十九大后，按照中央指导精神，乡村振兴、以及金融如何更好为经济社会发展服务，得到了各方高度重视。县镇的金融发展是为县镇经济服务的，在县镇经济中，工业、农业、服务业等多种产业对接着基层“乡村振兴”，并在现实问题中密切关联着小微金融、普惠金融、绿色金融等一系列概念，被决策层和有关部门反复强调。
小微金融、普惠金融、绿色金融等是具有鲜明政策色彩的金融形态和金融活动，大多可以归入政策性金融的概念中。在中国现代化发展、和平崛起的过程中，我们的政策性金融体系应该和商业性金融体系一起，放在现代化的战略层面上，纳入供给侧结构性改革的系统工程。金融领域的双轨制，在可以预见的未来是无法消除的，与此类似，不动产、房地产领域里的双轨制，也是很清晰的：住房的供给必须有保障房托底，又必须有与市场直接对接的商品房，保障房和商品房的融资不能混为一谈，金融业在这个领域里是具有双轨制特征的。同样，在乡村振兴与县镇发展的金融支持机制方面，双轨制特点也非常鲜明。
一、当前乡村与县镇金融仍然面临着多年存在的供需不匹配及相关机制问题
一方面，从需求角度看，大量乡镇小微企业的经济活动需要得到融资支持，很多农户（县镇辖区内乡村振兴的基层单元）的生产经营也迫切需要得到融资支持。此外，无论是农业、工业还是服务业的经济活动，现在都越来越明显地受到了环境保护的制约，迫切需要得到与低碳绿色发展中必须做出的业态改造升级相关的融资支持。从供给角度看，中国总体来说“不缺钱”。改革开放40年，在综合国力提升过程中，从资本的供给方——融资的“金主”这方面来看，无论是国有的金融体系还是非国有的金融体系，总体上都有雄厚的资金力量。民间资本总体来说已经走过了原始积累阶段，国有金融体系综合力量的提升更是有目共睹。但是所有这些所谓“金主”，虽然有支持的态度，但实际无法可持续地给予小微企业、三农、绿色低碳发展等需求方意愿中的融资支持。很多年前，一些具有一定规模的银行就专门设立乡镇银行进行试点，某些特定业务对应于农村基层小微企业和乡村振兴、绿色发展等等，但综合来看，并没有形成一个可持续的支持态势。商业银行和金融机构做这些业务的内在动机与意愿明显不足，这是由于他们在商言商基点上锦上添花式的运行机制决定的。多年存在的金融供需不匹配的矛盾，显然是可以纳入十九大党中央总结的“人民美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”之中的。
对基本现实的考察告诉我们，与三农和小微、低碳绿色经济活动相关的具体项目，有平均规模小、风险度高、不确定性明显、资金安全水平低等特点，而风控成本则使在商言商的银行和金融机构不可能形成持续支持的意愿和行为。这些金主们实际上认同的是商业性金融“锦上添花”的机制：谁的项目可预见的效益水平高，风险度低，他们就特别积极地把资金提供过去给予融资支持。大中型企业一个项目的贷款支持，其规模可能是几十个、几百个小微企业项目规模的总和，总成本差异悬殊，更不用说风险度远不在一个数量级上，首选前者给予支持，而对后者避之唯恐不及，这就是利益驱动之下的“利润导向”，也是一般市场化资源配置机制所支配的商业金融的必然运行特点，这种锦上添花式的资源配置机制能够解决很大范围内我们所说的经济运行的绩效问题。同时，社会生活中存在着另外一种迫切的需求，就是“雪中送炭”。前面所说到的小微、三农、绿色低碳发展，主要可以归于需要雪中送炭的这一方，而这一方所应该得到融资支持后面的机制建设任务，和锦上添花的机制建设任务是有明显不同的。
怎样才能构建一个合理的雪中送炭的机制，以融资的方式来实现普惠，实现对于三农、小微、绿色低碳经济有效的可持续的金融支持？这里至少可以提出两条途径。一是在科技创新视角上，依靠信息化时代带来的商业性金融边界的扩展。过去的商业性金融无法可持续地支持小微的融资活动，但是在现实生活中，互联网+却提供了一种案例：一些互联网公司对于大量基层创业创新者提供的小贷，依靠大数据、云计算等等现代信息技术的支持，形成了自己的信息来源——数据库支撑的技术上认为可行的全套的软件设计和运行。它可以在网上接受基层融资需求者的申请，然后用他们所谓“零人工干预”的程序在软件系统里自动地做分析处理，来决定是不是可以发放申请者所希望得到的小额贷款。这种零人工干预的、靠技术创新支持的小贷发放，公司认为风控是过关的，是可持续的，实际形成的融资成本比其他一般的融资，只稍微高一点点，这在过去是无法实现的。这种科技创新支持出来的普惠色彩开始浓厚起来的金融支持，当然也有它的局限性：其前提是这些申请者必须在大数据的信息库里有相对充分的电子痕迹。可以设想像那些淘宝户（淘宝网上自己开淘宝店的这样一些草根创业创新者，很多是在乡村的，现在乡村中已出现了一些“淘宝村”），他们是有这些信息痕迹可查的，于是就容易进入这样一个带有普惠金融性质的小贷支持的覆盖面。但是另外有一些穷乡僻壤的农户，他们基本上没什么电子痕迹（可能连银行借记卡都没有），那么他们要发展自己小微规模的生产经营活动，可能就无法通过这样的途径取得小额贷款支持。当然，这种小额贷款支持已经比尤努斯在孟加拉实验多年、得到国际社会肯定的那个小额贷款的水平，大大提高了：尤努斯的小额贷款实际上依靠的风控机制，是熟识人社会里的“连坐制”，一个自然村落里的农民，取得规模不大的贷款支持，用于养鸡养羊等，谁如果不能按照原来的承诺去还本付息，跟它连坐的这些人，也就都断了今后得到融资支持的可能——依靠这种约束来实行风控。我国近年如阿里公司的种种科技创新支持的小额贷款，已经在这方面有明显的突破，这是对接了互联网+和信息时代的技术革命，非常值得肯定。
虽然第一条途径扩展了商业性金融覆盖的边界，但并没有解决穷乡僻壤没有电子痕迹农户的融资支持问题。所以，一个更带有普遍性、或者至少要和“技术创新”放在一起等量齐观来密切跟踪和完善的“制度创新”，可望形成金融普惠的第二条途径：即政策性、开发性金融。财政作为公共资源的分配体系，很多年前就有以政府财力为后盾而实际上做融资的财政周转金，在改革开放以后，大家也对于财政贴息，以及和商业性信贷结合起来带有政策倾向、带有政策倾斜支持特征的信用担保机制耳熟能详。然而，尽管经历这么多年的发展，财政贴息所达到的效果还并不能令人满意，于是，在早已有之的这个思路上的探索，就需要以财政的公共资源资金为后盾，全面考虑如何构建一个政策性融资的创新体系。在上个世纪80年代后期到90年代初期，我国就已经认识到商业性金融和政策性金融必须同时存在，而且要分道扬镳，所以，在全国层面组建了国家开发银行、农业发展银行等政策性、开发性银行，在地方建立了政策定位的各种各样的信用担保公司，属于地方政府政策性融资支持机制。在财政贴息和政策性融资支持方面，基于已有的一系列探索，近年又在开拓和探索如产业基金、产业引导基金等等方式，并且在实际生活中已经形成了经历动员阶段之后有大发展、当下要进一步强调稳一稳以求得规范发展、可持续发展的PPP（政府和社会资本合作）。这种PPP的投融资，也是有非常鲜明的政策因素结合在内的，而且它在运行机制上的创新特点是非常鲜明的。
以上两个途径的概略勾画，可以形成关于金融怎么样才能普惠、才能覆盖乡村、县镇的小微、三农和绿色发展这方面的融资要求这一角度上的基本认识。
三、典型案例分析
案例1：广西恭城循环经济模式。广西恭城位于桂林附近，有一个乡村发展循环经济的雏形：过去恭城县乡村居民是通过砍树破坏植被，取得烧火做饭的燃料，作为唯一的能源供应来源——这是在现实生活中亟待改变的一种形成生态环境压力的不良状态。后来当地政府通过政策引导，给予农户帮助，形成了农户养猪后把猪粪放入沼气池产生沼气的能源供给新来源。沼气池在中国很多的农村区域，都是前些年反复引导和推动的建设重点之一。恭城农户以家庭养猪的方式配上沼气池，不仅实际生活质量提高，养猪还可以改善生活和提高农户收入水平，并且猪粪入沼气池解决能源供应问题的同时，实际上伴随农户生活质量提高而有效地保护了植被。农户沼气入户以后使用的厨房设备，跟在城镇区域用天然气、液化气没什么区别，也是很规范的灶台和显示仪表，这都是在实际生活中间早就解决了的问题。而恭城把由农户养猪到沼气入户这两个环节的事情做出来形成局面以后，就进而发现一个问题，这种沼气池每隔一段时间要清理里面的沼渣和沼液，那么清理出去之后放在哪里呢？它是高质量的有机肥，当然就可以把它施加到一些带有经济作物性质的农户的种植项目上，比如施加到他们就近的果园里，助益柑橘等等果品的收成。这种有机肥施加上去以后，产出的果品又成为最适应现代社会需要的高质量的、口感特别好的经济作物产品——有机肥培养出来的这些果品可以卖个好价钱，使农民又提高了收入，这就是“猪-沼-肥-果”一个一个环节延伸而体现的好处。
这种情况再往下发展，是受到桂林旅游业的启发，农户们自己腾出一部分居住空间，配置一些基本的用品以后，可以开展农家乐旅游，这种农家乐的旅游又适应了城镇区域很多社会成员收入提高以后的需要，周末、节假日到这里吃农家饭，到果园里做采摘，呼吸新鲜空气，这既是城镇居民生活质量的提高，同时又是农村居民（农户）进一步提高收入的可行的供应链延伸。这时，有的企业便注意到了一个问题：设想能不能来一个规模化的整合？企业的决策者认为，他们可以通过高水平的专家，在这种农村自然村落里将整个沼气系统进行高水平的规划设计。这种规划下的升级可能连接的是适应国家政策需要的使养猪形成规模化养猪场（当然养猪场本身怎么再往下延深供应链，还有很多内容值得研究，这种规模化特征发展出来，是向社会化大生产方式的升级），而这个时候，这种自然村落里整合以后优化的基础条件，可以对接的是打造桂林和周边的“黄金旅游一条龙”路线里的节点。这种规模化的整体设计，又与我们现在特别注意的乡村振兴对接上了。企业介入这样一个领域，显然不能理解为简单的“学雷锋”，它是在商言商，注意到了商机，意识到了这方面自己利用比较优势带来投资回报的可能性，但碰到的瓶颈就是融资支持问题。这时候，商业性金融对此不敢贸然介入，而政府这方面以财政后盾为支持，就可能把我们认为有政策支持效应的贴息、政策性信用担保贷款和产业基金支持等等加入进来。于是，整个循环经济的链条按照恭城展示的这样一环一环递进形成的一个全景图是什么呢？是循环经济，是绿色低碳发展中造福于草根层面三农和相关的乡村产业振兴，与社会升级发展。显然这是一个需要继续跟踪观察的特定视角的案例，而且如果结合这几年PPP的发展经验，这种特定区域的连片开发，特别适合对接PPP，它具有特定的机制可塑性，展现了一个非常值得关注的创新空间。
案例2：杭州西湖区县域经济发展。这里列举一个可以称为县域经济里以科技产业为主的杭州西湖区的案例。几年前，西湖区财政部门就提出，财政资金必须年年安排对小型科技企业的资金支持（三项科技费用之类），每年资金使用情况又必须对人大和领导层报告，那么过去每个年度花这些钱的得怎么样呢？实际上是在各种因素制约之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，谁也不可能得到特别明显的重点支持，很多具体安排是靠关系起作用——这时往往也不敢用力过猛而“撒胡椒面”式给予若干项目以资金支持之后，基本无法跟踪问效——资金撒出去有去无回，他们称之为“消耗型”。能不能把这种消耗型的财政资金使用机制和公共资源的投入机制，变成循环型？财政部门希望资金进去以后虽不求它增值，但它能够转起来，跟原来的情况与绩效相对比，这是一种升级取向的创新。具体的机制上，是财政部门从其资金里拿出两千万元作为股本，和当地一个“商业性信用担保”定位的公司合作，再由这个公司利用其关系网与人脉，去拉其他的民营企业（包括境外的硅谷银行）入股，合成一个标准的、现代企业制度下股权非常清晰的股份制的科技型小企业创新基金。发起这个创新基金的各个主体，是以股权来形成产权纽带，而这里面财政非常明确地表示其两千万元资金，作为特殊处理，是类似于“金股”的入股，不求分红，但可以有一票否决权。财政资金不求分红，实际上使使其他的参与者感觉风险水平降低，获益前景加分，使他们参加这样一个产业基金的意愿提高了。有一些积极的参与者之后，这个基金实际的运作机制，是由专业化的团队设计具体的融资产品，有很多批次不同称呼的产品，有股权型的、债权型的、各种各样名号的产品，实际上是运用所谓“金融工程”工具，对应实际生活需要，设计各种类型的金融产品。这样一种运行机制，很鲜明地体现了以财政为后盾，使资金使用在雪中送炭的概念之下形成可持续性的创新。当然，这还需要进一步总结它在实际生活中的利弊得失，而且其经验看来特别适合地方层面怎样形成健康的产业引导基金。近几年更多地方在省一级、还有很多的市级，由财政拿出的资金规模大得多了，但这些资金也只是作为母基金，其运作要领是绝对不允许其直接进入项目决策，是由母基金带出一批子基金，产生投入资金规模的放大效应，而跟上来形成的子基金带有社会众筹的性质，是由非政府主体更多地把资金投入，并在投入以后由子基金的专业团队，决定实际上挑选哪些具体的支持对象，运用资金支持来达到实际上带有政策性融资特征的项目投入，以贯彻当地的发展战略，支持当地有意识地优化结构的重点项目。
四、以财政为后盾实施政策融资支持的基本要领
结合案例，于乡村振兴、县镇发展的金融支持方面，可初步总结在构建政策性金融体系中，以创新发展形成可持续机制促进经济升级发展的要领。主要有以下四个方面：
（一）建立风险共担机制。风险共担是支持机制的基本特征。过去财政所做的一些支持，往往会导致实际上相关风险的财政独担：一旦财政部门明确一个财政贴息或者政策性信用担保的运行机制，很多相关者便认为这个风险已经由财政完全承担起来了。但财政单独承担风险是一个不可持续的机制，因为会导致其他主体的所谓“道德风险”——就是自身和风险因素无关，那么既不讲节约，也不讲效益，整个过程就演变成了财政投入的“无底洞”，成了一个财政无法向公众透明地报告财政运用纳税人的钱怎样追求绩效的不良局面是不可持续的机制，。大量实践反复证明，财政与相关的企业、政策性金融机构，以及可以配上支持力量的商业性金融机构等等，虽然相互间风险怎么分担并没有十分呆板的规定，但一定要形成风险共担机制。国际经验里，美国的中小企业署利用财政预算资金为后盾，以贴息和信用担保为主要方式支持小企业的发展，是根据不同阶段不同情况，政府资金支持承担风险损失部分的比重可以调整，比如世界金融危机发生了，原来所说出了风险以后政府分担75%，可以提高到80%或85%，但绝对不提高到100%，一定要把一部分风险因素留给其他伙伴，这样才能形成防止道德风险的可持续性。这在西湖区的案例中也非常明显：财政部门出资金形成的这部分股权不求得到分红的回报，但是要求可持续运行，这方面的风险不是财政自己一家担起来的，是各出资方需要一起来考虑创业创新中于利益诉求之下怎样在股份制框架中共担风险。
（二）建立阳光化、规范化的支持对象遴选机制。支持机制的第二个特征与要领，是对于三农、小微、绿色发展等乡村的经济活动中，所有需要资金支持而必须纳入政策性支持轨道的这些支持对象，到底支持谁不支持谁，必须是以阳光化、规范化和引入专业化集体决策机制形成遴选过程。这个遴选机制，其实是承认不可能有一百个申请、就满足一百项融资需要，从其中必须筛选出一部门给予支持。这件事过去处理不好，就变成处关系，而在中国的实际生活中这种“处关系”很容易很快发展到乌烟瘴气、不可持续。西湖区的经验是大家都出钱做股东，各自都有发言权，另外还要请专家和社会贤达一起形成项目遴选委员会，对每一批的申请项目，都是大家阳光化地讨论，最后可以无计名投票，同时保持财政金股的一票否决权（这种一票否决权也不是随便动用的，要根据国家产业政策和地区发展战略特定的要求，在否决的时候一定要说出其道理），形成的是专家参与的集体决策。阳光化的决策，使得虽然支持不可能百分之百成功，但出现一定比例的失败时，可以通过这个机制向公众解释清楚，这才能保证整个过程的可持续。如果没有这样一个机制，出现了失误之后公众不接受，领导也看不下去，这个支持机制必然就半途而废。这也是非常重要的一个要领。
（三）实施有效、持续的多重审计监督。上述融资支持过程显然是在金融领域形成了双轨运行，有政策轨，有市场轨，两轨之间处理不好，非常容易产生设租寻租。如何限制设租寻租发生的可能性？十分重要的一条要领，是需要施加有效的、持续的、多重的审计监督，以及需要继续探索如何优化绩效导向下的约束。这对于中国现时积极推进的供给侧结构性改革中所寻求的“守正出奇”，有很大的挑战性：“守正”是遵循市场规律，“出奇”就是在市场规律之上还必须有“政府更好发挥作用”的“有效市场加有限、有为政府”的出奇制胜——出奇而能制胜，就实现了超常规发展，出奇在某些地方不能制胜，那可叫做试错，必须控制在一定范围内。中国现代化真正的希望，能够在守正出奇的道路上，使中国的超常规现代化追赶-赶超最后形成我们所希望的大发展局面，冲过“历史三峡”。一个个区域和县乡，都是这个大图景里的组成部分。
（四）形成定制化的理性供给管理解决方案。供给侧改革的守正出奇，必须在这方面敢于迎接挑战。前面所说的风险共担，阳光化的集体决策和遴选机制，还有多重审计监督绩效导向，最后都要以供给侧改革的定制化方案，落在共性之外还必然有个性的各个乡村区域、各个县、各个镇。形成地方政府辖区内定制化的、符合供给侧结构性改革为主线的理性供给管理解决方案，其难度就在于，绝对不像过去我们已听惯了的需求管理那么简洁——需求管理是属于总量管理，根据经济波动反周期的道理通俗易懂。而供给管理、供给侧结构性改革，就是要应对非常复杂、大量具体的结构化解决方案，努力形成高水平的绩效结果——这是我们必须应对的挑战，也是在乡村振兴和县镇发展中政策性融资怎样才能够适应需要、形成有效供给的一个必然要求给出高水平答卷的问题。
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