宅基地“三权分置”的现实背景
宅基地“三权分置”是适应我国农业现代化发展，解决现有农村土地制度困境的政策选择。从当前背景看，宅基地“三权分置”的推广有着迫切的现实需求。
（一）宅基地社会保障功能弱化
随着农村经济发展以及农民生活水平的提高，城镇一体化进程逐步加快，农村人口非农就业以及老龄化发展，“空心村”开始出现，农村宅基地实际使用率逐渐降低。由于宅基地取得具有无偿性和使用无期限性，农户对宅基地积极持有且不愿退出，一定程度上加剧了农村土地资源的闲置。
（二）宅基地资产功能日益显现
从现实情况来看，制约农村经济发展的重要因素是资金匮乏。从当前融资环境和法律基本要求来看，金融机构仍然重视担保在防范金融信用风险中的重要作用。实践来看，农民资金来源有限，抵押物缺乏是融资的最大难题。随着城镇化和工业化的快速发展，土地要素相对价格不断提高。土地承包经营权抵押逐步开展，作为重要要素的宅基地尚未发掘出潜力。大力推广宅基地抵押，能够缓解农户生产活资金短缺问题。
（三）宅基地流转已经形成隐形市场，潜藏着不确定风险
为最大限度“利用”宅基地，一些农户受经济利益驱使，利用农村土地管理漏洞，将通过各种途径获得的一户多宅，通过出租、买卖房屋和宅基地使用权等方式取得收入，逐渐形成了农村宅基地流转的地下市场，违反了有关法律规定，不利于农村土地的管理以及宅基地的充分利用，扰乱正常的土地市场交易秩序。因此，有必要从政策法律层面明确其定位，推动形成规范的宅基地流转市场。
宅基地“三权分置”的权利结构
宅基地“三权分置”是指基于宅基地的权利分离思路，将宅基地的所有权、资格权和使用权予以分离的行为。分析其权利结构如下：
（一）所有权
所有权是“三权分置”的基础和根源。从根本上来说，权利分置是土地所有权分离的结果。宅基地“三权分置”的提出实际上是明确宅基地的最终归属，放活宅基地使用权的效用，落实宅基地集体所有权在宅基地权利结构中的根本性法律地位，解决集体组织所有权主体虚置的问题。《民法总则》将农村集体经济组织界定为特别法人，赋予其民事主体资格，目的是落实宅基地集体所有权主体，解决集体土地所有权主体虚化的问题。
（二）资格权
以农民集体成员权身份获得宅基地是法律赋予农民的一种特殊权利，这是为了满足农民基本生活要求。在宅基地分配上，充分体现了成员身份的专属性和福利保障性，非本集体经济组织成员不具备分配取得宅基地的资格。
1.宅基地资格权应属于成员权的组成部分。成员权兼具财产权和身份权，是农村集体经济组织拥有的各种权利总称，具体包括占有、使用、收益、分配、管理等权利，属于权利束。
2.宅基地资格权系农户取得宅基地使用权的前提条件，但从实践来看，拥有宅基地分配资格权不一定实际取得、享有宅基地使用权，要求依法申请才能获得。
3.宅基地资格权强调的是取得使用权的成员身份，基于出身而原始取得的。从身份权的属性来看，资格权是依附于自然人本身，是不可流通交易的，也就是说不允许非农居民原始取得宅基地使用权。
4.宅基地资格权应包括两方面内容：一是申请宅基地的资格：二是基于资格获得用益物权。因此，从本质上来说，政策层面的“宅基地资格权”兼具身份权和财产权双重属性。
（三）使用权
“三权分置”下的宅基地使用权应为作为宅基地资格权的次级权利，即从宅基地资格权中分析出新的次级权利，并允许这权利自由流转。换句话说，为了保障农户居有定所，盘活现有宅基地资源，在坚持宅基地资格权不变的前提下，允许宅基地资格权人将宅基地使用权在一定年期让渡给第三人，一但这种次级权利的使用经营因期限届满而终止，则宅基地资格权人就恢复了对宅基地使用权的完整权利。
使用权是在集体所有的土地上建筑房屋及其附着物的权利，具有较为完整的占有、使用、收益和处分的权能。在资格权的基础上，经过重构的使用权应去身份化，赋予完整的流转处分权，允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权。权能完整的使用权，为宅基地担保物权的实现提供了制度前提，为实业资本和金融资本进入乡村提供了条件。
综上，宅基地“三权分置”的三权由不同的法律规范给以规制，并由不同的法律部门给以规范，且三权之间相互独立又密切相连，在功能上对应着不同的领域（详见图1）。
宅基地流转处置面临的问题及分析
宅基地抵押制度要有持续的生命力，能在实际上解决农村融资难题，必须要建立一套完善的宅基地流转体系。从我国土地法律体系看，还存在诸多约束和限制宅基地流转的规定。主要表现在以下方面：
（一）集体土地基本制度不利于宅基地处置
《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转让的除外”。宅基地作为集体土地的一类，受该政策的约束和限制。此后，国家一系列方针和政策均明确、坚持和重申了集体土地使用权不得非法出让、转让或者出租用于非农业建设的原则。如《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅和小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）规定“严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”“严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理”。《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）规定“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农建设，严格执行禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策”。
2015年8月10日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）放松了农房抵押规定，在试点地区作出规定：农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。从形式上看有所放松，但实际上约束依然较大。从实践来看，农房抵押贷款试点受让人为金融机构，不属于农村集体经济组织成员，抵押流转存在障碍。
2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》规定：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这是一些政策性文件，但如何从政策层面上升到法律层面尚需一个过程，否则这些精神和要求只能是“空中楼阁”。
（二）宅基地的天然属性是影响其流转的重要因素
我国现行法律承认土地物权和房屋物权相互独立，之前的管理体系也是房屋管理部门与土地管理部门并存，但在房地法律关系模式上仍然实行“房随地走，地随房走”的房地一体化模式，两者在抵押或转让中不得分离，其中一项要素在转让上受到限制，则另一项要素的转让也同样受到限制，这在宅基地流转处置中表现尤为明显。在宅基地使用权的转让受到诸多限制情况下，宅基地上农房的处置自然就成了一个大问题。在现行法律框架下，不能对房、地一并进行处置，而单独处置房屋基本上没有实际意义，基本没有人会愿意将房屋拆除成建筑材料进行处置。
（三）宅基地抵押融资规模较小
一方面，农村地区宅基地实行“一户一宅”，宅基地面积较小，宅基地使用权本身价值较低。以山东省为例，城市郊区及乡镇所在地，每户面积不得超过166 平方米；平原地区的村庄，每户面积不得超过200平方米。另一方面，农村地区房屋多为平房，楼房相对较少，房屋的价值也相对偏低。再加上宅基地抵押相对分散、抵押物成本高等因素，农民通过宅基地在金融机构获得的融资相对较少。目前，银行主要倾向于为沿街商住两用房、新农村社区农民住房以及一户多宅的住房办理抵押，而其中部分房屋不属于确权登记颁证范围。
（四）宅基地抵押面临实践操作难题
一是评估机构和评估标准缺乏。当前，对于宅基地和农房抵押的评估机构相对较少，有的地方虽然有类似的评估机构，但是缺乏科学统一的评估指标或标准，导致评估价值高低不一，影响宅基地抵押融资业务的开展。二是房地分离导致抵押难。调查发现，农村存在很多房地分离的情况，即房屋的所有权和宅基地使用权分离，无法用于抵押。三是交易平台和交易市场不完善。目前，由于缺乏成熟完善的农房交易平台，农房交易主要为私下交易，农房交易范围狭窄，需求不足。农房流转缺乏开放的市场，仅限于本集体经济组织内部流转，流转环境较为封闭，人们获得农房交易信息的渠道有限。
（五）抵押宅基地难以强制执行
根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释〔2004〕15号）、《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》（法释〔2005〕14号）等司法解释，如果抵押农房是被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院只能查封，不能拍卖、变卖或者抵债。如果该农房是被执行人及其所扶养家属居住的房屋，人民法院在裁定拍卖、变卖或者抵债后，应当给予被执行人六个月的宽限期。上述宽限期届满后，被执行人仍未迁出的，人民法院强制迁出时，对于被执行人无法自行解决居住问题的，金融机构还应提供临时住房。对于被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，不应强制迁出”。以上规定加大了农房抵押权的实现成本，不利于农房的处置。在试点地区，突破宅基地使用权不得抵押的法律限制，农户有权就农民住房所有权进行抵押，其宅基地使用权一并抵押，能否实现真正流转还存在问题，如目前尚未建立完善的农村产权交易平台、宅基地使用权受让主体是否可以突破村集体范围尚未明确等。从试点情况看，农房抵押贷款形成不良后，虽可以走司法程序，但仍存在诉讼难、执行难的问题。
推进宅基地抵押融资的相关建议
（一）加大立法力度，扫清宅基地抵押法律障碍
一是进一步修改《担保法》部分条款。《担保法》规定，“抵押物可以通过拍卖、变卖等形式直接对抵押物处置，但以农房作为抵押物进行处置时，不能简单的进行拍卖，变卖的处理方式，还必须保证农民最基本的居住权利”。建议制定相关规定时，在执行《担保法》抵押物处置的环节时，以保障居民基本居住权利为前提，将农村宅基地纳入抵押物处置范围。二是破解城市居民购买农村住房的政策障碍。国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》（国办发[1999]39号）第二条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。建议出台文件适度放宽关于禁止城镇居民购买农村宅基地和农村住房的限制，畅通农村住房财产权的流转渠道。推动出台农房和宅基地抵押贷款管理办法，加强不良贷款处置，明确农房和宅基地抵押贷款后续处置措施。一旦农房贷款形成不良后，金融机构要加强与司法部门的配合，及时通过司法程序，破解诉讼难、执行难问题。
（二）在宅基地抵押制度设计上，明晰产权边界，适度放宽农房和宅基地作为抵押物的受让范围
赋予宅基地使用权人一定的物权权能，包括使用、收益、抵押、转让等。同时，在推进宅基地使用权登记制度试点的基础上，明确宅基地使用权抵押和房屋抵押的同步性，探索推进宅基地使用权证和房屋所有权证的一体化，以及适用国有建设用地使用权房地一体规则。同时，建议准许受让人为金融机构或其他不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的单位或者个人，并给予登记。放宽房地一体的原则，在涉及农村住房以及宅基地时，允许房地分离，使农村住房可以单独抵押，并将宅基地的使用权转化为受让人的租赁权。
（三）探索通过改变宅基地性质，扩大农民住房流转范围
扩大农村宅基地流转范围，集体建设用地使用权证可以出让、出租、转让、转租和抵押。条件成熟时，可以考虑抵押人在办理农房抵押贷款时，将房屋所占用地范围内宅基地转变为集体建设用地使用权，要求农民放弃今后对宅基地的申请权，并在有关管理机关办理集体建设用地使用权登记。集体经济组织按照基准地价确定建设用地出让价格。宅基地抵押涉及的使用权一并抵押。将农村集体建设用地转化为国有建设用地以后，可以顺利实现土地使用权的市场流转，这是一个可以考虑的有效思路。
（四）建立规范的农村宅基地流转市场
对行政机关而言，为了提高土地使用效率、合理配置资源和最大化实现土地经济价值，要按照法律的规定，建立并完善农村房地产市场，形成农村房屋和宅基地流转公开、公平、公正的市场环境，让农村宅基地使用权和房屋所有权实现竞价交易，以此推动农村房地产权流转，并对转让过程中的违法行为进行打击，规范农村房地产市场。同时，要建立宅基地价格评估、咨询等中介机构，合理引导宅基地交易价格，避免农民自发流转因信息不对称而造成的利益损失，维护农村房地产市场秩序的稳定。
（五）多措并举，切实解决居民居住权益保障问题
《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押房屋的规定》：“以农户房屋设定抵押，如贷款得不到足额清偿，金融机构要实现抵押权时，首先要给6个月的宽限期，期满强制迁出时对于被执行人无法自行解决居住问题的，不应强制迁出”，此规定不利于农房流转处置。对此我们建议：可以对相关规定作出修改，例如，一是提供临时性住房。可以由申请执行人或者法院提供被执行人能够满足自己及其扶养亲属基本生活所需的临时性住房，或者出资提供租赁住房，用于保障被执行人及其家属的基本居住要求；二是适度提留部分款项。确保被执行人生存权利，从执行款中划拨满足其基本生活需求的资金。
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