——以2004—2015年间核心期刊发表论文为样本
自2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》以来，法治政府建设受到了理论界和实践界的广泛关注。文献检索显示，针对法治政府建设的研究已产生了数量可观的成果，但尚缺乏对这些成果进行系统的梳理和综合的评估。对已有研究成果进行梳理和评估，以及对未来研究图景进行构想和设计有利于推动相关研究的深入思考。鉴于此，本文对2004—2015年间关于我国法治政府建设研究的相关文献进行了评析和展望。
1对检索文献的分析
通过将CNKI文献检索设定为“主题=法治政府建设”，文献统计的截止日期为2015年12月31日，对近年来法治政府建设研究领域的文献进行检索。统计数据显示，2004—2015年间发表的以法治政府建设为主题的文献总篇数为9254篇，其中发表在核心期刊(本次统计将学界普遍认可的CSSCI来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、全国中文核心期刊视作核心期刊)上的有1027篇。本文主要对这1027篇文献进行系统梳理和评析。限于研究篇幅，与法治政府建设有关的博硕士论文、会议、报纸、年鉴等文献均不在本次评析范围内。
文献计量法是学术界公认的评估某个领域研究现状的主要方法之一。在采用文献计量法的过程中，学者们常用的指标不仅涉及文献计量学中惯用的三大指标，即洛特卡定律中的文献作者分布指标、齐普夫定律中的文献词频分布指标和布拉德福定律中的确定某一学科论文在期刊中分布指标，还包括发表时间、研究内容、研究方法和载文量等指标。本次评析主要是从发表时间、作者来源、核心作者、研究方法等四个方面进行。
1.1发表时间分析
对法治政府建设领域的论文发表时间进行统计和分析可以获取该领域内理论研究与实务进展阶段之间的关联度。2004—2015年间，针对法治政府建设进行研究所形成的论文数量呈较快增长趋势。究其原因，主要是党中央和国务院对法治政府建设的高度重视，法治政府建设的实践带动了相关理论的大发展。2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。这标志着建设法治政府正式纳入日程，进入具体实施阶段。随后2008年和2010年国务院又先后出台《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，2007年党的十七大、2012年党的十八大和2014年党的十八届四中全会均将建设法治政府作为政府建设的重要目标之一。法治政府建设从提出到规划设计，从目标设定到方案落实，各项制度和规定日趋完善，时间表和路线图十分清晰[1]。随着研究时间不断推移和研究内容的不断扩展，学术界对法治政府建设研究的关注度日趋增高，论文发表量整体呈现出快速增长趋势，2015年更是达到顶峰，发文量为180篇，占12年间成果总数的17.5%。
1.2作者来源分析
作者来源是指作者发表该文献时所属的工作机构或学习单位。通过对作者来源进行分析，我们可以直观地看出哪些部门和机构在关注和研究法治政府建设。本文主要从高等院校、党校行政院校、社科院、党政机关和其他(无标明)等五个方面对作者来源进行划分。统计数据表明，除87篇文献未标明具体作者来源外，在标明具体作者来源的934篇文献中，作者来自高等院校的文献最多，共有592篇，占总文献的63.4%。高等院校的教师和研究生是该领域研究的主力军，他们大都具有扎实的专业理论基础、较高的理论素养且受过系统的学术训练，科研能力和创新能力较强。作者来自党校行政院校的文献数次之，共有163篇，占总文献数的17.5%，也为法治政府建设的研究做出了不可忽视的努力和贡献。与高等院校不同，党校行政院校人员在研究法治政府建设这一领域时更加侧重实践和操作层面，因此其研究成果更具指导性，可以弥补高等院校在实践层面研究的某些不足。来自社科院和党政机关的作者，占总数的9.9%，也体现出他们对该研究领域的关注，此类作者从宏观角度将理论上的认识与实践的运行进行了较好的结合。
1.3核心作者分析
核心作者是对本学科研究的发展具有较大贡献的科研人员，同时也是期刊学术影响力、竞争力的重要贡献者[2]。通过核心作者群，可了解学科发展规律，判断学科发展水平、研究重点及取得的成果，进而追踪学科发展动态，预测学科未来发展趋势[3]。
核心作者的测定需要综合考虑作者发文量和被引量，满足二者之一即可选定为核心作者。在所统计的1027篇论文中，独立作者发文数量最多的为11篇，被引次数累计最高的为285次。依据文献计量学中著名学者普赖斯(PRICED)所提出的计算公式[4]204-209可得出：
其中，Mp表示入选核心作者的最低发文数，Mc表示入选核心作者的最低被引量，Npmax表示独立作者发文量最多的篇数，Ncmax表示作者发文累计最高被引次数。由计算结果可知，发文量为3篇以上、单篇论文被引次数在13次以上的作者均可被视为核心作者。根据这些条件，在所检索的1027篇文献中共有12位核心作者，分别是应松年、施正文、袁曙宏、杨海坤、姜明安、马怀德、莫于川、肖北庚、熊文钊、罗豪才、邹东升、肖金明。其中，国家行政学院应松年教授的单篇论文被引次数最高，共被引用254次，中国人民大学莫于川教授的发文数量最多，共有12篇。他们对法治政府建设这一领域的研究更为深入，其学术影响力更大，对该领域的研究趋势具有指导作用。
1.4研究方法分析
对法治政府建设研究方法进行分析有助于更好地指导法治政府建设实践。在本次统计的文献中对法治政府建设的研究主要涉及到22门学科。统计得知，排在前三的是行政法与地方法制、行政学与行政管理、法理与法史。出自这三门学科的相关论文占比分别为33%、22%、15%，是法治政府建设研究的主要阵地。这主要是因为法治政府建设的研究更多涉及法制与法治，学科的对口性使得可以更好地对该领域进行深入研究。此方面研究的专家，如应松年、袁曙宏、马怀德、莫于川、姜明安和肖北庚等也主要来自这几个学科。其它如政治学、宪法、经济法等学科虽然有所涉及，但所占比例很小。
2对研究内容的分析
通过对具体的学科领域进行研究和分析，可以更加清楚众多学者研究的核心内容和方向。文献统计显示，已有的研究主要集中在法治政府的内涵、法治政府建设的重点难点以及法治政府的实现路径等三个方面。
要搞清楚什么是法治政府建设，首先必须对什么是法治政府作出准确的界定。在法治政府的概念这一问题上，学术界认同趋于一致，并逐步深化。学者们对法治政府的内涵主要有“什么是法治政府”，以及“法治政府与有限政府、服务政府、诚信政府、责任政府的联系”这两个方面的认识。
王文惠教授从近代以来英国和美国学者对“法治”“法治政府”的界定出发，认为法治的重点不在于“治民”而在于“治官”，其精义是“治国者先受制于法”；法治政府要求行政权力的运行要体现法治的原则和法治精神，是“政府服从法律、行政受法律支配”法治原则的实践外化，不仅是行政权力来源、范围受约束的政府，还是尊重和保障公民、组织合法权益的政府，也是诚信政府和责任政府[5]。
刘旺洪教授在界定法治政府概念时，高度重视宪法和法律的作用，他认为所谓法治政府，是指各级政府及其组成部门根据宪法和法律产生，其职权、职责及行使权力的方式与程序皆由宪法和法律确定。此外，宪法和法律还承担着评价政府是否存在越权和滥用权力行为的责任，并对政府权力的行使过程及结果起监督和控制作用。他对法治政府内涵的解读在学理上迈出了重要一步，体现了现代政府在理念、制度架构和权力行使方式上的质变，意味着现代政府是集有限政府、责任政府、服务政府、阳光政府、诚信政府和依法行政的政府的有机统一[6]。
肖北庚教授认为法治政府至少包括有限政府、诚信政府和责任政府这三个方面，且三者定位各不相同。有限政府是外在形式，它使政府“摘去项链上那些虚幻的花”，对对立物进行扬弃；诚信政府是内在升华，它能从根本上转变政府的执政理念，促进自我觉醒和反思；责任政府是至高灵魂，它要求政府对促成法治政府和法治社会的统一责无旁贷，实现内在与外在、自律与他律的高度理性整合。其秉持诚信的观念行政，旨在实现促进和保障效率与公平、正义和秩序、公民权利和国家权力、法治国家和法治社会的四统一[7]。
对法治政府建设中的重点难点，学者们的认识不一。总的来说，学者们提出的当前法治政府建设的堵点和痛点抓住了要害，这些痛点和堵点也正是未来法治政府建设的重点难点和发展方向。
应松年教授认为，法治政府建设的堵点和痛点主要在于两个方面，其一是源于历史，我国传统文化以“人性本善”为逻辑起点，自古以来轻法治重人治的思想根深蒂固，就这点上看，法治政府建设在我国意识形态上的阻力较大；其二是源于现实，市场经济发展到一定程度，对于诚信的诉求成为客观需要，相匹配的法治水平才能维持经济有序运转，这一点上，国外也是如此[8]。
马怀德教授在对我国直辖市和较大的市法治政府建设评估后指出，当前我国法治政府建设的总体水平有待提高，法治政府建设水平的区域化差异比较明显，法治政府建设在“监督与问责”“制度建设”“行政决策”等领域的发展水平不均衡，在“制度建设”“行政决策”“行政执法”和“政府信息公开”等领域城际差异很大，公众对法治政府建设的满意度偏低[9]。
袁曙宏教授就如何推进法治政府建设提出真知灼见，他认为虽然法治政府建设任务要求高、工作量大、紧迫性强，但仍有迹可循，要坚持以转变政府职能和深化行政管理体制改革为契机，以完善依法行政体制为前提，着重抓好对构建法治政府起支柱作用的制度建设、责任追究体系、行政执法和法治意识这四项关键工程[10]。
杨海坤教授认为，建立健全科学民主行政决策的法律机制是当前我国法治政府建设的重点和难点。要解决好这个重点难点问题，要从认识和实践上双管齐下。在认识层面上，要寻求六个方面的突破：正确处理决策过程中不同利益主体的诉求；保证社会公众能够有效参与到决策中；平衡专家论证意见独立性和专业性之间的关系；选择和吸纳公众意见或者专家意见都必须说明理由；依法区分并追究决策违法的集体责任和个人责任；要对决策过程中的社会舆论监督进行引导。在实践层面上，针对认识上的重难点问题，提出要鼓励不同利益主体进行辩论、培育不同利益代表团体参与决策、形成开放性专家论证格局、完善决策的决定规则、划分决策权责利分配、正确处理决策中社会舆论监督、实现决策权力的法治化等七大对策[11]。
在厘清概念和剖析难点的基础上，如何进一步加快法治政府建设的进程，学者们的观点又各有侧重。
王浦劬教授认为，法治政府的建成依赖于行政体制的改革，而行政体制改革包括制约和监督政府权力与拓展公民权利空间这两方面。对政府权力的制约和监督，要做到用制度管权、管事、管人，健全信息公开；规范主要领导干部行使权力的过程和程序，健全阳光行政；推进地方各级政府及其工作部门权力清单制度，健全责任制度。对公民权力的拓展，则需要从市场主体、社会组织和公民行为等多方面出发，全面释放其权力能量和活力[12]。
马怀德教授提出，实现法治政府这一目标，应当谋划立法、执法、司法和守法等各个环节的重点任务，加快建设法治国家、法治政府和法治社会。具体来说，在立法环节，应加快制定重点领域的法律，不断改进立法方式；在执法环节，应将执法绩效纳入政府官员的政绩考核体系，激发各级政府推动法治的热情，由被动到主动地去确保法律实施；在司法环节，应推进司法公开、司法公正，让人民信赖司法，不断提升司法公信力[13]。
罗豪才教授在总结法治政府建设的丰硕成果和法治政府建设积累的宝贵经验之后，指出我国的法治政府建设要坚持正确的发展方向。一是要坚持宪法确立的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；二是要强化社会主义法治理念，坚持依法执政、执政为民、公平正义和服务大局；三是要贯彻落实科学发展观，以人为本，推动经济社会的全面协调可持续发展；四是要坚持党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上[14]，将中国问题与借鉴国际经验统筹起来，建设中国特色的法治政府。
2.4对当前研究内容的简评
综合以上分析可得如下结论：在2004—2015年间我国学术界对于法治政府建设的研究成果显著，尤其是近两年来对该领域研究的关注度更高，研究成果数量快速增长，吸引了来自理论和实际工作部门的研究者，研究方法涉及到多个学科，研究内容涉及范围广，研究论文质量较高。可以说，理论工作者和实际工作者对“什么是法治政府、为什么要建设法治政府、如何建成法治政府”等一系列基本的、重大的、不可回避的理论和实践问题做出了大量有益的探究，在很大程度上为推动法治政府的建设实践提供了理论指导。同时，通过对统计结果进行分析也可以发现一些不足，主要表现在以下两个方面。
一是研究成果的相似度较高。法治政府建设的研究离不开创新，这就要求研究者不仅要有强烈的创新意识，而且要认识和研究创新思维的规律[15]，并把它运用于研究中。但通过文献梳理发现，有相当数量的研究主要是围绕《全面推进依法行政实施纲要》提出的建设法治政府的目标、原则、要求和措施等条文进行注释性的阐述，研究成果在一定程度上带有“政策解读”的色彩；也有相当数量的研究是按照“提出问题-分析问题-解决问题”的固有模式对法治政府建设存在的问题和发展的对策进行三段式的讨论，研究成果在结构、内容和观点上相似度较高。这两种情形导致要想了解法治政府建设的研究内容只需研究数篇文献即可知大概的现象。
二是可行的对策性研究较少。任何一种理论归根到底都是在实践的基础上产生而来，并在实践中逐步被人接受，通过实践的运用和检验，理论发生新陈代谢，过时的、不符合实践需要的成分被丢弃，同时加入适应新时代的新理论[16]，从而更好地指导实践。遗憾的是一些学者并没有亲身深入实践部门进行细致调研，有的没有条件去倾听或有条件却不愿去倾听一些实际工作部门的意见，只是“单纯”地坐在书房里搞学术。这些问题直接导致了可行的对策性研究较少，相关理论成果在指导实践时显得捉襟见肘。
当然，现有的研究成果对于法治政府建设的基本问题均有所涉及，理论框架已大体形成，展望法治政府建设的未来研究，其目的在于通过寻找当前研究的薄弱点，尝试在某些方面有所突破和创新，并无贬抑前人研究成果之意。
3对未来研究的展望
党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，十八届五中全会提出，加强政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求秉承创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念来加快建设法治政府的步伐。没有法治政府建设的先进理论，就没有法治政府建设的多彩实践。理论除了要及时、准确总结实践之外，还必须先行，积极回应法治政府建设实践迅速推动所产生的理论需求。
法治政府建设是一项宏大的系统工程，建设法治政府需要从更广阔的视野进行顶层设计，即需要从立法、执法、司法、守法等多个维度共同推进[17]。通过对近12年法治政府建设相关文献进行梳理和研究发现，大部分学者认为加强法治政府建设只需从单个维度或两三个维度来推进，比如相当数量的学者把法治政府建设简单地等同于加强依法行政。依法行政的确是法治政府建设的核心和关键，但若没有良好的法治环境，没有从大背景中进行整体性的思考，不加强对法治政府建设顶层设计的研究，就无法实现法治政府建设的预期目标。
今后要加强对法治政府建设顶层设计的研究，在研究的视角上要跳出单纯从法学的角度研究法治政府的建构问题，不能就法治政府建设论法治政府建设。要加强从政治学的视角、从政治的高度、从法治国家的大格局中对法治政府建设的定位研究；加强执政党的领导与法治政府建设关系的研究；加强党权和行政权、党内法规和行政法关系的研究；加强社会权力与法治政府建设关系的研究；加强党政与工会、妇联等社会团体关系的研究，等等。
我国国情特殊，不同地区的经济社会发展水平、区域文化差异较大，这些都要求法治政府的建设不仅需要一套完整的理论作支撑，更需要不同地区的地方政府进行法治政府建设的实践探索，在实践的过程中发现问题、分析问题和解决问题。针对当前法治政府建设中经验、个案研究十分缺乏的情况，学者们更应走出书斋、实地调研，用客观的态度和科学的方法，结合不同地区的自身实际情况，充分利用现有的理论体系，有针对性地提出政策建议。
要加强对法治政府建设的经验与个案的研究，如各地区如何转变政府职能从而精准履职的研究；如何处理政府与市场、社会的关系从而精准放权的研究；如何推进依法决策、依法行政、依法监督从而精准运行的研究；如何针对服务对象的个性化需求从而精准服务的研究；运用治理理论对法治政府建设中的治理主体、治理对象、治理方式、治理过程和治理结果的研究；运用功能-结构理论对影响当地法治政府建设的具体因素与机制的研究；运用机制设计理论对当地法治政府建设的机制创新研究。
德国哲学家康德在《历史理性批判文集》中认为，法治、法治政府“这个问题既是最困难的问题，同时又是最后才能够被人类解决的问题”[18]9。西方发达国家在制约政府权力方面已经形成了“以权力制约权力”“以权利制约权力”和“以道德制约权力”三种机制，一定程度上解决了这个“最困难的问题”。法治作为一种对公权力而非民众的规制方式，在我国的制度史和思想史上缺少渊源。当前我国研究发达国家法治政府建设经验的较少，有关法治政府建设的整套理论尚是“自说自话”，中外法治政府建设的比较研究不足。而加强研究西方发达国家法治政府建设的脉络，借鉴其在政府法治方面取得的经验，对我国法治政府建设具有启发意义。
加强中外法治政府建设的比较研究可以着重考虑以下几个方面：影响中外法治政府建设的因素比较研究；中外法治政府建设所遵循的基本原则比较研究；中外法治政府建设的主要特征比较研究；中外法治政府构建模式比较研究；中外法治政府建设中政府权力配置与运作比较研究；中外法治政府建设指标体系比较研究；中外法治政府建设中约束公权力、保障私权利的比较研究，等等。
当前我国正处于“互联网 ”时代，在这一时代背景下，各类社会资源重新整合，社会生产方式和生活方式均发生深刻变革，也给法治政府建设带来前所未有的压力和挑战。与工业时代传统法治政府以政府部门自身需求为中心、各部门独立依法办事的治理模式不同，“互联网 ”背景下要求法治政府以公众需求为中心，强调政府内部机构和部门在法治轨道上整体性运作，为公众提供个性化、精准化的服务。
加强对“互联网 ”背景下法治政府建设的研究，需要迫切研究以下主要问题：“互联网 ”背景对法治政府建设提出的新任务、新要求研究；“互联网 ”背景下法治政府建设的科学内涵、本质特征、内在要求和价值取向研究；“互联网 ”背景下法治政府建设与服务型政府建设研究；“互联网 ”背景下法治政府执行力与公信力研究；“互联网 ”背景下如何进一步提高政府的行政决策质量、如何进一步提升行政执法水平、如何进一步加强和完善行政监督，等等。
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