科学判断国际形势和外部环境是外交政策制定和调整的基础。改革开放之前，在“战争与革命”作为时代主题的认识背景下，中国的外交战略长期以建立国际统一战线为指导思想。在邓小平1980年代中后期提出“和平与发展是时代主题”的战略判断后，中国外交政策开始转向国内视角，服务本国经济与民生发展。从“韬光养晦”到“责任担当”，从“服务为民”到“主动进取”，改革开放40年中国外交政策一直在进行调整，但调整的方向却并不相同。
目前，中国正积极参与全球治理体系变革，而这背后也有着复杂的国际背景。2008年金融危机之后，发达国家反建制主义风潮涌起，强人政治蔚然成风，逆全球化趋势不断侵蚀全球治理根基，传统国际秩序似乎难以维系。在全球格局发生深刻变化的情况下，中国外交政策势必要发生调整。但在调整之前，我们首先需要追问，这个世界到底发生了什么？
近日，界面新闻专访了清华大学国际关系研究院院长、世界和平论坛秘书长阎学通教授，试图寻找答案。阎学通1992年毕业于美国加州大学伯克利分校，获政治学博士学位，长期致力于国际政治和国际关系研究，并试图将定量方法引入国际政治研究。在2013年7月出版的《历史的惯性》一书中，阎学通对未来10年国际格局发展趋势做出了大胆预测，探讨了两极格局形成的必然性。2018年1月，阎学通入选清华大学首批文科资深教授。
在接受界面新闻专访时，阎学通表示，当前西方新兴的政治思潮在美国是反建制主义，在欧洲是民粹主义，其本质是反对极端自由主义。全球化趋势是阻止不了的，而全球治理则将出现衰退趋势，但联合国、IMF、WTO和世界银行五年内还不至于解体。在国际政治无序性更加突显的背景下，阎学通建议中国应该重新认识世界，及时调整外交政策。
以下专访实录，经过编辑整理，并经受访者审阅。
固守一种外交战略必然失败
界面新闻：改革开放40年的中国外交政策历程可以划分为几个阶段？每个阶段的显著特征是什么？
阎学通：我认为40年的外交政策历程可分为四个阶段：第一阶段，1978-1988年的外交政策是从闭关锁国走向不断开放，许多外交政策都是从无到有的新政策。例如，中国外交从只服务政治利益向主要服务于经济利益转变，中美建交和在使馆建立经参处都是代表性的标志。
第二阶段，1989-2001年的外交政策是从摆脱孤立走向融入国际体系。加入世界贸易组织和实现中美领导人互访是这一时期的两个代表性事件。
第三阶段，2002-2012年的外交政策有两个重要变化：一是外交政策从服务于政府走向服务人民，提出了外交为民，扩大了海外领事服务内容；二是从服务于经济建设走向并重经济利益和安全利益，为海外人员、财产和投资提供安全保护。向海外派遣作战部队参加维和是个代表性的标志。
第四阶段，2013-2018年的外交政策是从维护海外利益走向推动一带一路基础设施建设。
从外交策略所达到的客观效果讲，上世纪90年代最为突出。当时我国实力很弱，面临着西方的全面制裁，从被动转变为主动靠的是及时调整对外政策。我认为，只有一种外交战略是正确的，就是根据客观环境变化不断调整的战略。固守任何一种既定的战略都必然失败。
界面新闻：您认为上述几个阶段中国外交政策演进的动力机制分别是什么？国际环境是不是最具决定性的因素？
阎学通：上述外交政策调整的原因并不都一样。1978年起，我国外交政策调整的主要原因是国内政治路线从以阶级斗争为纲转向了以经济建设为中心。1989年之后外交政策调整是因为我国突然面临着严重的国际孤立。2002年起我国外交政策调整主要是吸取了美军轰炸我国在南斯拉夫大使馆的教训和全球反恐形势的变化。2013年一带一路政策的出台主要是我国成为世界第二大经济体后对外投资能力增强以及国内政治路线的变化。所以，有的是内政原因，有的是外部环境原因。如果要抽象出一个具有共性的对外交政策调整的最大影响因素，我认为还是决策者的认识观念不同，不同的决策者具有不同的战略取向。
反建制主义与民粹主义有所不同
界面新闻：2008年以来，我们看到发达国家经济系统首先出现了一系列危机，政治系统也出现了反建制或者民粹主义的风潮，它们似乎成为了全球化的阻碍力量，您如何解释或定义这个现象？
阎学通：2008年金融危机使发达国家陷入严重衰退，而且时间较长。在面临相同危机的情况下，中国能较快地摆脱出来并保持了经济高增长。这种鲜明对照使得发达国家的人不禁发出疑问，为什么中国政府能做到而他们的政府做不到。人都是根据结果来判断正确和错误的。中国与发达国家在摆脱危机并实现高增长上的明显区别，使发达国家的人们质疑他们政府的正确性，于是对主导的自由主义价值观和制度产生不满。我认为这是主要原因。
界面新闻：这样看来，您认为发达国家的转向主要是外因而不是内因导致的？
阎学通：不只是发达国家社会内部两极分化，发展中国家内部也有两极分化，世界多数国家都是两极分化。而且两极分化不是现在有，过去也有，全球化不过是使两极分化比以前更严重了。金融危机发生之后，发达国家长期不能摆脱危机，人们本来希望过两三年的困苦日子就结束了，结果一直过不去，于是不满情绪就涌现了。如果这时候中国经济也摆脱不了危机困境，西方国家的大众可能会抱怨的少一点，因为大家的日子都不好过。
界面新闻：我们经常听到反建制主义和民粹主义这两个概念，他们有什么联系和区别？
阎学通：人们对“民粹主义”有几个共识：第一，这是一个贬义词，可用于描述一种不好的思想观念；第二，内涵所指是不明确的；第三，这个概念的优点是相互对立的意识形态可以被概括成为同一思想。这意味着民粹主义可以用于很多不同的思想，它没有一个定性的内容或概念，“左”也是民粹主义，“右”也是民粹主义，所以它并不能帮助我们理解当前这股政治思潮的本质。我曾经说过，目前这股新思潮的本质是反对极端自由主义或称为“反建制主义”。“政治正确”的原则使自由主义走向极端，失去了包容性，走向自己的反面，从而在西方社会引发了严重的社会对立。
反建制主义是全球化时代产生的一种政治思潮，它和人们常说的民粹主义有所不同。首先，反建制主义并不是反对精英主义，而是反对自由主义的精英，他们提倡以观念相对保守的精英取代自由主义的精英。其次，反建制主义只反对自由主义的某些观念和政策，并不是反对现行的政府官僚机构和体制。他们反对极端自由主义的移民政策、社会福利政策和“政治正确”原则，但它并不反对政治民主体制、市场经济制度和言论自由原则。第三，反建制主义领导人的强人特点表现为政策上的不确定性。他们从思想上反对自由主义，但取代自由主义政策的新政却效果不佳，于是在自由主义政策和反自由主义政策之间来回摇摆。
全球治理一定是衰退趋势
界面新闻：新一轮的反全球化或逆全球化和之前相比有什么不一样？可以说反全球化的力量现在从发展中国家转向发达国家吗？
阎学通：冷战后全球化主要是由跨国公司推动的，而有些国家借助全球化吸引跨国公司进入，他们的政府也支持全球化，比如中国政府就是从把全球化视为“美国化”转变为提倡经济全球化的。但是，中小企业是反对全球化的，因为全球化把它们伤害了。回到你刚才的问题，什么是逆全球化？它是指政府开始从支持全球化转向不支持全球化。或者说，逆全球化主要是政府行为，而反全球化是民间行为，而且民间一直都有反全球化的力量。
我们并不能简单说反全球化的力量现在从发展中国家转到了发达国家，而且也不能说发达国家和发展中国家之间的矛盾是国际政治经济的主要矛盾。发达国家之间的矛盾和发展中国家的内部矛盾，发达国家与发展中国家之间的矛盾都是同时混在一起的。现在是发达国家之间的矛盾不亚于发达国家和发展中国家之间的矛盾。在美国看来，中美之间的矛盾就是发达国家之间的矛盾，这是美国的一个基本立场。
界面新闻：哈佛大学肯尼迪政府学院罗尼?罗德里克曾说过，我们不能在拥有超级全球化的同时拥有民主制度和国家自主权，我们最多只能在三者中取两个。您认为全球化未来的前景如何？
阎学通：全球化、民主和主权三者之间客观上是矛盾的，但这不意味三得不能并存，这如同敌国是对立的，但是可以同时存在的。三者关系是何者强化，何者弱化的问题。国际社会是个无序体系，在这个体系中实力是根本，但规范也有一定作用，因此这使三者在对立中共存。全球化弱化国家的主权，国家在维护主权的同时还想利用全球化的经济便利。民主的国际规范化削弱国家主权，但弱国利用民主的规范制约大国的权力。全球化加剧国内和国际两个层面的社会两极分化，民主则具有抑制社会两极化的作用。客观上，三者具有相互牵制的作用但任何一者都不能绝对主导。
全球化是一个社会现象，它的动力不是政府，背后是大企业的利益，是跨国公司全球资源有效配置的利益，跨国公司所占的世界经济比重越来越大，因此全球化阻止不了。而所谓逆全球化，其实是指全球治理的倒退，全球化带来很多问题，但公司不可能管这些负面影响，那只有大国政府来协调合作管理，但全球治理现在面临的新问题是没有领导。几年之内全球治理一定是衰退趋势，现在各大国都是“大难临头各自飞”，采取自保甚至以邻为壑的政策。也许只有再来一次全球性经济危机，绝大多数国家都遭受比较大的打击之后才会发现必须抱团取暖。
总而言之，全球化是非政府力量推动的活动，而全球治理是政府间的合作，两者性质不同。由于前者是自发的，不需要世界领导，后者需要世界领导才能合作，因此全球化将继续发展，而全球治理因缺乏领导会有所萎缩。
多边机构五年内不至于解体
界面新闻：如何理解全球再平衡？全球经济再平衡是否正在导致政治再平衡？
阎学通：平衡是一个相对概念，它本身不能说明事实的真相，取决于从哪个视角和主体去看。平衡可以理解为我和你一样高，也可以理解为是我高你低的情况不变。也就是说我比你强，我说这就叫平衡，你要和我一样强就叫不平衡。而对于弱者来说，你强我弱，这叫不平衡，咱们一样强才叫平衡。凡是不想改变的国家，就说要维持平衡，凡是想改变的，他就说现在是不平衡。
因此，弱者经常认为国际格局是不平衡的，强者经常认为国际格局是平衡的。现在大国的实力对比发生改变，但国际权力的再分配没及时跟着变，于是形成大国关系的紧张。实力衰落者要保护已有的权力，实力上升者要求扩大自己的权力，于是国际秩序就难以维持了。
界面新闻：我们看到美国特朗普政府也在试图推翻美国主导的国际秩序？目前以联合国、IMF和WTO为代表的国际秩序是否面临解体或崩塌？
阎学通：这是特朗普和二战以来所有美国总统不一样的地方，后者都说要建立一个国际秩序，而且他们设计的秩序都是有利于维护美国主导地位的。特朗普认为现在这个秩序已经对美国不利了，所以要改变。比如在贸易问题上，当年美国和日本发生贸易摩擦，美国的目的是平衡贸易逆差，但特朗普这次的目标不是与中国平衡贸易逆差，他要改变对美国不利的多边贸易规则。
中国政府对贸易摩擦带来的中美关系性质的变化、国际秩序的变化，以及对当前国际格局的发展趋势，都需要有清楚的认识。美国要改变的是全球的贸易规则和贸易体系，美国是要压制中国科技创新能力的增长速度。中国政府需要看清中美两极化的趋势，中美结构性矛盾的零和性，以及加快提高自主创新能力的迫切性。平衡贸易赤字并不能解决中美贸易冲突，为国人创造能最大限度发挥创新能力的大环境是根本出路。
由于特朗普政府对现有秩序不满意，开始破坏秩序，因此使许多多边国际机构的作用呈下降之势，不过联合国、IMF、WTO和世界银行五年内还不至于解体。如同只有共同利益的国家才能建立共同体，国际组织也需要共同利益才能成立。然而，即便没有共同利益，只要没有伤害国际组织就能维持生存。国际组织解体需要多数成员国受害。即使现有这些机构的作用是零，只要无害仍能维持下去。
未来五年两极化趋势将继续
界面新闻：特朗普的出现是偶然还是必然？他自相矛盾和不确定性的政策主张，是他个人的意志还是代表了美国整体的焦虑？这可能对于判断中美关系十分重要。
阎学通：特朗普的强人统治不是偶然，他是这个历史时代的必然产物。现有许多大国都出现的强人政治统治。有可能这与2008年金融危机持续时间太长，导致越来越多的人认为强人治国比民主治国效率高有关，但我还不敢断言这种分析是正确的判断。关于为何这个时代出现强人政治的潮流，这需要进行深入的研究才能得出结论。特朗普的执政风格是他个人原因，那是有偶然性的，如果其他的共和党人执政，很可能不会采取这种言而无信的策略手段。应对特朗普的方法需要慢三拍，应采取不见兔子不撒鹰的作法，即只针对他的行动采取行动，对其表态不予以回应。
界面新闻：您在2000年一篇文章里曾提出了判断主要国际政治矛盾的三个标准。您认为现在的主要国际政治矛盾是什么？
阎学通：我曾将国际政治的主要矛盾定义为，在一个既定时期内，世界上主要国家间的战略利益冲突，这种利益冲突对世界上多数国家的对外政策选择具有重要影响。它具备的三个基本特点：一是，这种矛盾是主要国家间的；二是，这种矛盾关系到这些国家的战略利益，或者说关系国家全局的核心性需要；三是，这种矛盾影响世界多数国家的对外政策。一个国际政治矛盾只有同时符合以上三个条件时，才可视为是主要国际政治矛盾。比如，主要国际政治矛盾在冷战期间曾发生过重大变化，由意识形态对抗转向美苏争霸，而冷战后则转变为美国称霸与部分国家反霸。
依据这三个标准，我认为当前国际政治的主要矛盾正逐步演变为中美之间的结构性矛盾，即美国要维护其主导的一极格局和中国崛起导致国际格局两极化的矛盾。这关系到世界领导权再分配的大问题。现在世界上的最主要国家是中美两国，他们的冲突就是世界上最大国家间的冲突；两国的矛盾关系到两国的最重大利益，即美国主导的国际权力，和中国的民族复兴，即获取和美国相同的国际权力；中美之间的冲突直接影响到世界许多国家的对外政策调整，官方称中美关系是世界上最重要的双边关系，也就是影响巨大的双边关系。其他国家根据自身利益在中美之间进行问题性选边已越来越明显了。
界面新闻：您如何评价当前的中欧关系？欧洲在未来的全球格局中将扮演什么角色？
阎学通：我认为，五年内形成的两极格局将与冷战时期不同，不是集团式的两极，而是以国家为单位的两极，也就是中美两国与其他大国的关系都不固定，随时可能变化。美国的同盟体系日益松散，中国不结盟的状态继续发展。欧洲国家在战略上会既不支持中国也不支持美国，而根据具体问题决定向与哪方合作，有时采取中立的立场坐山观虎斗。不仅欧洲国家，绝大多数国家都会采取这种策略，在两极格局中，这个策略对中小国家最为有利。这就是为什么我认为，只要中国坚持不结盟，中国想争取他国的坚决支持几乎是不可能的。这次中美贸易冲突中，德国、加拿大、墨西哥、俄罗斯等宁可与美国进行双边贸易战也不与中国抱团取暖。
欧盟大趋势是走向更加松散，短期内将是一个权力分散化而不是欧盟国家化的趋势。欧盟不会成为全球格局中的第三极，因为它不是一个国家，而是个国际组织；它不是一个单一行为体，而是一个集体，所以他难以在所有问题上采取统一行为。如果国际组织可以成为一极，最大最强的一极就是联合国，但这个一极没意义，也就是说拿国际组织与国家比没有意义。
界面新闻：基于上述几个问题的判断，您认为未来10年国际政治经济秩序发生的最大变化可能是什么？中国的外交政策要随之进行怎样的调整？
阎学通：今后五年，两极化的趋势将可能成为定型的两极格局，这对国际秩序造成的冲击将是巨大的。由于中美不可能提供一个联合的世界领导，因此乱是必然结果。加之强人政治使一些国家形成对抗的政策偏好，政策多变将成为新常态，国际政治的无序性更加突显，丛林法则更加主导国际政治。中国现在需要的是重新认识客观世界，使我们对世界的认识与客观变化的世界相一致，如果主观认识不符合客观世界，外交政策调整将无法产生正面效果。例如，如果我们仍认为国际格局是多极化的趋势，我们就不会调整现行政策。
