一、研究背景与问题
如何提高中国基层治理的绩效,一直是国家治理体系中的重要内容,也是社会治理重心向基层下移的前提条件之一。然而,中国基层治理的绩效尚难尽如人意。而且,当前中国出现的持续居高不下的上访潮以及类型各异的群体性事件,或直接或间接与基层治理的低效有关联。比如,持续发酵并影响甚大的“乌坎事件”,就是源于原村干部对公共权力的滥用,造成村民的利益受损而引发的。[1]基层治理绩效的不佳,也影响国家精准扶贫政策实施的效果。可见,给中国基层提供治理的合法性资源,提高它们的民主化治理水平与绩效是摆在各级政府面前一项刻不容缓的任务。
理论上,村民自治是提高基层治理绩效的不二选择,但村民自治有效推进是以贯彻竞争性选举为基本条件。然而,村民自治在我国已经实行了30多年,但实施效果却一直不理想,竞争性选举难以切实推行,法律所赋予村民的各种权益在实践中得不到有效落实,各种侵权、侵利事件不断发生。有许多学者认为:当下中国基层,推行竞争性选举还缺乏制度环境,应该推行协商民主建设,通过赋予村民更多的民主决策权、管理权、选举权和监督权来提高基层的民主化治理水平,继而提升基层治理的绩效。[2]与此同时,浙江温岭的“民主恳谈”协商民主实践为上述理论主张提供了经验支持。[3]不过,也有学者发现:温岭等地的协商民主实践,最后走的基本都是选举民主、聚合民主的路线,[4]其结果是:民众参与有限,选举容易被操纵,充分协商不够,共同体意识薄弱。这或许正是浙江温岭的民主实践,很难被其他地方所复制,而且自身也面临被流于形式的风险。[5]
可见,在中国基层,走竞争性选举民主之路,因缺乏有效的制度供给将难以为继,而践行协商性民主或许更符合当下中国基层的实际。
问题是:如何来践行协商民主?笔者认为嵌入于治理结构中的精英与普通民众的良性互动是关键,换言之,在精英与民众的协商中如何践行民主的价值?在共治中如何促进民生?是基层协商民主治理过程中需要解决的核心问题,也是本研究关注的问题。
在有关中国基层治理研究中,除了上述提到的围绕温岭“民主恳谈”而展开的一系列研究外,[6]当前学界探讨更多的是村民自治的有效实现方式,[7]以及实现的产权基础、文化基础等系列研究。[8]村庄精英在基层治理中的角色与作用,也曾引起过学界的关注,但文献更多关注乡村精英在村庄中的基础性位置,比如,精英控制或主导下的村委会选举,[9]精英之间的博弈对基层治理所产生的影响,[10]以及村庄精英的权力结构,等等。[11]然而,有关“如何以民主价值为导向,以改善民主为目标,通过精英与村民的协商共治来提高治理绩效”这方面的研究文献比较少,为本研究的深化提供了空间。
本文采用的是案例研究,以SQ村为研究对象。案例研究有利于详细阐述、丰富数据资料,并增进对这些数据资料的理解。当然,需要说明的是:本案例具有多大程度的类型学意义?还需要通过更多的样本来检验,本研究仅仅是提供一个个案事实。
SQ村在经济发达省份属于比较普通而又典型的村庄,面积为2.3平方公里,7个自然村,795户,本村户籍人口3120,实际居住人口近8000人。目前村内企业70余家,形成了纺织、印染、汽车配件、微电子、机械、金属制造等产业。工业收入从2008年的7.8亿元增长到2015年的20亿元,利税也从5500万元增长到2.1亿元。而在2009年,SQ村负债4700万元。村庄的变化得益于新的领导班子上台,践行新的管理制度。本文的资料来源笔者在SQ村10天左右的实地调查,通过访谈、问卷、观察和文献等方式获得。村庄民主制度践行的差异,村庄精英在村庄治理中的不同表现以及全方位的村务公开,很能解释本文的问题。
(一)基层治理中的民生问题
提高治理绩效,其关键是解决普通百姓的民生问题,而民生问题说到底就是利益问题,利益又关乎公民的基本权利。因此,民生问题的背后实际上是公民的权利问题。
为什么民生问题本质上是公民的权利问题?在一个成熟的充满竞争性的市场经济下,公民权利是不可或缺的。公民权利赋予每一个人——作为一个独立个体从事经济竞争的权力,同时也使他能够拒绝接受社会的保护,因为他们自己有足够自我保护的能力。[12]因而,关注民生就是如何使公民权利变为现实,如何使公民的利益得到实现。
按照马歇尔的说法,公民权利包括经济权利、政治权利和社会权利,[13]但它的内容主要由两方面构成:一是社会成员的资格,或说是社区归属;二是资源分享权利。[14]也就是说,公民权利的实现既要使公民有社区归属感,同时能让他们参与社区的事务并享有资源分享的权利。前者属于政治层面,后者则属于经济与社会范畴。如此,民生问题就可以转化为公民的社会成员资格和资源的分配权利问题,具体可化为公民的知情权、决策权、管理权和监督权。知情权意味着作为平等的个体,能够拥有充分的信息权,是社会成员资格的重要体现;决策权要求个体有权利参与社区公共事务,在资源的分配方面拥有话语权和决定权;管理权和监督权则表明个体拥有自主参与权,是平等个体的重要表现,也是他们自己有足够自我保护能力的体现。
如果我们把上述问题放入中国农村的基层治理中,则表明:治理始终应该把公民权利的实现作为提高中国基层治理绩效的重要目标,通过践行公民的知情权、决策权、管理权和监督权来丰富治理的内容。这样,基层治理问题的实质就在于如何把属于公民的基本权利归还给他们,使其在政治上享有尊严,并形成自我保护框架;在经济上则能够共享发展所带来的成果,公平地参与公共资源的分配。
(二)基层治理中的民主问题
无疑,上述目标的实现,需要通过民主制度框架方可保证。因为民主不仅提供了一套公正的授权程序,而且还为公民的表达提供了机会,从而有助于增强公民间的信任,提升他们相互间的合作。
当然,这里所说的基层治理中的民主,并非一般意义上的竞争性民主,而是协商民主。我们知道,竞争性民主是以竞争性的选举为标志,通过直接选举的方式来聚合公民对某个人或某项政策的偏好。选举的合法性来源于选举的程序是否公正,过程是否公开透明并富有竞争性。然而,竞争性选举的实施,需要充分的制度供给、成熟的市民社会以及训练有素的选民。与之相比,协商民主不仅不排斥通过聚合的方式来形成某个公共议题,而且更偏好于通过协商来达成某种共识。显然,在中国基层,个体政治素养、政治参与能力等均难以达到竞争性选举的条件,加之比较复杂的“乡村关系”和“两委关系”的干扰,实践已证明:竞争性选举的实际效果其实并不理想。而协商民主或许更能提高绩效,因为协商能改变人们的偏好,更易解决个体间的合作问题。如果说选举民主侧重于产生领导人的正当性与合法性,那么,协商民主更关注大众的参与过程,更倾向于为公民权利的实现提供机会和平台。因此,从这个意义上说,协商民主更有利于提高决策的科学性,从而有利于提高治理的绩效。
当然,协商民主的关键是那些有思想、有能力的公民——乡村精英在决策中所扮演的角色,或者说需要精英的引领,而决策合法性也依赖于受决策影响的那部分人参与决策协商内容的权利和能力。[15]显然,与竞争性民主相比,协商民主的条件更容易满足。因此,在中国基层尝试推行协商民主的实践,对提高基层治理效果更具有针对性和意义,而乡村精英的引领为协商民主的实施奠定了基础,也为民主与民生的互动架起了一座桥梁。
(三)民主与民生的相互嵌入性问题
民主既是目的,也是手段,还是一种工具。我们追求民主,就是为了更好地保障个体的自由,实现公民基本权利,从而获得公民想得到的东西,即实现民生。因此,从这个意义上说,民主能够促进民生,追求民主化治理是中国基层治理的方向。反之,公民基本权利的实现,又在某种程度上会激发公民的参与热情,巩固民主的社会基础。因此,民主与民生是一个内在关联、互相嵌入的问题。
民主与民生的内在关联,是源于民主本身所蕴涵价值的结果。按照罗伯特.达尔对民主的经典理解,民主必须具备五个要素或标准,即政治平等、有效参与、开明理解、民众对议程的控制和包容,这些要素在保护个体的利益和权利等方面具有显著的效果。比如,开明理解要求“每个公民都应该具有充分且平等的机会,去发现和证明对公民利益最有利的事务的选择的正当性”,[16]而民众对议程的控制则使其有排他性的机会,“以便决定各种事务如何置身于通过民主程序加以决策的议程之中”。[17]因此,民主的要素能为公民的利益实现奠定基础,也能为促进民生问题的改善提供保障。反过来,由于民生问题牵涉自身权利的保护及利益的实现,因而它比较容易吸引公民的参与,并通过民主协商将未经反思的意见转化为“深思熟虑”的判断,此过程不仅有利于训练公民的民主技巧,而且对提高其民主素养也十分裨益,并使之成为民主的基础。因此,民生同样可以促进民主的发展。
当然,有了民主,并不一定能够促进民生的成长,反之亦然。二者的互动是需要满足基本的条件。如果我们以民主与民生互动关系为基本要素,可组成四种理想类型。在各种类型中,图1中的大椭圆代表了民主和民生所彰显的各种形式之间的互动,椭圆中的具体行动策略反映了两者的互动程度以及后果。以下分而叙之:
类型一:高民主差民生的治理。民主扩大了民众的行动范围,畅通了民众诉求表达的渠道,信息也相对透明,进而为民众造就了比较广阔的论争空间,但由于他们过度地关注私权,忽略公权,难以在公共问题上达成共识,政府的治理能力较差。无论在民生方面的保护,还是在投入等方面都显得力不从心,治理效果不佳。
类型二:高民主好民生的治理。与类型一相比,一方面保持了民主的功能,扩大了民众之间可接受的互动范围,但另一方面因政府成功地将精英与民众的互动引入了治理的环节中,并对所有互动拥有更多的控制。由此,政府、地方精英与普通民众间更容易形成相互间的合作,达成协商共治的共识。公民基本权利的保障程度随着民主化而上升,公民参与的扩大,基本权利的扩张与平等化,都有利于促进民生的发展,因而治理效果更佳。
类型三:低民主差民生的治理。低民主使得民众的诉求表达比较困难,相互间缺少互动,民众的行动得到压制,资源掌握在少数精英手里,普通群众通常被排除公共政策过程之外,政府不能有效地配置公共权力,资源的分配也较分散,政府的治理能力较差,无法满足民众的利益诉求,共同体意识难以达成,治理效果比较差,民众的民生问题得不到关注。
类型四:低民主好民生的治理。与类型三相比较,在民主方面同样保持比较低的水平,精英把持公共权力,民众的行动被控制,但由于精英的引领,能够把资源集中到民众的利益实现方面,民众在政治上享有较少的发言权,但在经济方面能够共享发展成果,治理效果较好。
显然,上述四种理想类型中,类型二是我们追寻的目标。但由于受中国基层的社会基础、政治制度等多重因素的影响,竞争性选举民主难以为继,当前中国基层治理更适合于协商民主的方式,通过精英的引领,在政府与民众之间架起一座协商的桥梁,利用民主机制有效配置权力资源,借助协商的手段吸引民众的广泛参与,并进行有效地利益表达。这样,中国的基层治理形成了一种以民主促民生,通过民生保障民主的互动机制,这种机制对于提升基层治理的质量是非常有帮助的。为此,我们可以延伸为两个理论命题:
命题1:民主性程度与治理的合法性程度成正比。民主的驱动取决于外在的压力与内在的动力,其中精英的引领角色至关重要。
命题2:在客观上,民主能够促进民生的发展,但取决于民主的方式。协商民主因关注民众的平等协商和参与,更适合基层治理,更能提高治理绩效。协商的能力取决于民众的素质和公共事务的关注度,其前提又在于信息的公开程度。以下,我们可以结合案例来进一步讨论。
SQ村地处沿海经济发达地区,自改革开放以来,该地区集体经济蓬勃发展,毗邻的HX村有天下第一村的美誉,隔壁的XY村,虽然无法与HX村媲美,但其经济实力也非常雄厚。形成鲜明对比的是:SQ村的经济长期不景气,发展停滞不前,2009年,村级负债高达4700万元,村民怨声载道,村民对领导班子极为不满,治理乱象横生。尽管如此,由于SQ村的村民自治的效果不是很好,村班子虽然难以胜任,但却无法通过竞争性选举的方式选出更理想的村委会。有研究也表明,良好的治理绩效更能促进村民的积极参与,反之,则容易陷入恶性循环。[18]
造成SQ村的治理绩效差的一个重要原因在于缺乏一项有效的民主管理制度。村级决策权掌握在少数几个村干部手里,缺乏与村民协商的机制,村民的参与度非常低,普通群众没有话语权,村庄共同体意识差。尽管原大集体留下一批村办企业,但由于管理不善,在日趋激烈的竞争面前,很多村办企业效益不景气,原有的集体资产不仅未能发挥应有的效益,而且还出现资产流失的现象,故村级负债累累。
正如村民张某所说:“原村干部做了很多年,文化程度低,不思进取,老是守着原来的饭碗,外围的经济环境一变,缺乏变通能力,所以,村庄原来很多好的企业纷纷倒闭,村里没有固定的收入来源了,老百姓的地又没有了,村务信息不透明,与周边的几个村比较,反差太大。HX村我们没法比,但隔壁的XY村,小孩上学不要钱,还有专门的校车免费接送,到了年底还有分红,我们什么都没有,环境脏乱差,基础设施差,外面的女孩也不愿嫁到我们村来。”(访谈记录:2016—7—10)
如果从“民主与民生”的纬度来判断,SQ村属于典型的“低民主差民生”类型的村庄,村民的诉求被压制,村干部难以与群众形成良性互动,普通群众通常被排除公共政策过程之外,这种局面不仅导致了村庄的共同体意识难以达成,而且群众的利益问题也得不到关注。从经验来看,提高基层治理的绩效,不仅需要一个好的制度,同时也需要一批精英的引领。因为,地方社会既是一种权力结构,又是一种身份地位的层级;在其最上层,是一个小集团或小“圈子”,其成员判断和决定重大的社区问题,以及更多更大地涉及“社区”的州和国家之间的问题。[19]对SQ村而言,既需要建立一个良好的民主管理制度,同时也需要发挥村庄精英的作用,利用他们的身份、他们的谋略来规划村庄的发展,激发群众的参与热情,并在协商中起到领头羊作用。当然,SQ村不缺乏精英,但缺乏具有公共情怀,能够主动站出来,接受群众监督这类精英。
基于此,在JY市的努力下,动员村庄精英李某回到村庄,参与本村的建设,重建村民对村班子的信任。李某是土生土长的SQ村人,一位农民企业家,自己创办了多家企业,资产过亿。他文化程度虽然不高,但懂经济、精管理、视野开阔、有想法,且具有公共情怀,有立志于家乡发展的决心。当然,为了在程序上符合规定,2009年1月3日,通过“海选”提名,李某当选为村委会主任,并担任村党支部书记。
新班子上任以后,要做的第一件事情就是推行真正意义上的民主制度,践行民主的价值。
如何推行民主?或者说,寻找一种什么样的民主形式?当然,村民自治当然是总的方向,因为村民自治所蕴涵的民主价值是不言而喻的,但其实现需要一定的条件,[20]其中最为关键的要素就是群众的自愿以及平等的个体所具有的参政能力。从SQ村的实际情况来看,走协商民主的发展之路比较符合实际,因为该村村民的参政能力、参与的积极性等较高,权利意识比较强,愿意参与村庄的公共事务。
按照我们对协商民主的一般理解,它指自由而平等的公民(及其代表)通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性。学界有关协商民主的实践,大多是通过设置公共议题,以民主恳谈会的形式来协商讨论决定政策的最后走向。比如,浙江温岭泽国镇2005年建设资金的使用安排,2009年广东惠州某区外嫁女的权益保障问题等等。[21]如前所述,不管哪一种形式的民主都是手段,其最终目标是为了改善民生,为实现公民的社会成员资格和资源的分配权利。因此,协商民主实践,就是要通过多种公共协商的形式来保障民众基本权利的充分实现,促成公共议题的达成;以信息的充分公开来践行民主的价值,通过推动民生问题的发展来巩固协商民主的基础,具体表现如下。
1.村民充分的知情权。
信息的充分公开是落实公民知情权的基本前提,也是民主协商的基础。许多地方的村民自治实施效果不佳,一个很重要的原因就是村民的知情权没有切实得到保障。因此,通过村务公开、财务公开和重大事务公开,让村民享有充分的知情权,是SQ村民主启动的第一步。
SQ村在赋予村民的充分知情权方面,可谓绞尽脑汁。它们的主要做法是:把村务工作开展情况、财务管理情况以及重大事项的完成情况编印成小册子,发到村民代表手中,并张贴在村务公开栏和输入村部的电子信息屏中,供村民查阅。村庄的财务收支信息也全部向村民公开。比如,村辖企业上缴款项情况,村财务收支情况都进行了非常清楚地公开。村庄的一些重大项目,比如招投标情况,项目预决算情况也都上册,让村民知晓。除此,村民还对村庄的收支情况非常关心,因为这些信息直接关系到他们的切身利益。在基层治理中,虽然有要求村财务收支等信息公开的政策规定,但从我们对全国的研究来看,普遍做得不到位,因而在一定程度上催化了基层治理的乱象。而在SQ村,村庄收支情况的公开非常清楚,尤其是村干部的工资奖金支出情况,股金分红情况以及招待费等等。
显然,村民知情权反映的是一种权力关系。从组织学的角度来看,权力关系不可能由拥有权力的人单方面强加于不拥有权力的人,它与协商性交换是无法分离的,这些交换与两者的关系融为一体,因此,权力包含了“交互作用”的成分。在一切权力关系中,协商关系的存在是显而易见的。不仅不存在没有交换的关系,而且也不存在没有协商的交换。[22]可见,SQ村村民的知情权落地,是与村干部的一种权力协商交换,村民从村干部的权力授予中获取了有关切身利益的可能信息,而村干部从村民的积极参与中提升了村庄的民主化治理水平。相比较,村干部向村民权力的主动授予,是村民知情权落地的基础。可见,村干部即精英的引领对协商民主的启动具有重要意义。
2.农民的决策权。
村民是否能够有效地参与村务决策,既是民主的重要内容,也是协商民主的关键要素。协商民主要求每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点。[23]
如何实现农民在协商中的决策权?SQ村通过做实村民议事会来提高村民的参与水平,这有点类似于浙江温岭泽国镇的民主恳谈会,但又不尽相同。泽国镇的民主恳谈更重视操作技术和过程,因而在议程的控制方面力求做到精致。[24]相比而言,SQ村的协商,在技术方面相对粗糙,而目标导向(民生导向)则相对明确,注重协商的过程和决定的作出。
比如,SQ村现有村民代表92人,依据民主推荐产生。比如,关于SQ村的兴村方案,村干部班子利用晚上走访7个工区,召开村民代表的“民主恳谈会”来决定。对SQ村的新农村建设方案,又有先后12次的专题讨论,对方案不断修改完善,最后经过村民代表大会通过,确定了SQ村居住商贸区、工业集中区、三产物流区和农业生态区等功能区。正如JY市委书记朱某所说:“这是目前我看过的最好的村级规划”。又比如,SQ村的《村规民约》,经过2个多月的多方磋商,15次的反复讨论,最后经村民代表大会表决通过。因在决策过程中,有广大群众的参与,赋予了他们平等表达的机会。因此,《村规民约》中更注重社会保障和改善民生,更关注村民的福利待遇。比如,我们从SQ村2016年第二季度的财务支出中发现:福利支出达到了678.45万元,占整个支出的54.5%。福利支出除了分红外,增加了文化教育支出、老年人支出、养老保险等与老百姓日常生活密切相关的内容,体现了民生倾向。
“过去为什么村民对参与村庄的事务积极性不高,主要是村民没有真正的权力,老百姓说了也不算,反映的问题也得不到村干部的重视。老百姓关注的问题当然是与大家切身利益相关的问题,小孩上学呀,福利分红。隔壁的村这些都有,我们没有,但我们的条件、基础不比他们差。所以,关键还是要有一个好干部,能够有情怀,能够没有私心,把老百姓的利益放在首位。”(访谈记录:2016—7—11)
如前所述,民主与民生是一个相互嵌入的问题。民主扩大了民众之间可接受的互动范围,就公共议题的充分协商提供了可能,每个公民都有充分且平等的机会,去发现和证明对自己切身利益最有利事务的选择的正当性,而民生又凝聚了方向,把分散的个体聚合在一起,在协商讨论中达成共识,而精英对所有互动的控制,确保了目标不发生偏离。同理,之所以SQ村在民生方面有如此大的改观,是与村民享有参与村庄事务决策权有直接关系,村民享有对议程的控制权,在协商中拥有更多的话语权,从而能够在利益分配方面赢得先机,民主促进了民生的发展。
3.农民的管理权。
管理权的落实主要从健全民主理财小组开始。SQ村的财务管理制度和财务计划的制定,包括一些重要的经济财务活动,村民代表全程参与。
在2009年之前,SQ村之所以经济发展不景气,负债累累,其主要原因是财务管理混乱,村民没有真正的管理权,集体资产不明。因此,新班子上任后,组织村民理财小组,在全村的范围内开展了一次全面清理集体资产的专项行动,共花了一个月的时间,对村有资产进行全面账物核对,对企业用地全部登记造册,并清查结果张榜公布,让村民清查自己的家底到底有多少,也为农民行使管理权奠定了重要基础。不仅如此,村委会还组织村民代表全面清理规范各类合同,统一制定资产租赁费、水电气使用费、上缴综合规费等收费标准。
正如村民李某所说:“过去,我们都不清楚到底有多少家底?村庄企业缴费标准也不一样,与村干部关系好的,可能就不交,或少交,而关系不好的则可能要交或多交。我们的权利没有得到落实,自己的家底都不知道,如何谈自己管理自己?新班子狠抓了财务管理,并组织村民代表参与其中,效果立竿见影。”(访谈记录:2016—7—11)
可见,管理权的落实既是民主的内在要求,也是民生问题的重要体现。因为民众只有拥有真实的管理权,才有可能影响或决定公共权力的走向。同时,也是民众参与的重要基础,为治理主体间的协商提供可能。
4.农民的监督权。
在上述高民主好民生的理论模型中,其基本要素就在于民众与政府的良性互动,并嵌入于治理的过程中。农民的监督权的落实,意味着普通民众不仅参与治理的全过程,而且还拥有控制公共议程的权力。
SQ村不仅通过对村务公开,向村民代表会议报告工作接受村民的监督,而且还推行民主监督由事后监督向全过程监督转变。SQ村为了便于村民对村务的全过程监督,推行了“大事记”制度,即把每月发生在村里的大事记录下来,并向村民公开,接受村民的监督。
“大事记”不仅记录了村委会在干什么?做了哪些事?而且也便于村民行使监督权,使公共权力真正地纳入了村民的监督范围之中。
另外,强化效能监督也是SQ村落实村民监督权的重要举措。比如,SQ村村民成立了便民服务队,为村民用电、自来水维修等9个方面的服务。每家每户都发放便民服务卡,落实相关责任人,以村民的满意度作为评估村干部服务水平的重要依据之一,并纳入对村干部的考核,也与年终奖惩挂钩。
值得一提的是,在上述过程中,精英始终在扮演重要的角色,比如,村支书李QX在公共议程的设定,民主的推进以及民生问题的导向等方面发挥着积极作用。精英的引领有时在前台,有时又在背后,围绕民生问题把群众吸引到民主化治理的过程中来,其结果是:一方面推动了SX村的民主化水平,塑造了村民的公共参与精神;另一方面又实现了民生问题的快速发展,形成了民主与民生良好互动的局面。而反观SQ村的过去,虽然也引入了一些民主机制,但村干部在落实村民的民主权利,关注村民民生问题方面重视不够,因此,治理绩效不是很明显。
总之,SQ村的协商民主实践通过落实村民的基本权利入手来提高治理的绩效,村民权利的落实反过来又夯实了民主的社会基础,推动了高民主好民生的治理机制的形成。对村民基本权利的保护,扩大了民众之间可接受的互动范围,而村庄精英的成功引入,对在村庄事务中村民间的互动拥有更多的控制和引导,从而使地方政府、村庄精英与普通民众间形成了一种良性的互动,有利于彼此间的合作与共识的达成。SQ村的实践也表明了:公民基本权利的保障程度随着民主化水平的提升而上升,而村民的参与权利的扩张与平等化,又促进了民生的发展。当然,与选举民主不同的是,协商民主是一种治权意义上的民主,不是通过选举来委托授权,而是一种公共事务治理的民主化。[25]因此,协商展现的是精英与民众的相互嵌入的过程,正是这种相互嵌入,推动了治理质量的提升。
四、总结与讨论
上述案例为我们探讨协商民主的理论深化提供了样本,其取得的绩效又为我们理解协商民主的基层治理实践提供了某些启示。
在过去的协商民主实践中,由于过多地倚重协商民主的技术,民众的平等表达的过程等,而忽略了精英在其中的引领,忽略了目标导向,其结果:尽管丰富了治理过程的民主性,但可能却降低了治理的绩效,消弱了民主治理的社会基础。因此,协商民主的实践,不仅需要治理主体的多元化,参与方式的多样化,达成共识的过程,而且更需要以民生问题为导向,重视最后目标的决定。从这个意义上说,高民主好民生的治理机制,因其比较好地能把民主与民生嵌入于治理的过程中,比较成功地解决了公共权力的滥用,村民的平等参与等问题,所以是中国基层治理的基本走向。
SQ村的经验告诉我们:民主程度越高,民众的认同度也高,从而更有利于获取基层治理的合法性资源。如前所述,民主不仅仅是目的,更是一种手段,民众希望通过民主的方式能够保障自身的基本权益,也即只有关注民生的民主,才有可能有坚定的社会基础,民主的成果才有可能巩固。当然,与其他大多数地方一样,民主的启动既有外在的压力,又需要内驱动力,外在压力形成了倒逼效应,而内在动力则直接推动了民主发展,其中,精英的引领不可或缺。SQ村的民主实践进一步验证了这样的事实:与选举民主相比较,协商民主在促进民生问题的改善方面效果更明显。这是因为协商民主更强调普通民众的平等参与,重视在对话协商中达成共识,并作出最后的决定。因而,在资源的分配、权力的运行等方面,使得普通民众拥有更多的话语权,而信息的充分公开为民众的真正的参与提供了前提,也为民主治理朝着民生方向的发展奠定了重要的基础。[26]
当然,由于协商民主不仅关注治理主体的多元性、平等性,关注参与的方式,而且十分重视目标,协商民主在提高效率方面具有显著的作用,但就民主的过程而言仍然存在一些问题。比如,村民代表产生的方式、精英与普通民众的关系等方面仍然有提高的空间。因此,在发挥精英的引领作用的同时,通过落实民主过程的程序、规范来提高治理过程的民主性,是推动协商民主走向深处的举措,也是进一步提高基层治理绩效的重要路径。
【参考文献】
[1]李松.乌坎事件折射出什么[N].人民日报,2012-01-12.
[2][25]何包钢.协商民主和协商治理:建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代,2012(4).
[3]何俊志.权力、观念与治理技术的接合:温岭“民主恳谈会”模式的生长机制[J].南京社会科学,2009(9).
[4]黄振辉,王金红.协商民主与中国地方治理创新[J].经济社会体制比较,2009(5).
[5]程同顺,邝利芬.温岭民主恳谈的意义及局限[J].重庆社会主义学院学报,2014(2).
[6]谢庆奎.基层民主政治建设的拓展--论温岭市的“民主恳谈”[J].浙江社会科学,2003(1).
[7]徐勇,赵德健.找回自治:对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报,2014(4).
[8]侣传振.集居与散居:村民自治有效实现的居住条件[J].东南学术,2016(2).
[9]仝志辉.农民选举参与中的精英动员[J].社会学研究,2002(1).
[10]陈潭,刘祖华.精英博弈、亚瘫痪状态与村庄公共治理[J].管理世界,2004(10).
[11]叶本乾.村庄精英:村庄权力结构的中介地位[J].中国农村观察,2005(1).
[12][13][英]托马斯.H.马歇尔,郭忠华,刘训练编.公民身份与社会阶级[M].南京:江苏人民出版,2007.17-18.
[14]Turner,BryanS.Contemporary Problems in the Theory of Citizenship.In Bryan S.Turnereds.Citizenship and Social Theory.London:Sage Publications,1993.pp1-18.
[15]何包钢.协商民主与民主化[J].中国政协理论研究,2007(3).
[16][17]Robert A.Dahl,Democracy and its Critics.New Haven and London:Yale University Press,1989.p112,p120.
[18]HoLunWong,YuWang,Renfu,LuoLinxiu,ZhangScott,Rozelle.Local Governance and the Quality of Local Infrastructure:Evidence from Village Road Projects in Rural China.Journal of Public Economics.2017(152).
[19]查尔斯.莱特.米尔斯.权力精英[M].南京:南京大学出版社,2004.41.
[20]邓大才.村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究,2004(6).
[21]何包钢.协商民主:理论、方法和实践[M].北京:中国社会科学出版社,2008.108.
[22]埃哈尔.费埃德伯格.权力与规则--组织行动的动力[M].上海:上海人民出版社,2005.111.
[23]David Miller.Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups?.Maurizio Passerin D""entrèves.Democracy as Public Deliberation:New Perspectives.Manchester University Press,2002.p201.
[24]谈火生,霍伟岸,何包钢.协商民主的技术[M].北京:社会科学文献出版社,2014.95.
[26]李武装.民主及其形式探微[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2017(1).
