天的话来说, 是让一部分地区 (城市) 和一部分产业 (工业, 尤其是重工业) 先发展起来。在这种模式下, 乡村的存在本身不是目的, 而是手段。围绕着乡村治理而采取的各种举措都要服从于这一国家现代化的整体目标和发展策略。
正是在这个意义上, 取消农业税以及城乡关系的大调整对于中国乡村治理产生了并将继续产生长期而深刻的影响。由资源汲取向资源输入的转型意味着国家权力以一种全新的方式切入乡村社会, 意味着乡村治理革命的到来。在新的模式下, 乡村不再是实现国家现代化的 (阶段性) 手段, 而是发展目标本身。从城乡一体化的农村社区建设、实现共同富裕的扶贫攻坚战, 到留住乡愁的美丽乡村建设以及各种乡村振兴规划, 都以不同的方式显示了这一点。一如国家用战略规划的方式来发展城市和工业, 现在国家以同样的方式来发展乡村地区。
所谓国家权力的“回归”并不意味着国家权力在乡村社会的“缺位”, 而是相对于下一过程而言———人民公社解体之后, 乡村实行村民自治, 学界将这一进程概括为国家权力在乡村社会的“撤退”。与建立和实行人民公社制度时期不同, 国家权力的这次“回归”是携带资源而来。这意味着国家具有更大的能力按照自身的意志来改变乡村社会。如果说当年实行村民自治, 国家权力开始从乡村社会的全面“撤退”乃是一种历史的无奈, 那么当国家从资源汲取转向资源反哺时, 改造乡村社会的动力机制又变得十分强劲。在这个意义上, 资源下乡与权力扩张可谓是同一硬币的两个方面。对此, 有学者敏锐指出, “资源的输入深刻地改变了现有的乡村治理格局。这一时期虽然继续沿用乡政村治的自治结构, 但是以项目制和财政转移支付为标志的乡镇体制改革, 极大地改变了基层组织运作的逻辑。”需要补充的是, 也极大地改变了村庄治理的过程和逻辑。
作为这一转向的一个重要构成, 同时也是这一转向的组织-人事保证, 党和政府通过各种组织技术和制度安排加强村级组织建设, 尤其是农村党支部建设。由此导致的一个结果是全国农村程度不同地出现了新一波的村干部行政化趋势。作为农村治理的一个特定群体, 村干部正日益成为国家权力向乡村社会下渗的抓手。这一变化在村干部人事-管理维度和基层行政权力网络建构两个方面表现得尤其突出。
(一) 村庄人事-管理维度的变化
1. 村干部基本报酬由政府财政支出
城乡分离的二元结构给中国农村的公共品供给方式打上了制度化的烙印。在人民公社时期大队 (村) 干部的报酬来自村级提留中的“管理费”项目, 以误工补贴的方式支付。实行村民自治之后, 村干部报酬的来源和方式开始多样化, 且成为干群关系紧张的一个来源, 但基本格局没有发生变化, 所谓“羊毛出在羊身上”。税费改革之后, 党和政府开始考虑新的制度安排, 农民自我提供公共物品的局面得到了根本改变。2008年10月, 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出, “通过财政转移支付和党费补助等途径, 形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。”2009年党的十七届四中全会决定提出:“通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。”“切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题。”事实上, 财政比较富裕的省份在此之前就已经做出相关的安排了。“三提五统”制度被取消, 村干部的报酬由各地财政支出。
在村干部报酬的财政支付方面, 中央给的是政策, 做出的是原则性规定:“按照不低于当地农村劳动力平均收入水平, 确定村党支部书记的基本报酬。在此基础上, 建立村党支部书记业绩考核奖励制度, 具体办法由各地根据实际情况确定。”浙江的做法是:“全面落实村党组织书记、村民委员会主任基本报酬, 建立健全正常增长机制, 确保不低于上年度所在乡镇农民人均纯收入两倍。”
从财政盘子中分出一块蛋糕给村干部, 是为了更好地发挥他们的作用。作为“契约”的一部分, 村干部被纳入到了与乡镇干部相似的管理模式之中。这主要体现在以下几个方面:
岗位目标责任制。在压力型体制下, 岗位目标责任制早已成为各地普遍采用的得力举措。如今这一做法不但被继承下来, 而且加以发扬光大。这方面各地的做法高度类似:在征求村民意见的基础上, 村党支书/村主任提出任期目标、年度目标和每年要办的实事, 报经乡镇党委审核同意后向党员和群众公开作出承诺。这些承诺反过来又成为村党支部书记/村主任的考核依据。他们的履职情况和考核结果将成为业绩奖励和其他激励措施的主要依据, 奖惩分明。
村干部坐班或值班制度。例如, 浙江省要求“建好用好联系服务群众阵地, 建立完善社区服务设施, 加强村服务场所规范化建设, 以县 (市、区) 为主全面改造提升村级组织活动场所。充分发挥村级便民服务中心作用, 全面落实村干部坐班或值班制度, 全面实行为民服务全程代理制, 方便群众办事。”
对村干部的系统培训。各地党委组织部要求, 把村党支部书记培训纳入整个干部培训规划, 并制定村党支部书记年度培训计划。按照分级负责的原则, 有计划地组织实施培训工作, 浙江省要求确保村党支部书记每年至少参加一次县或县以上的集中培训, 累计集中培训时间不少于7天。
村支书县级备案管理。村党支部书记虽然不是正式的国家干部, 但鉴于其角色和作用的重要性, 对他们的培养和管理是一项重要的工作。县级备案管理既是提升村党支部书记政治地位的一种象征, 又是选拔优秀村支书为乡镇领导干部的一种人才储备。
对村干部权力的监督。国家资源的下乡, 使得涉农和扶贫领域的职务犯罪概率大幅度提高。惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪成为检察院的重要工作, 在五种重点目标人群中, 村级“两委”干部、村民小组长、会计等农村基层组织人员占了三项。浙江宁海探索对“小微权力”的监督制约, 制定了村级治理36条。村干部成为自上而下的权力监督的目标, 这在以前是不可思议之事, 这亦从反面论证了本文所要表达的主旨。
除了一般意义上的村干部行政化之外, 各地政府也加大了从外部输入村干部的做法, 诸如乡镇干部任职村党支部书记和代理村委会主任, 大量向村庄下派第一书记。在新的时代脉络下, 实行多年的大学生村官制度也获得了新的意义。在某种意义上, 可以将这些做法视为村干部行政化的一种特定形式。
(二) 基层治理权力网络的重构
村干部的行政化趋势还体现在基层权力网络重构的维度。在有关村民自治和基层政权建设的研究中, 诸多学者揭示了存在于乡镇与村庄之间的结构性关联。这种关联是如此之深, 以至于学者用“乡村利益共同体”、“乡村精英联盟”之类的术语来加以描述。为了便于叙述, 本文称之为“乡村共同体”。在压力型体制下, 乡镇政府对于村庄维稳、乡村治理、社会秩序承担着“兜底”的责任。这种自上而下的责任承包制迫使乡镇政府将村干部视为乡村治理的有机组成部分。如果说相对于上级政府, 乡镇干部的感受是“上面千条线, 下面一根针”;相对于村庄治理, 乡镇干部的感受则是“基础不牢, 地动山摇”。
随着维稳压力的加大以及各种入村惠农项目的监管需要, 一些地方的“乡村共同体”出现了两个方向的演化: (1) 通过引入网格化技术, 乡村管理朝着精细化的方向发展。如今你进入任何一个具有一定规模人口居住的农村社区, 都可以发现网格技术的综合运用, 每个网格都有相应的管理资源和权责安排。通过这种方式, 乡镇以及上级政府部门对村庄的管控能力得到了极大的提升。 (2) 新的权力主体进入乡村治理共同体。新世纪以来一些地方的城市化过程步入了快速道, 征地拆迁、道路修建、并村、土地流转等工作相当繁重且难度很大, 既有的乡村治理共同体对此显得力不从心。在发展速度和绩效压力无法改变的情况下, 解决问题的一个出路是投入更多的治理资源。于是, 治理网格向上扩展到县 (市) 层次, 乡村治理共同体演化为县乡村三级治理共同体。在这一治理体中, 县 (市) 委办局的领导干部担任乡镇层级的网格长, 乡镇干部担任由若干行政村组成的片网格长, 以村第一书记和村党支书为骨干, 党员为节点, 形成一个所谓横向到边、纵向到底的治理网络。原有的各种制度安排被整合进一个以村党支部为核心、以县乡控制为框架的治理结构中去。
无论是村庄人事-管理维度的变化, 还是基层权力网络结构的重构, 皆说明了一个基本事实:国家资源对乡村的输入极大地增强了县 (市) 乡镇对村庄干部的控制和支配能力。
三、行政化与自治能否兼容?乡村治理结构的再思考
本世纪以来的村干部行政化现象为我们思考国家与乡村社会关系提供了新的视角, 其中最显著也最具挑战性的问题是: (1) 如何理解村干部行政化过程?相比于税费改革之前的村干部行政化现象, 它具有哪些新的特点? (2) 这一趋势对村民自治造成了怎样的影响? (3) 村干部行政化与村民自治在未来的乡村治理结构中能否兼容以及如何兼容, 能否实现政府行政管理与村民自治良性互动的目标?本节将依次讨论这些问题。
广义而言, 村干部行政化并非一个新的现象, 学界在这个问题上的讨论已倾倒了许多的墨水。但可以肯定的是, 新世纪以来的村干部行政化现象具有自身的鲜明特征。我们可以从以下几个方面来理解这一点。
村干部的角色行政化典型地反映在徐勇教授关于村干部身兼“代理人”与“当家人”双重角色的表达之中。由于各种原因及体制性障碍, 村民自治的制度设计及其理念在实施过程中并没有得到充分落实, 规范意义上的“乡政村治”格局在实际的乡村关系中演变为行政主导和村委会的附属地位。村干部的双重角色之间呈现出严重的不平衡状态, 村干部在很大程度上成为乡镇党委和政府的行政工具。就此而言, 村干部的行政化从一开始就伴随着村民自治的实践。
新世纪的村干部行政化现象明显超越了“角色-行为”的领域, 而进入到“身份”的层面。除了“工资”收入之外, “近年来, 中部各省开始对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇, 进一步强化了村干部乡镇的依附关系与‘国家干部’的身份认同。也正是因为这样, 村干部很满意地说, “我们现在是享受国家干部待遇, 上面是按国家干部的标准给我们发工资的, 是财政拨款。”当然, 并非所有的村干部都对自己的收入表示满意。笔者遇到的一位东部地区的村书记表示, 虽然现在的收入要比误工补贴时期高出不少, 但是谈不上满意。因为镇里现在拿他当 (乡镇) 干部来使唤, 要求坐班/值班, 各种考核, 还要帮助镇里干活, 但是他的工资收入只是乡镇国家干部的一半。这一抱怨说明了一个重要的事实:村干部的行政化过程已经深入到了改变村干部自我认同的程度了, 而且他们自己非常明确地意识到这种变化。
在这一背景下, 当初所谓的“代理人”与“当家人”的双重角色的冲突基本不复存在, 村干部的角色认同已经制度性地偏向于“代理人”。如果用可检验的经验命题来表述的话, 可以得到的一个假设是:政府财政支出越多, 村干部的行政化程度越高, 村干部角色越是倾向于“代理人” (执行上级政策) 。
与村干部行政化相比, 村庄管理行政化是一个全新的概念。两者之间存在着紧密的关系, 但在逻辑上必须加以明晰的区分。通常情况下, 村干部行政化的渊源和动力源自村庄外部 (国家公权力系统) , 对于村庄治理而言, 这是一种“外生行政化”;而村庄管理行政化则源于村庄内部, 是一种内源型的行政化或官僚制化。
在城乡统筹和乡村发展的背景下, 村庄的内部治理已今非昔比, 在发达地区尤其如此。村庄合并、产业发展、外来人口集聚、新农村建设和社区建设的推进、治安维稳、环境卫生和公共服务的提供……, 来自不同维度的动因都促使传统的村庄管理向专业化方向转变。在东部沿海地区, 一些乡村明确提出了建立村庄专业化管理队伍的要求。 (5) 从理论角度看, 村干部行政化涉及的是国家与乡村社会的关系, 村庄管理行政化涉及的是村庄内部的管理问题。在现实生活中, 两者之间存在着复杂的交织关系, 例如村办公室/党群服务中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征, 也是村庄组织官僚制化的标志。
3. 区分两种不同的村庄官僚制化
就逻辑而言, 村庄管理行政化/专业化/官僚制化与村民自治不相矛盾, 张小劲等人关于浙江慈溪村干部专业化的研究亦试图说明这一点;但村干部行政化与村民自治之间确实存在着紧张之处, 因为村干部行政化有可能导致村级组织的行政化。在“村级组织的官僚化及其逻辑”一文, 欧阳静将这种可能性直接转化为现实性:“如果说税费时代的村干部只是在行为角色上属于乡镇的正式官员, 在身份上仍然是‘不带薪酬的半正式官员’, 从而使村级组织在形式的官僚化特征仍不明显, 那么, 后税时代的工资制、考核制、考勤制和退休养老金制等官僚化的制度表明, 村级组织无论在形式上还是实质上均已经发展为具有显著官僚制特性的行政组织。”
与村庄内部管理意义上的官僚制化不同, 作者在此表达的是这样一种观点:由于村干部行政化, 村委会如今亦已变成与乡政府一样的行政组织了。如何看待这一判断?在此, 我们有必要区分两种不同类型和性质的村庄官僚制化:一种是村庄作为组织本身的官僚制化, 一如公司或学校。此处, 官僚制是一个广义的概念 (韦伯也是在这个意义上使用官僚制一词的) ;一种是村庄日益变成政府行政组织的官僚制化, 这里的官僚制是一种特定的组织类型。目前中国发达地区的村庄正在同时经历着这两种变化。虽然两者紧密地联系在一起, 但在分析层面应当将它们分开来。
一旦做出这样的区分, 相关的表述就需要做出审慎的修正。笔者理解上述判断所赖以存在的经验基础, 当名实分离成为一种普遍现象时, 术语/概念的完整表达能力受到了极大的限制。尽管如此, 笔者以为这是一个过于激进的判断, 至少到目前为止, 村干部行政化依然是一种“选择性行政化”———在维持行政村组织法律性质不变的前提下, 在局部领域注入政府官僚制的因子。对于政府而言, 这是一种非常重要而又简便易行的人事管理技术和治理策略。在逻辑类型上, “选择性行政化”可以视为“政权下乡”的一个特殊变体, 是一种不完整的政府官僚制化过程。
(二) 空间挤压与下沉:自然村层面的村民自治实践
就宏观趋势而言, 当下中国乡村社会所发生的诸种变化不但折射出历史发展的路径依赖性, 而且也具有现实层面的合理性, 在目前的治理格局中尚无法摆脱它的必然性。在这种情况下, 村民自治如何找到自身的生长空间?
国家权力在乡村社会的扩张和下沉对村民自治造成了某种形态的空间挤压, 这是一个不争的事实。这种挤压一方面导致村干部身份转化和双重角色的失衡, 另一方面也为村民自治的实践创新提供了契机———自上而下的行政力传递迫使村民自治的探索转向行政村下面的自然村。在这方面, 全国各地已有不少的案例。2011年广东云浮市在村民小组 (自然村) 建立村民理事会, 取得了良好的效果。2012年, 清远市在此基础上向前一步, 在试点乡镇将行政村改制为片区/党政服务站, 作为乡镇政府的派出机构, 将村民自治的单元明确落实在自然村。2014年肇庆探索在自然村成立村民 (乡贤) 理事会。这三地的探索除了成立各种理事会之外, 还有一个共同特点———加强自然村的党组织建设。 (4) 广东的做法对全国其他地方产生了相应的示范性影响, 不少省市也出现了类似的探索。
在自然村层面探索村民自治的实践得到了党和政府的充分肯定。从2014年到2017年, 中央涉农一号文件连续四年反复强调这一主题。2016年10月1日, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》 (厅字[2016]31号) , 就相关问题做出了具体的安排。与此同时, 学界也做出了积极的回应。尽管存在争论, 多数学者倾向于肯定这一实践, 并打造了一个专门词汇———“微自治”;徐勇将这一转变称为村民自治的3.0版, 亦可视为村民自治的第三波。
在某种意义上, 在自然村层面探索村民自治的新实践是村民自治组织单元的一种复归。众所周知, 作为村民自治的组织载体, 村民委员会最初起源于广西宜州的自然村。1987年制定的《村民委员会组织法 (试行) 》, 对村委会的设置单位做了一个宽松的规定:“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”这一表达方式显然是对村民自治设置单元之争的一个折中。但在实践中遭遇的一个结构性难题是:人民公社体制包含了公社、大队和生产队三层组织。将人民公社转制为乡镇, 这一点没有任何障碍。但是, 如果在生产队 (自然村) 一级实行村民自治, 那生产大队 (行政村/建制村) 怎么办?当时主要存在两种观点:一种主张将生产大队转化为乡镇政府的派出机构, 设置村公所/管理区;与之对立的观点则主张实行群众 (村民) 自治。这一争论在彭真的干预下最终以后一观点占据上风而终结。在实践中全国绝大多数省份采取了在生产大队设置村委会的做法 (只有广西、广东和云南三地除外) 。就此而言, 发源于自然村的村民自治为解决生产大队的转制提供了制度样板。1998年全国人大修订《村民委员会组织法》时删除了关于村委会设置单位的上述文字, 全国统一在生产大队层次建立村民委员会。
然而, 争论背后所体现的现实张力并没有因为制度选择的落实而终结。在行政村层次实行村民自治只不过是将这一张力内部化了。实际上村民自治与行政化之间的矛盾伴随着村民自治实践的整个过程。总的来说, 博弈结果是行政化占据上风。就此而言, 村民自治的重心逐渐转向自然村实际上是一种“战略退却”, 从肯定的方面说, 则是一种制度性的补偿。
自然村层面的实践探索以螺旋上升的方式回到了村民自治的起点, 于是我们再次面临当初的问题:如何理解村民自治的平台和根基?什么是合理的乡村治理结构?
(三) 行政化与村民自治的共栖:乡村治理结构的再造?
如果我们拓展一下视野, 将新世纪所发生的变化置于清末以来“国家政权建设”的脉络下来加以审视, 那么可以提出的一个问题是, 百余年来国家权力对乡村社会的持续下渗是否达致了历史和结构的双重平衡?
大致而言, 近代以还国家权力对乡村社会的渗透有三种主要方式: (1) 突破皇权不下县的传统, 在县以下设置政权; (2) 打破国家与社会之间的相对隔绝, 通过法律和公共政策, 将国家意志贯彻到乡村社会; (3) 在党政体制的背景下, 通过政党下乡 (基层党组织建设) 来改造和治理乡村社会。三者皆以不同方式致力于一个共同目标:在乡村社会建构迈克尔·曼 (Michael Mann) 所谓的“基础性权力”。
在这一过程中, 政府组织边界的确立是一个重要的结构性变量。民国时期在县和村庄之间建立了“乡”这一新的行政单位, 以后虽有波折但这一格局大致稳定下来。接下来的问题是如何处置行政村?如上节所述, 在村公所与村民自治之间国家选择了后者。这意味着在正式的制度层面, 行政村不是法律意义上的行政单位。新世纪村干部行政化过程尚未改变或没有改变这一基本事实。然而, 作为“选择性行政化”一种特定类型, “村干部行政化”的高妙之处在于, 它采取了一种后现代策略, 将历史上政权下乡的整体战略化解为局部的、碎片的技术策略。这一方面有助于实现政府改造和治理乡村社会的诸种目标, 另一方面又不至于引起结构性的震荡。考虑到“选择性行政化”这一现象的广泛性, (1) 本文倾向于将其视为一种相对独立的权力策略, 与政权下乡 (在乡村社会设置新的行政单位) 、政党下乡、政策下乡和法律下乡等治理实践构成了一个有机的系列。
这一新的变量的加入以及村庄本身的变化, 使我们有必要重新审视村庄政治。
从横向角度看, 行政村是一种体现了双重逻辑的复合结构。在组织维度, 村民委员会在法律上是村民自治组织, 但它有法定义务协助政府的相关工作;在人事维度, 村干部不是真正意义上的国家干部, 但他们的报酬又由国家财政负担, 基层政府亦以乡镇干部的角色和要求来对待他们。在这样一个复杂的交叠空间中, 国家通过一系列复杂的治理技术来塑造村干部的身份、角色和认同, 通过权力网络、正式关系和非正式关系来驾驭和控制村干部, 使他们成为基层政府的代理人和改造乡村的骨干力量;与此同时又避免了村委会组织的行政化 (保留了自治的外壳) 。
从纵向观之, 在新的历史条件下, 尤其是经济发达地区, 行政村和自然村之间的差别日益显化。在许多地方, 村庄已经演化为一个复杂的立体结构。行政村与自然村的双层结构对于我们认识国家与乡村社会关系具有重要的意义。通常情况下, 国家权力对乡村社会的行政化渗透主要集中在行政村层面。随着村干部行政化以及村庄内部的非熟人化, 村民自治实践正在向自然村沉降, 村民自治的关键主体也从行政村干部转向自然村干部。如果说以前国家与乡村社会关系的分析重点是乡镇与村庄的关系, 那么如今的分析重点正在转向行政村与自然村的关系。
同样重要的是, 国家权力下渗的过程不再以铲除传统文化权力网络为代价。随着执政党对传统文化态度的转变, 新世纪以来现代与传统的新型关系正在农村社会得以建构, 各地修建的“文化礼堂”以及“乡贤”观念的复活或许可以视为一个重要的标志。在这一过程中, 行政村与自然村的双层结构或许能为它们之间的“和平共处”和良性互动提供空间。从实际情况看, 在自然村层面可以发现乡村社会的诸多底色和残存的传统资源。
这是我们当下遭遇的一种全新局面, 其情形极大地超越了当初实施村民自治时政府的规划和学者的想象。在这幅图景中, 既可以看到国家权力对乡村社会渗透的制度化的一面, 又可以发现大量的半正式和非正式的实践。从历史视角看, 制度化举措与非正式实践之间的边界不是凝固的, 而是动态变化的;从结构维度看, 居于村庄不同层次的村干部在角色认同和行为方式等方面表现出显著的差异。在某种程度上, 村庄的上下结构以及行政村干部与自然村干部之间的角色分化, 有助于缓解国家与社会关系的张力。在这一结构中, 行政村 (建制村) 的村干部更多地扮演了国家代理人的角色, 而自然村的村干部更多地代表了村民的利益诉求 (当家人的角色) 。换言之, 在政府组织和自然村之间有行政村作为中介, 当年行政村村干部的双重角色困境或许可转化为不同主体之间的角色分工。在这一意义上, 村干部行政化与村民自治的关系并非必然不可兼容。当然, 到目前为止, 这只是一种逻辑上的可能性。
(四) 未来村庄治理结构的想象
当今中国乡村正在发生的历史性变革意味着我们离实现乡村现代化的目标从未如此之近。有一点可以事先肯定:不管城市化进程如何快速和深入, 中国依然有相当多的人口生活在乡村社会。从发展眼光来看, 目前有些村庄注定会从中国的地理版图上消失, 有些村庄将发展成为新型城镇或既有城镇的组成部分, 有的村庄将维持下来, 转化为从事现代农业兼观光旅游的生态村庄等等。
在这些保存下来的村庄中, 其治理结构将会呈现何种形态?虽然我们无法进行具体的描述, 但对这一问题的思考已不再是乌托邦的想象, 因为乡村治理的基本原则和结构性要素在实行村民自治的三十年实践中已经大体显现, 它们可以通过以下四组的变量关系来加以表达:
1. 村庄层面政治与经济关系的变量。
对此存在着两种不同的建构性想象:一种采取一系列的分离策略, 诸如将村两委组织与村级集体经济组织分开, 将农村居民的社会成员身份和经济成员身份分开等等。在分离的基础上, 鼓励乡村各种资源的自由流动, 将村庄转化为一个城乡人口对流的开放社区, 将村民自治转化为更具包容性的社区居民自治。如果说当年实行家庭联产承包责任制是对人民公社体制的一种解构, 那么分离策略和资源流动则是对传统村庄蜂巢的一种解构。与此对应的另一种想象则是维持村庄政治组织与经济组织的结合, 保持村庄的相对稳定性和封闭性, 维持乡村社区与城市社区之间的既有差异。
2. 村庄内部个人权利与传统文化的变量。
一种想象是按照现代公民的形象来改造传统小农, 将现代性建构在个人权利的基础之上;与此形成对照的是, 尊重和利用传统文化资源, 肯定宗族、家族和传统组织的治理功能。
3. 村庄内部行政村与自然村关系的变量。
目前至少存在着三种不同类型的设想:一种是重组村民委员会, 对较大的行政村进行拆解, 在一个或几个自然村的基础上, 选举村委会和党支部, 实行村民自治, 这可视为对并村扩村的一个反动。一种是在自然村层面探索多种形式的自治实践 (成立各种理事会和协会) , 与此同时, 将原先的行政村转化为乡镇政府的派出机构。一种是维持既有的行政村格局不变, 在自然村层面探索新的自治形式。
4. 行政村与乡镇政府关系的变量。
在维持村委会既有法律地位的同时, 存在着两种不同的做法:一是鼓励两者之间的合作与融合, 基于公共服务的提供而形成一种共治结构;一是保持两者之间的相对独立性, 在此基础上形成一种良性互动的关系。
上述四个维度及其内部变量的交叉匹配, 可以得到乡村治理结构的不同组合形态。其中有些只是逻辑样式, 无法在现实生活中找到它的经验匹配;但有些则具有程度不同的现实可能性。这种想象实验虽然与政策制定的实际过程相距甚远, 但它揭示了一个基本事实:未来中国农村/村庄的治理结构将是丰富多彩的, 国家与乡村社会的关系类型亦是如此。面对这样的复杂性, 我们应当力戒简单化的齐一思维, 避免用一把尺子去衡量村庄治理结构的现代化程度。应当鼓励和允许各地根据自身的条件, 采取不同的、适合本地情况的治理结构。从央地关系/府间关系的角度来看, 也应当适度下放乡镇和行政村设置和管理权限, 尽量减少体制层面的一刀切。笔者以为, 村庄治理结构的多样性应当成为留住“乡愁”的一种内在关切。
注释
(1) (1) “中国农村基层治理的逻辑转换”这一命题至少包含着以下四个维度的重要变化: (1) 国家权力对乡村社会的大规模“回归”, 而且这种“回归”具有高度制度化、技术化和程序化的特征; (2) 村级组织建设的重心从村民自治转向党组织建设, 以基层党建来统领村级组织建设和所有乡村工作; (3) 村民自治的实践探索从行政村沉降到自然村; (4) 国家权力与传统文化的关系由对立/对抗转向包容共处。考虑到主题及篇幅限制, 论文没有涉及政党的维度。这并不意味着这一变化不重要, 恰恰相反, 笔者认为需要以专文方式来进行讨论。
(1) (1) 杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》, 南京:江苏人民出版社2003年版。
(2) (2) 据官方媒体提供的数据, 2000年全国拥有360万个自然村, 2010年缩减到270万个。在十年时间内减少90万个, 相当于平均每天有240多个自然村消失。盛玉雷:《10年减少90万村庄:留住我们的根》, 《人民日报》, 2017年12月8日。
(3) (3) 将“社区”概念运用于乡村是城乡统筹发展思路的产物, 首先在江西开始探索, 后为民政部所肯定。2006年10月, 中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》正式使用了“农村社区”概念, 提出要“积极推进农村社区建设, 健全新型社区管理和服务体制, 把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
(4) (4) 2007年10月全国人大常委会通过了《城乡规划法》, 其中规定:“在确定区域内的乡、村庄, 应当依照本法制定规划, 规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。”“乡规划、村庄规划的内容应当包括:规划区范围, 住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求, 以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”对于许多人来说, 关于村庄的这些规划即使在上个世纪末也是不可思议的。
(1) (1) 在本文的语境中, 如无特殊说明, 所谓“村干部行政化”中的“村干部”是指行政村党支部和村民委员会的领导人。
(2) (2) 参见高万芹:《中农治村:传统农业村庄的权威与秩序---基于川西林镇村民自治的案例分析》, 武汉大学博士论文2016年, 第148页。
(3) (3) 作为一个一般陈述, 这一说法是站得住的。但以下因素---经济发展程度不均衡、村庄形态丰富多样、人口流入和流出的反差、城市化格局中的区位差异及各地政策的不同等, 对任何试图建构关于中国乡村治理的普遍性命题提出非常严峻的挑战。因此在撰写这篇文章时, 笔者经常提醒自己, 不妨用理想类型的观点来看待所叙述的文字。根据实际情况人们可以发现不同类型和不同程度的“偏差”。
(4) (4) 对于这一阶段村干部行政化的相关研究可参见:赵树凯:《乡村关系:在控制中脱节》, 《华中师范大学学报 (人文社会学科版) 》, 2005年第9期;宁泽逵、柳海亮、王征兵、柴浩放:《村干部向何处去---关于村干部‘公职化’的可行性分析》, 《中国农村观察》, 2005年第1期;欧阳静:《村级组织的官僚化及其逻辑》, 《南京农业大学学报 (社会科学版) 》, 2010年第4期;贺雪峰:《村干部收入与职业化》, 《中国党政干部论坛》, 2015年第11期;杜园园:《村干部职业化的内在逻辑及其后果》, 《中共宁波市委党校学报》, 2015年第2期;张雨霖:《村干部公职化的社会后果》, 《西南大学学报 (社会科学版) 》, 2016年第2期;李祖佩:《‘新代理人’:项目进村中的村治主体研究》, 《社会》, 2016年第3期;Jing Yuejin&Zhang Lina, The Changing Institutional Space Regarding Roles and Behavior of Village Leaders:An Evolution from Villagers’Autonomy to the Power List, in Journal of Chinese Governance, 2017[https://doi.org/10.1080/23812346.2017.1342391]。
(1) (1) 参见中共中央组织部2009年印发的《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》[中组发[2009]7号]。
(2) (2) 参见《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》, 《浙江新闻》, 2015年06月28日。
(3) (3) 参见中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅:《关于认真落实“三真”要求切实加强基层干部队伍建设的意见》[浙委办[2005]40号]。
(4) (4) 彭波:《2013年至今年5月, 全国检察机关查办涉农和扶贫领域职务犯罪2.9万人》, 资料来源:http://fanfu.people.com.cn/n/2015/0722/c64371-27340756.html (原文载《人民日报》, 2015年7月22日) 。
(5) (5) 据学者估计, 目前全国有将近20万名第一书记奋战在脱贫攻坚第一线。参见李张光:《扶贫攻坚, 布局‘第一书记’》, 《民主与法制时报》, 2016年11月10日;杨芳:《驻村‘第一书记’与村庄治理变革》, 《学习论坛》, 2016年第2期。
(1) (1) 一个新的趋势是, 大学生村官开始介入实质性的村庄治理。例如, 2017年湖北省兴山县按照“县里出钱, 村里用人”的思路, 由县委统一公开招聘80名大学生, 分配到各村任“特派村官”。县财政每年拿出600万元, 比照新招公务员待遇, 确定每人每年薪酬大约为5-6万元, 并统一缴纳五项社会保险费。“特派村官”与县委组织部签订聘任合同, 工作在村组一线, 任期3年。期满后可考核续聘、竞选村“两委”干部、考录公务员或事业单位编制人员、定向招聘享受以钱养事待遇、创业享受扶持政策等, 村与村之间, 还可调剂使用。参见澎湃新闻记者周琦、实习生万嘉琳:《村级组织后继乏人, 湖北兴山年投六百万招80名村官‘补血’》, 资料来源:澎湃新闻/2017-11-07 20-25。http://www.thepaper.cn/newsD etail_forward_1854565。
(2) (2) 参见贺雪峰:《试论二十世纪中国乡村治理的逻辑》, 载《中国乡村研究》, 福州:福建教育出版社2007年版。
(3) (3) 关于县乡镇村三级组织关系的讨论可参见张英洪:《三级利益共同体与农民问题》, 《湖南公安高等专科学校学报》, 2004年第2期;张英秀:《利益共谋:县乡村关系研究》, 南开大学周恩来政府管理学院博士论文2013年。
(4) (4) 参见周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论‘项目治国’》, 《社会》, 2012年第32卷第1期;李祖佩、钟涨宝:《分级处理与资源依赖---项目制基层实践中矛盾调处与秩序维系》, 《中国农村观察》, 2015年第2期。
(5) (5) 关于村干部角色的研究和争论可参见徐勇:《村干部的双重角色:代理人与当家人》, 《二十一世纪》 (香港) , 1997年8月号;吴毅:《‘双重角色’、‘经纪模式’与‘守夜人’和‘撞钟者’-来自田野的学术札记》, 《开放时代》, 2001年第12期;吴毅:《双重边缘化:村干部角色与行为的类型学分析》, 《管理世界》, 2002年第11期;申静、张静:《村庄的弱监护人:对村干部角色的大众视角分析-以鲁南地区农村实地调查为例》, 《中国农村观察》, 2001年第5期。
(1) (1) 徐勇:《村干部的双重角色:代理人与当家人》, 《二十一世纪》 (香港) , 1997年第8期。
(2) (2) 欧阳静:《村级组织的官僚化及其逻辑》, 《南京农业大学学报 (社会科学版) 》, 2010年第4期。
(3) (3) 2017年夏天, 笔者利用暑假机会跑了浙江中部和东部的几个县, 其中一位村党支部书记对笔者谈了自己的看法。
(4) (4) 村干部身份变化的同时, 村干部队伍本身也在发生重要的变化。2009年中组部印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》[中组发[2009]7号], 要求“从本村优秀现任村干部、致富能手、农民经纪人、农民专业合作组织负责人、复原退伍军人、外出务工返乡的农民党员中选拔村党支部书记。鼓励优秀民营企业经营管理人员, 县乡机关和企事业单位退居二线, 提前离岗或退休干部职工中的党员回原籍担任村党支部书记, 本村暂时没有合适人选的, 也可以从县直部门和乡镇机关党员干部中选派。积极探索村党支部书记跨村任职, 采用强村带弱村、大村带小村的办法建立联合党组织, 从中择优选拔村党支部书记。”相关的实证研究参见李祖佩:《新代理人’:项目进村中的村治主体研究》, 《社会》, 2016年第3期。
(5) (5) 村干部队伍的职业化/专业化的观点来自于乡镇实践的基层干部。浙江慈溪的杨利登在北大政府管理学院读MPA硕士期间, 从“政治与行政”的二分法中得到启发, 认为民主选举村委会干部是“政治”, 村庄的日常管理是“行政” (专业) , 基此提出村干部队伍的专业化/职业化。学界的相关研究可参见:张小劲、张汉、汪吉庶、孟天广:《农村治理体系和治理能力现代化---慈溪农村专职干部制度研究》, 北京:中国社会出版社2006年版。
(1) (1) 欧阳静:《村级组织的官僚化及其逻辑》, 《南京农业大学学报 (社会科学版) 》, 2010年第4期。
(2) (2) 综合而论, 我们应当将村干部行政化视为更大历史进程的一个组成部分。社会学者将改革开放以来国家治理进路的变化概括为从“总体性支配”到“技术治理”。项目制为标准化、制度化和统一化提供了一整套标准化的操作程序。在某种意义上, 村干部行政化也是这种治理逻辑伸到到乡村社会的一种表现形式。参见渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理---基于中国30年改革经验的社会学分析》, 《中国社会科学》, 2009年第6期。
(3) (3) 不管在价值判断上存在何种分歧, 从经验层面考量, 这种发展模式是中国现代化的一个基本特点。当年格申克龙指出, 后发现代化国家政府在经济发展过程中扮演了火车头的角色;现在看来需要将这一命题进行拓展。与一般意义上的后发国家不同, 中国还面临着如何维持和巩固大一统的政治共同体之历史任务。由此, 中国的集权体制 (举国体制) 既有经济维度之使然, 亦有政治维度的动因。基于自由主义原则的经济学和政治学在解释中国问题时之所以经常遭遇困境, 这是一个根本性的原因, 因为这是两种迥然不同的现代化道路。
(4) (4) 宁雪兰:《进一步扩大以自然村为基本单元的村民自治改革试点---广东以自然村为基本单元的村民自治的实践探索》, 《广东经济》, 2017年第5期。
(1) (1) 2014年中央涉农一号文件指出:“探索不同情况下村民自治的有效实现形式, 农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方, 可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”之后的一号文件持续肯定了这一提法。
(2) (2) 参见肖立辉:《‘微自治’的有效性及有限性》, 《中国社会报》, 2014年7月28日;赵秀玲:《‘微自治’与中国基层民主治理》, 《政治学研究》, 2014年第5期;胡平江:《自治重心下移:缘起、过程与启示---基于广东省佛冈县的调查与研究》, 《社会主义研究》, 2014年第2期;刘国成:《微自治:乡村治理转移的实践与反思》, 《学习与实践》, 2016年第3期。陈明对此提出了不同的观点, 主张“单元上移”, 参见:《村民自治:‘单元下沉’抑或‘单元上移’》, 《探索与争鸣》, 2014年第12期;项继权、王明也表达了不同的意见, 参见:《村民理事会:性质及其限度》, 《福建论坛 (人文社会科学版) 》, 2017年第9期。
(3) (3) 徐勇、赵德健:《找回自治:对村民自治有效实现形式的探索》, 《华中师范大学学报》 (人文社会科学版) , 2014年第4期。肖滨和方木欢对此的解释提出了不同的观点, 参见:《寻求村民自治中的‘三元统一’---基于广东省村民自治新形式的分析》, 《政治学研究》, 2017年第3期。在梳理既有分析框架的缺陷后, 他们提出了“‘五权’结构平衡论”, 认为广东等地村民自治新形式的实质是把村民自治有机整合到以党政体制为基础的国家治理体系中, 以实现“三元统一”, 即将政党执政的权威性、国家治理的有效性、村民自治的参与性有机统一于中国共产党在乡村执政的合法性。对于中国乡村治理研究而言, 肖滨等人的观点具有非常重要的“矫正”作用。如何将政党因素纳入到乡村治理的分析框架中来, 是一个必须正视的问题。
(4) (4) 在自然村层面探索村民自治的实践带来了一个新问题:如何理解“村民自治单元下沉”?这里存在的一个重要争论是, 究竟应该将村委会设置在自然村呢?还是在既有村委会设置的条件下, 在自然村建立各种形式的社区自治组织 (协会和理事会) ?本文对村民自治单元下沉做广义的理解, 同时包含两者。在政策取向上, 笔者对于改变村委会设置现状的探索持审慎立场。
(1) (1) 在政府干部管理实践中, 有一种选择性资源分配的做法。例如, 资深厅局级官员在满足一定条件之后, 可以选择享受1-2项副部级的福利待遇, 以缓和由于晋升空间有限而导致的压力。又如, 中组部规定教育部直属高校的党政负责人享受副部级待遇, 诸如之类。
(1) (1) 这并不是说村民小组的组长对于行政化过程具有天然的免疫功能。事实上许多地方的自然村/村民小组组长很在意自己的补贴。目前来看, 各地做法不一, 很大程度上取决于经济情况。即使在发放财政补贴的情况下, 通常数额也不大, 更具象征意义。此外, 在项目下乡的过程中, 自然村/村民小组越过行政村直接和乡镇干部打交道的情况也时有发生。天底下没有免费的午餐, 在这种情况下, 如果乡镇工作需要村民小组的协助, 通常也会得到相应的回报。
(2) (2) 项继权秉持这一愿景。参见项继权、李增元:《经社分开、城乡一体与社区融合---温州的社区重建与社会管理创新》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》, 2012年第6期。
