从20世纪80年代起，为了提高政府工作效率、推进国家治理体系和治理能力现代化，各级政府持续开展以机构改革为核心的行政体制改革。从中央到省市县，各级政府的改革模式五花八门，组织结构和管理模式参差不齐。由于改革缺乏顶层设计和联动机制，导致一些地方的上下级管理关系混乱、党政职能缺乏有效整合，反而从整体上削弱了政府的行政效能，与改革的初衷相背离。
党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，该提法放弃了十七大以来一直沿用的“大部门制”模糊表达，转为具体的“党政机关合并设立或合署办公”，强调行政体制改革要统筹考虑党政机构设置，同时将改革对象框定为省市县三级，内含了上下联动、整体推进的改革要求，对于地方政府有效实现结构重塑具有重大的政治意义。本文以广东顺德为重点案例，总结归纳近十余年各地机构改革的经验和教训，同时提出新时代党政机构改革的实现路径。
近十余年地方机构改革的模式与经验
十九大之前，我国机构改革奉行“以精简统一效能为原则，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，围绕职能转变和理顺职责关系，优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”的改革思路，短短十年间，各地机构改革试验就产生了海南经验、成都经验、富阳经验、随州经验、浦东经验、顺德经验和深圳经验等代表性样本。
其中，海南经验与成都经验以精简机构、合并大部为主，走结构优化的路子；富阳经验与深圳经验重点推出跨部委员会等矩阵式管理结构，以改变政府内部决策权和执行权配置为诉求；随州经验以纪检监察部门合署、政府监督权独立设置为特征；顺德经验和浦东经验则主推党政合署及职能板块化大部制。
各地探索积累的政策知识，部分已经转化为全国性实践。例如，结构优化的改革取向已然成为一种“规定动作”，是近年来中央和地方政府机构改革的基本要求。而随州经验所代表的监督权力整合与外置已经通过近期国家监察体制改革上升为一项全国性制度。
在以“党政机关合并设立或合署办公”为核心的新一轮机构改革中，由于主题的关联性和改革的持续性，广东尤其是顺德的经验尤其值得关注。广东是全国机构改革铺开面最广、改革程度最深的地方。2009年广东省决定在广州、深圳、顺德、珠海（后增补阳江）等地试点行政体制改革。从试点定位上看，深圳为副省级城市改革探路，核心思路是“行政三分制”；广州和珠海主要在社会管理体制方面改革创新，探索政府与社会的合作共治；阳江则探索经济欠发达地区的大部制改革；而顺德则是为区县改革探路，核心举措正是党政联动。
顺德所做的改革探索，很好地回答了“如何通过变革党政关系提升政府效率”这一命题。顺德改革之所以成为样本，是因为其改革的深刻性与持续性：不回避行政体制改革的核心问题、敏感问题，敢于从全局视野对政府结构进行整体重塑；而且，顺德改革过程持续了相当长的时间，内容丰富、创新点多，对新一轮地方机构改革极具借鉴意义。
顺德机构改革可以分为三个阶段：从1992年到2009年的改革探索期、2009年到2012年的改革深化期和2012年至今的改革调试期。
1992年，顺德撤县建市，配合产权制度改革，主动开展行政管理体制改革，按“不分党委或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”的方针，将党政机构数量由56个缩减为29个，市委市政府领导统一分工，建立“一个决策中心、五位一体”的党政领导体制。这一结构一直维持到2002年。2003年后，顺德撤市为区并入佛山市，这一变化导致机构的增多。出于与佛山市党政部门对口的需要，机构数量从29个扩张为41个。探索期内，顺德试验性地开展了机构精简和党政“一盘棋”的改革，积累了大量的经验，为后来破格获得全省大部制试点资格奠定了基础，也确定了顺德后续改革的基本方向。
2008年底，广东省特区经济会议上，顺德与深圳、珠海、广州一起成为行政体制改革试点地区，一同探索大部制改革。经过半年多筹备，被赋予地级市管理权限的顺德正式启动改革试点。以“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”为原则，全区各类党委机构、政府机构和群团组织，职能重叠或相似的合并设立，职能相近的合署或重组，重新分布形成以规划、经济、建设、文化、市场监管等职能板块为核心的大部门。原有41个党政机构改革后压缩至16个，包括6个党政合署的政务管理部门、5个经济管理部门和5个社会服务部门，顺德由此成为全国部门数量最少的区县政府。与机构改革相配合，顺德同时推动向社会让权的行政审批制度改革和向下放权的“简政强镇”改革，初步形成了“小政府大社会”的治理格局。
但从2012年开始，经过多次职能部门调整，部门数量和领导层级有反弹。不过，改革总体方向仍符合初期规划。
第一，党政部门合署办公，为深度协作创造条件。
传统党委工作部门与政府职能部门一一对应分设的弊端在于，一方面行政资源重复设置和浪费，另一方面不利于职能互补。以文化宣传领域为例，党委宣传部负责本地意识形态宣传、思想政治教育、社会舆论监测和引导，而政府相关部门则承担公共文化产品和文化产业的规划和发展、公共文化产品的生产和服务以及文化产业市场的监管执法等职能。
但在实际层面，这两大序列的职能互为表里、密切相关。意识形态宣传、社会舆论引导的实现离不开对公共文化产品和文化产业的监管和调控，而后者也需要以前者作为文化行政的具体指导。党政机构分设时，一般由宣传部副部长联系其他文化管理部门和直属单位，或由政府文管部门首长兼任宣传部副部长，但因为通过干部联系指导业务工作的作用有限，同时政府职能部门还受本级政府分管领导的管辖，所以党政两大序列职能往往难以形成有效互补。
顺德机构改革中，区委宣传部与区文化旅游局合署办公，合署后的新机构共享行政辅助和后勤部门，宣传科、理论科和网络信息管理科承担宣传部职能，文物科、文化科和体育科承担文广新局职能，同时适应审批制度改革设置审批服务科。作为区委常委的宣传部长主持合署后的宣传部和文广新局工作。但党政两条线依然存在，具体通过副职领导分管科室来实现。
地方机构改革存在的普遍性问题
综合来看，顺德的党政部门合署办公有以下优点：一是职能部门规模缩减，行政资源得到充分利用，主要体现为辅助部门的整合共用；二是多头管理大幅减少，便于明确权责、追责有据，主要体现为合署部门只由一位区级副职领导主管；三是部门联动，党政工作一盘棋，主要体现为合署部门一把手同时主持党政序列工作，为深度协作创造条件；四是行政层级显著减少，利于决策和执行效率的提升，体现为部门内设机构到区级主官间的行政层级减少一半。与宣传部合署形式类似，区委办公室与区政府办公室、纪委与区政府监察和审计局、区委组织部与区机构编制委员会、区委政法委与区司法局、区委社会工作部和区民政宗教与外事侨务局也分别合署为五大政务工作部门。
第二，大部制职能优化，打通属地与垂直管理。
依据职能重新设计部门组成，分开差异较大的职能部门，合并功能近似的职能部门，从而缩减部门数量、促进职能优化，是各地大部制改革的通行做法。实践证明，合理的大部门制能有效减少部门间职能交叉、“政出多门”的情况，同时也能降低部门间的协调成本，避免政府内部过度碎片化，遏制部门主义。相比于其他地方，顺德大部制改革的独特之处在于，一方面将更多行政职能、行政资源纳入到改革框架，另一方面下最大力气简化机构组成，切实打通属地与垂直管理。在部门整合之前，顺德已将原来省市垂直管理的工商局、地税局、质监局、药监局、公安局、国土局、规划局、社保局、气象局等九个部门划归本区管辖。同时，广东省赋予顺德地级市管理权限，权力范围覆盖除法院、检察院系统等需要佛山全市统筹事务外的其他所有经济、社会、文化管理事项。
顺德利用充分的改革授权，对政府结构进行大刀阔斧的改革。组建了大规划、大经济、大社保等部门，如新设的环境运输和城市建设管理局就整合了原环保局、建设局、交通局、城管局的相关职能。调整后区级原有机构数量缩减60%。改革后党政职能部门首长由区委常委、副区长和新设政务委员担任，原部门领导级别不变，转为副职或科室主任。2012年后顺德职能部门数量略反弹，新增3个，达到19个，但横向简明、纵向简洁、纵横联动的基本框架没有变化。
第三，决策权与执行权重构，为效能提升奠定基础。
行政过程中决策权、执行权和监督权不分是阻碍我国政府效能提升的重要原因。党的十七大报告提出建设“决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，肯定了适当探索决策权、执行权和监督权合理布局的方向。顺德在改革过程中也考虑到了权力结构的设置问题。在全区层面上，顺德将决策动议权赋予党政职能部门和决策咨询单位，将决策审定权赋予由区委常委、副区长和政务委员（即区党政主官和各大部门首长）组成的党政联席会议，从而做到决策权的集中化和上移。将执行权交给局级部门下属的内设部门、法定独立执行机构和乡镇政府，做到执行权的专业化和下移。最后，监督权则交给纪检机关与监察局的合署部门，以实现监督的独立化和外移。
经验表明，在政府部门改造过程中，集中的决策权和分散的执行权相配合，能够激发组织活力，最大程度提升组织绩效。顺德大力度的职能部门整合使得决策动议权相对集中，而相对集中的党政领导体制则使决策审定权集中起来，因此很好实现了决策权的集中配置。决策权与执行权的合理配置，在职能部门层面也得到较好的实现。
改革前，党组是党在政府部门内设置的领导机构，在本机关发挥领导作用，对重大事项具有决定权。因此，党组在大部门的设置情况是部门决策权力分布是否合理的“指示器”。在顺德，对党政合署办公形成的大部门，新机构由党委主管，合署后的政府部门撤销原先设置的党组；对政府职能部门合并或合署形成的大部门，内部形成了部门党组与部门内职能板块分党组（2015年后出现）的两重结构。整体来看，职能部门的决策权在一定程度上实现了集中化和上移，但其决策权和执行权的分离程度不及区级层面的分离程度。
综观各地机构改革，虽然有不少经验值得总结，但是依然存在一些普遍的问题，很大程度上限制了地方改革探索的空间和力度。具体包括以下几点：
第一，试点改革与既有体制结构存在冲突。
在我国政府“双重管理”体制下，“条条”上的任务分包和资源流转依赖于上下级部门对应，导致各级政府结构相仿，职能部门设置雷同。这种“职责同构”的特征对地方机构改革形成了外在的刚性制约。从顺德改革来看，由于大幅度归并职能相近的部门，归并后的大部门往往对应多个上级部门，产生多头指导、多重汇报、资源分配受阻以及管辖权合法性不足等问题。
日常行政过程中会出现上级多个部门的指导意见在同一职能领域出现冲突，使得职能部门的工作很难开展；而向上汇报需要将一件事项拆分成多个，多种表述、多次开会、多次汇报，增加不必要的行政成本；当上级下放特定项目和资源时，又会面临找不到自己的对应部门或特定职能已经不再由政府机构承担的窘境，因此区政府只能眼睁睁看着资源流失，而上级政府相关的项目也难以在顺德落地；最后，由于地方政府机构对特定事务的管辖权由中央和地方政府的法律法规所规定，这一基础性的权责结构难以针对地方的单个试点做出系统修改，也就使得改革机构在面对行政纠纷时常常遭遇有关法定管辖权的质疑。
为应对这些结构性阻力，大多数试点地方采用“对内从新，对上依旧”的策略，但效果有限。顺德由于是广东省授权的改革试点，因此享受到了全局配合的“照顾”。省政府和各部门在公务沟通时均考虑到顺德的特殊性并做了针对性的调整，对以上“点面”冲突有一定程度的缓解作用。
第二，缺乏跨机关的协同改革。
行政体制改革的核心任务是确定行政职能及其边界，不适宜继续由政府履行的职能要适当划归其他机关，适宜职能要划归政府或建立协作机制。就目前地方机构改革经验来看，绝大部分地方将改革局限在政府机构，改革程度最深的顺德也只拓展到党委工作部门与政府职能部门的关系上，政府与人大、政府与政协、政府与法院和检察院之间缺乏改革互动，很容易引起对改革具体做法的争议。以行政监察改革为例，顺德在改革之初将监察局、审计局和信访局合并为区政务监督和审计局，并与区纪委合署。这与深圳在大致同期开始的改革走向了不同的方向。深圳将政府的审计职能划归人大，在人大设置政府审计委员会以实现对政府审计的相对独立。
相较之下，顺德的改革模式则被质疑是否真正做到监督权的独立和外置，争论的结果是，顺德又重新将审计部门独立设置。从近年来中央倡始的独立和外置程度最大的国家监察体制改革方案来看，无论是顺德还是深圳，都未做到方案所实现的公正监察和行政效率的结合程度。究其原因，便是因为缺乏顶层设计。监察职能的深度整合涉及人大和两院，授权有限的地方政府无法统筹其他国家机关，也就难以真正实现行政监察权力的相对外置和独立。高位推动的综合改革能增加改革着力点，有利于把看似外围实则重要的配套措施纳入改革的范畴，从而实现深化行政体制改革和促进国家治理结构现代化的双重目标。早在党的十七大，就提出“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，但至今在地方层面少有进展。
第三，内设机构设置随意且权责不清。
“重部门轻内设”是各地大部制改革的通病，政府往往片面追求缩减政府职能部门数量，仅将原部门内设机构重新排列组合安置在新部门内，甚至有人将大部制改革视为内设机构重组而非部门重组和职能重组。事实上，“重部门轻内设”会带来很多负面后果，是机构改革“缩减-膨胀-再缩减-再膨胀”的重要原因。
以顺德改革为例，职能部门合并遵循“业务科室平移”以及“人随事走”的原则，改革初期内设机构数量较为稳定，但后来数量却逐年高速增长，到2016年时，党政部门内设机构合计有250余个，相比2009年增长接近30%。表面上看，这是各个大部门职能细化和专业化的体现，实际上却与大部制“精兵简政”的追求相背离。同时，内设机构机械重组式的改革会催生很多“超级部门”，单一部门内设机构众多、管理幅度过大，不少部门不得不增加内部层级来应对。
顺德2015年后一些职能部门内出现职能板块，其管理层次位于部门和科室之间。理论上，地方党政机构改革的恰当路线应是以职能定流程，以流程定内设机构，以内设机构定职能部门，并同时兼顾各级管理幅度；然而受改革思路、人员分流的利益冲突等因素影响，目前内设机构改革的重要性被相对忽视，导致一些地方的大部制改革只出现“物理整合”，而缺少“化学反应”，甚至造成更严重的官僚化。
第四，地方改革容易出现偏移和反复。
特色鲜明且持续时间长的机构改革试点，其推进动力必定是多维的，上级政府引导、地方政府有为以及社会大众支持三种因素缺一不可。顺德改革之所以取得效果，相当程度上得益于这三个因素的共同支撑。时任广东省委书记的汪洋对顺德改革一直保持关注，并鼓励顺德要“敢想敢干”，“拿出更大胆的方案”。而以时任顺德区委书记刘海和继任区委书记梁维东为首的地方改革取向的官员则展现了充分的首创精神。顺德机构改革方案也以适应和促进本地经济和社会发展为出发点，显著提升了营商环境质量和政务服务满意度，赢得了群众支持。
但是，绝大多数试点地方缺乏上述三因素的默契配合，改革或多或少出现过偏移和反复。2012年之后的顺德就出现这种情况。一些地方因为一把手更替，甚至全盘否定已实施的方案，改革走了回头路。如果上级政府不能对地方提供持续有力的政策支持，不能提供全方位配合，不愿对地方在财政权力、人事权力和行政权力上充分放权，如果改革过度依靠主官意志驱动而不考虑地方经济社会发展的需求，“人来政改”、“人走政息”，那么改革就很难由表入里、持续深化。
地方党政机构改革的实现路径
目前的地方机构改革试点，只在单一层次做点状突破，没有形成上下联动的改革态势，“下变上不变”、“只有政策许诺，没有制度配套”让试点地方承受了来自官僚体系方方面面的压力，改革常常陷入“由上级驱动、受上级制约、因上级而终”的循环式怪圈。要跳脱这样的改革陷阱，需要综合统筹我国省市县机构改革，从以往的“以块为主、点状突破”走向“条块结合、整体突破”。这里的“条块结合、整体突破”是指在市县推行机构改革的同时，省级政府也针对性地实施配套改革，换言之，省市县的机构改革应联动开展。
第一，改革试点要从“以块为主”走向“条块结合”。
具体而言，可以鼓励广东、浙江、江苏等有条件的省份在省、市、县三级同时开展机构改革试点，党政机构调整按照市县主推合并合署、省级按需合并合署的原则进行。也就是说，在越基层的行政单位，党的工作部门和政府职能部门之间合并合署的力度要越大，尽量做到能合则合，把政务管理部门的数量压缩到最小规模。当然，政府职能部门的合并合署，也要兼顾管理幅度和职能专业化，不必一味追求部门数量的减少。同时，在部门整合重组的同时，引导编制和人员向下流动，向市场管理和社会服务的一线流动，从而打破“职责同构”的困境，形成“金字塔”形的行政管理大框架。在条块结合的改革思路下，以省为单位进行顶层设计，以市县为单位发挥地方主动性，上下保持改革目标一致，协调改革举措，同时以省市县三级试点的整体情况作为评估改革成效的依据。
此外，作为最关键的保障措施，还必须明确省市县整体改革的权责关系。这里有几点可供考量。首先，中央可以向省级政府下放更多行政管理权项，并协调人大和政协配合地方的机构调整工作。其次，根据统筹事务的信息复杂性来确定省市县的权责关系，若事务信息的复杂性越高，政府回应社会需求的难度越大，则该事务应尽可能下放到市县；反之，若事务信息的复杂度越低，则该事务应由省级政府统筹，例如养老保险的统筹。最后，要明确改革“责任人”，以省级主官而非市县主官作为试点成败的第一责任人。
第二，明确“以党领政”、“党政互补”的改革追求。
大部制改革一旦涉及党政关系的调整，就会有“是否以党代政”或者“是否党政不分”的争论出现，无论是党政干部还是普通群众，都或多或少对此存有疑虑。究其原因，一方面是对党政关系存在误解，另一方面是对现阶段机构改革目标认识不清。自20世纪90年代以来，持续的改革实践基本确立了这样一种党政关系模式，即党、政首先是一个有机整体，在党政同属一个有机整体的前提下，两序列互有分工，各司其职。过去三十年的发展历程证明，这是一种卓有成效的党政关系框架，在这个框架下，作为有机整体的党-政关系并非所谓的“党政分开”，作为互有分工的党-政关系也非所谓的“以党代政”。因此，接下来的党政机构改革依然有必要延续这种党政关系模式，但在此基本框架下，也需要开拓新的努力方向。
总的来说，新时代省市县机构改革，应该明确所追求的是“以党领政”，而非“以党代政”，是“党政互补”而非“党政不分”。“以党领政”即是要确立党对政府的领导权威，发挥好党在党-政结构中所承担的领导功能，而非替代政府和其他国家机关职能。“党政互补”是要在党政分工的前提下，实现党和政府机构的资源共享、职能互补、组织共建和人员共用，以实现成本最小化和效能最大化。顺德党政联动的核心做法满足“以党领政”和“党政互补”的精神，因此可以作为下一阶段改革试点的样本。具体说，可以鼓励试点地方“两办”合并、党的工作部门与归口政府职能部门合并或合署，整合行政辅助部门，由党委主官统一管理。
第三，推进部门决策权与执行权的相对分离，规范内设机构的设置与运行。
党领导下的行政决策、执行和监督三权合理分置，是大部门制得以良好运行的关键条件。国家监察体制建设解决了行政监察权的设置和运行难题，新时代地方机构改革需要重点解决决策权与执行权之间的关系问题。传统体制下，决策与执行的控制权散落于一级政府、部门、内设机构和下属单位；横向来看，多个部门同时拥有对单一行政事项的控制权；纵向来看，部门一级截留过多控制权。由此导致一方面横向权力碎片化，另一方面决策权向上集中不够、执行权向下分散不足。部门一级拥有过多的政策倡议权、制定权、审定权和执行权，很容易导致部门利益做大，同时政府既当“运动员”又当“裁判员”，容易造成政策执行扭曲和行政不公。
新时代省市县机构改革，一方面要借鉴顺德经验，对职能部门进行深度整合，另一方面，要积极探索决策权与执行权的合理设置。具体来说，可以强化政府一级和大部门内办公厅（室）的协调和决策建议职能，将以往服务型、联系型的办公机构转变为参谋和决策机构，使党政主官及其办公机构成为主要决策单位。如此可使决策权在政府中上移到政府主官一级，在部门中上移到部门主官一级。借鉴顺德的做法将党委常委、政府副职等同级领导干部转为大部门负责人，但不参与政府层次的集体决策，党政联席会议可以作为跨部门的协调机构。如此可使部门主官角色单一化，避免部门首长同时肩负参与上级决策和指导下级执行的双重责任，避免决策与执行权的混淆。
根据“以职能定流程，以流程定内设机构”的原则，合理规范内设机构的设置与运行。作为主要的行政执行单位，内设机构应依据行政职能和流程的需要进行设置。在具体运行上，赋予内设机构更多执行权，以法律法规、行政合同等方式保护内设机构的执行权威。鉴于各地情况和改革内容存在差异，可以以省级立法的形式单独制定《政府内设机构组织法》，划定内设机构的权责清单，给予执行部门更多的自主性。
第四，借助岗位“赎买制”、“聘任制”等方式，妥善处理机构改革的人事问题。
通过对各试点地方的调查可以发现，人事问题始终是地方机构改革的最大障碍。大部制通常导致领导职数和政府岗位缩减、岗位职责和管理关系变化，影响公务员的晋升前景、手中权力和职级待遇，因此会遭到部分公务员的反对。人事问题处理不善，会给原本就非常复杂的机构改革增添更多不确定性，甚至对政府运行秩序和社会稳定造成破坏性影响。
新时代地方机构改革，可以综合使用岗位“赎买制”和“聘任制”等方式，对组织变革所牵涉的人员进行合理安排。所谓“赎买制”就是通过向岗位被裁撤的政府雇员支付物质补偿使其同意离开原职，或到其他单位就业。赎买的具体补偿标准可以通过政府人事部门与离职员工的谈判确定，综合考虑职员工作年限、工作情况、年龄、当地劳动力市场情况以及职员的个人诉求等。在通过赎买祛除政府冗余岗位后，可以通过“聘任制”向改革后的党政机构输送“新鲜血液”。
即通过向社会和党政机构工作人员公开招聘职员，择优录用到相关部门。尤其是对内设机构主管以及专业技术要求较高的岗位，鼓励实施聘任制。聘任后的职员可以单独序列进行考核，实行薪资与职级分离的管理模式。聘任制所带来的竞争性和专业化会促进政府雇员绩效水平的提升，确保机构改革的目标顺利实现。
