▌政府与市场的边界：为城市化“立法”
在中国这样一个大国，城市化的问题必须与区域经济发展问题联合在一起考虑。当前城市化进程中争论的主要不是城市化的水平和速度问题，而是在哪里城市化的问题。要不要限制大城市的发展？要不要让中西部的农民在家乡附近就地城市化？
2014-2015年，中国连续公布了一些有关城市化的政策，在2014-2020年的城镇化规划方案中，明确了政府对未来城市化道路的选择。但是，如果仔细钻研这个规划，会发觉它在一些表述上自相矛盾。
一方面，它强调继续发挥市场对资源配置的主导力量，继续发挥核心大城市和都市圈对经济的带动作用；而另一方面，在具体政策上，它又说仍然要严格控制特大城市的人口规模。在土地政策上，国土资源部公布的政策是，未来除了居住用地和基础设施用地，500万以上人口规模的城市基本上不再新增建设用地指标了，也就是说，城市规模的扩张在未来要受到很大的局限；而与此同时，它在讲到土地政策的时候，又表示未来的建设用地指标配置要和劳动力的流入地一致起来，但是从趋势上说，劳动力流入方向恰恰就是大城市。
为了回答中国城市化道路的问题，有必要回到最基本的经济学理论，它可以告诉我们，一个国家的城市化道路和城市体系的形成应遵循什么法则。我把这叫做城市化“立法”，回答的核心问题是市场因素到底决定什么，政府可以干什么，起到什么角色。
城市化的问题本质上是农民进城务工的问题，而发展什么样的城市，本质上是不同的居民或企业在不同的城市之间如何选择居住或生产地点的问题。经济理论告诉我们，所有的理性决策都是在一个行为带来的好处和坏处之间进行权衡，尽管城市化过程可能会带来诸如交通拥挤和环境污染等成本，但是也会带来收益。
在城市扩张过程中，经济增长速度会更快，效率会更高，生产率可以得到极大的提升。正如前面所说，城市规模的扩张可以通过分享、匹配和学习三个方面的效应促进经济效率的提高，并转化为劳动力自己收入的增加。在大城市收入会高一点，消费品的多样性会多一点，生活更丰富。比如说在上海可以方便地看各种展览，还可以欣赏音乐会和歌剧，但到了一个小城市，可能要看一场文艺电影都很困难。
在大城市生活、生产的代价也是存在的，对大城市居民来说，毕竟要长途上班，还有拥挤、污染加上心理压力这些问题，而在小城市这方面的问题就相对较少。这里，我要特别强调一下，对“城市病”要分两方面来看，它既是城市发展需要解决的问题，同时，它本身就是一个实现地区间生活质量平衡的机制。
一个国家内部，如果在一个大城市收入高，又没有相对于小城市更为严重的高房价和交通拥堵等问题，这是不可能的，用经济学的术语来说，这不是“均衡”。因为在一个国家内部，地区之间和城市之间是没有“国界”这样的人口流动屏障的——当前在中国实际存在的人口流动障碍也迟早会消除。这样一来，高收入、好的公共服务，伴随着相对严重的“城市病”和高房价，其实恰恰是地区间生活质量平衡的表现。
不过，我还要强调一下，这里说的“城市病”在一个国家内部成为生活质量平衡的机制，是指横向的比较。在本书（《大国大城》）的下篇中，我们还会说到，从历史的维度来看，城市人口规模的扩张并不一定伴随更为严重的“城市病”，“城市病”可以通过技术和管理的手段来解决。
所以，一个人或者一个企业，是去大城市去还是离开大城市，其实是每个劳动力、每个企业自己权衡的结果。在经济发展的过程中，会看到一些企业在不断地往大城市集聚，也会看到一些企业觉得在大城市的收益不够大或者成本过高而选择离开。在这个过程当中，市场应作为配置资源的决定性因素，而劳动力本身就是市场配置的最为重要的资源。所以，生产要素的市场要能够做对价格，比如利润和工资是否能够真正反映企业或者劳动力在城市的生产率，资本的价格、土地的价格是不是真的反映资源的供求关系。
如果劳动生产率能够反映在地价、房价上，那么通过竞争城市的稀缺资源，地价和房价本身就成为低效率企业和劳动力进入大城市的障碍，这就是市场的力量。
但是市场的力量也不能完全有效地解决城市发展和城市空间分布的问题，有时候会出现市场失败。经济学理论告诉我们，市场机制之下最重要的市场失败就是“外部性”。如果你的行为给别人带来了好处，但是没有增加你的收入，这叫做“正外部性”，比如教授免费开讲座，传授知识给社会公众，或者高技能劳动力在一起相互影响、学习，并且受益者都没有为此付费。而反过来，如果你的行为给别人带来了不利影响，但是你却没有受到相应的惩罚，这就称为“负外部性”。比如一个人去买车的时候只是考虑车本身的价格和使用车的花费，但是不会考虑当使用车的时候可能增加了城市的拥堵——拥堵的增加就给别人带来了负外部性。另外，当存在正、负外部性的时候，市场本身并不能决定一个有效的城市边界。
政府可以从提高正外部性和减少负外部性两个方面弥补市场缺陷。如果一个城市可以通过基础设施和人力资本的投入，从而放大正外部性，会引导城市进一步向有效的更大规模城市发展；如果一个城市可以通过技术进步和政府的管理措施减少负外部性，也可以使这个城市更加有效地运转。
随着人类技术进步，能盖的楼越来越高，交通基础设施也会随着技术的进步而改善——原来的主要代步工具马车，逐渐发展为汽车和地铁，新交通工具的不断发展可以缓解拥堵。
管理的改善在“城市病”的治理当中显得更为重要，例如犯罪的治理，如果在街上安装摄像头，犯罪率就会有显著下降。如此，政府通过技术和管理去增加正外部性、减少负外部性，那么，相对于无政府状态下市场力量决定的城市规模，政府的干预是会增加城市人口规模的。相反，并没有什么令人信服的理论依据支持政府直接去采取行政手段控制人口，这是特别需要强调的；而且，更没有理论能够支持将一个城市的工作人口区分为两类，一类是城市需要的，一类是城市不需要的。
收益和成本的权衡，决定了城市化的速度和水平；同时，城市体系的分布决定了有多少人口集中在大城市，又有多少人口生活在中小城镇。从世界各国的发展经验来看，随着城市化水平不断提高，人口集中在少数地区，城市人口的空间分布会出现不平衡的现象。以此为依据，可以推出统一、效率、平衡之间的关系：在一个由市场主导、兼具政府干预的城市体系，一定在统一、效率、平衡之间存在某种冲突。（请注意，我再次强调，这里说的“平衡”确切地讲是经济活动和人口的均匀分布。）这就是我所说的在大国发展里存在的“不可能三角”。
具体而言，一个国家如果是统一的，就要通过统一市场来实现大国本身具备的规模优势。统一的大国一个非常重要的特点是生产要素市场的统一，生产要素的地区间流动方向是由市场的价格机制决定的。比如说，在美国，法律规定不允许有任何个人和机构进行市场分割。在几乎所有国家的宪法里面，都有一条非常重要的规定：劳动力有自由迁徙的权利。在欧盟推行欧洲一体化的过程中，劳动力的自由迁徙和跨国界资本流动无障碍是重要的制度推进。
但反观中国，现在仍存在很多市场分割的现象和阻碍劳动力自由流动的因素。在法律上，1975年的宪法将人口自由迁徙的权利删除了。
未来，一个统一的国家一定需要实现劳动力的自由迁徙，以及消除资本跨地区流动的障碍，这才能实现生产要素的市场化配置，它带来的好处就是效率和效益的最大化。但是在这样的结果之下，就会出现经济集聚和人口、资源的空间分布不均匀的现象。
从其他国家的发展经验来讲，为了统一和效率，就会牺牲掉资源的均匀分布这个意义上的平衡。那么，出路在哪儿呢？要在这三者之间达到兼顾，只能是从追求资源空间分布均匀这种意义上的“平衡”转向追求人均GDP、人均收入和生活质量意义上的“平衡”。
▌世界不是平的
世界是平的吗？不是。
世界上的几乎每一个国家，人口和经济都呈现出空间集聚的现象。上图是美国经济的空间分布图，图上的橙色地区占据了美国GDP的50%，可以发现橙色区域很小，说明美国的经济高度集聚在东海岸、西海岸和南部个别地方，而蓝色表示的大面积区域，加起来才占有美国GDP的50%。
前文说明过，美国每个州在GDP中所占的份额和它在美国总人口里所占的份额基本是一致的，这表明各个州的人均GDP相差不大。耶鲁大学的诺德豪斯教授（William D.Nordhaus）所领导的研究团队刻画了世界上很多国家的经济地图。下图是美国的经济地图，图上的锥体代表这个地方单位土地面积所产生的GDP，锥体越高意味着单位面积产出的GDP水平越高，可以看见，美国不同地区的单位土地面积上的产出差异非常巨大。
美国经济高度集中在少数地区的现象并不是独特的。再看下面日本的空间经济地图，可以看到，日本的GDP集中分布在三个地方。这三大都市圈已经集中了日本50%以上的人口，其中，东京都人口1200万，占日本人口的十分之一；东京圈的人口是3600万，全日本大约三分之一的人口集中在这个狭小的地方，而东京圈的面积仅仅相当于上海加上苏州，仅占全日本国土面积的3.5%。下图也展现了英国和法国的集聚情况，英国的经济活动也是高度集中；法国经济就像一座埃菲尔铁塔，高度集中在巴黎附近。
前面观察的都是发达国家，下面有一些发展中国家，可以发现经济的集聚规律还是没有改变，在印度、巴西、南非等发展中国家，经济都是高度集中在少数地方。金砖国家之一的俄罗斯也呈现这样的规律。有些人可能会问，中国面积大，有必要把经济集中在少数地区吗？俄罗斯是最地广人稀的国家，经济同样是高度集聚的。澳大利亚也是一样，虽然它国土面积很大，但总人口和上海差不多，而它的经济活动也仍是高度集中于几个城市。这些图说明，经济集聚是有内在规律的。
略显不同的是德国，观察德国经济活动的分布，可以发现德国经济的发展相对比较分散。很多人都认为中国应该向德国学习，可欧洲朋友并不这么看。
有一次，我刚给一位德国朋友看这张图，他就提醒我，德国不是中国学习的对象。在神圣罗马帝国时期（962—1806），帝国由超过300个独立的邦国组成；德国一直到1871年才成为一个统一的国家。而在第二次世界大战以后，德国又分裂成了民主德国和联邦德国，直到1990年才重新统一。也就是说，德国是一个统一历史还非常短的国家。在德国重新统一之初，民主德国的人均收入不到联邦德国的二分之一，而统一以来的20多年间，民主德国人口虽然不断流向联邦德国，但前者的人均收入已经提高到了后者的77%（2009年的数据），这基本上就已经是“平衡发展”了。
也就是说，放在全世界的视野里，德国今天经济、人口的分布，仍然受到长期分裂的历史的影响，因此德国不是一个具有代表性的国家。与此同时，在统一之后，德国又一次呈现出“在集聚中走向平衡”的过程，这不过是空间经济规律的又一次重现，它并不是特例。
中国有一条线称为“爱辉-腾冲线”，这条线自1935年被地理学家胡焕庸发现以来，线两边的人口分布几乎没有发生变化。中科院国情小组根据2000年的资料统计显示，该线东南侧以43%的国土面积集中了93%的人口和95%的GDP，这表明如果只是把中国的问题看成“爱辉-腾冲线”的左边和右边的问题，那么，这两边的人口和GDP的分布大体是一致的。
因此，在考虑中国区域经济发展的不平衡问题时，更应该关注的是“爱辉-腾冲线”右边的内部，这里居住着93%的中国人口，这才是中国面临的主要问题。
也正因此，我虽然完全同意在全国范围内需要考虑西部和边陲的发展，因为这是政治和国防的问题，但政治和国防与我们这里讨论的问题没什么关系。上海、北京、广东等地在GDP中所占的份额远远超过人口份额，与此同时，在河南，GDP份额低，但是人口规模接近1亿。这种经济集聚和人口集聚不一致的情况才是中国地区间人均GDP差距巨大的原因。那么，中国是GDP太集聚了吗？
这个问题，我已经回答过多次了，答案是“不”。如果比较美国，其州之间的GDP份额差距要远远大于中国。因此，如果按照人往高处走的规律，未来像河南这样的中部地区，人口还将继续向东南地区的都市圈迁移，相比美国、欧洲这些发达国家，中国的人口集聚过程仍有很长的一段路要走。
▌行政配置资源的方向与人口流向相悖
虽然中国的人口集聚还有很长的一段路要走，但实际上中国过去的政策导向进一步加剧了统一、效率、平衡之间的冲突。
今天的世界经济已经高度全球化了，在此过程中，非常重要的就是经济资源在全球范围内的整合，制造业在全球的分布需要考虑在哪里投资是最具有生产效率的，国际投资者考虑的是如何节省成本，从而达到最有效的产出。
中国是一个东部单面临海的国家，沿海地区因为有港口，相比于铁路更为节省运输成本，从而成为国际投资者的首选区域，这体现出市场是配置资源的决定性力量。而中国沿海的海岸线相对于国土面积并不长，到了渤海湾，除了大连之外，其他港口附近的海域在冬天还要结冰。因此，与国际上其他地区相比，在参与国际贸易和制造业分工体系上，在海运成本方面有竞争力的就是长三角、珠三角及其腹地，这一地带创造了大量的就业和收入，从而决定了被市场力量驱使的劳动力流动方向，体现了市场效率原则。
然而，遗憾的是，中国至今仍然存在着严重的劳动力流动障碍，在人没有充分流动起来的背景下，政府不得不将大量的资源用行政干预的方式向中西部配置。在追求“平衡”的过程中，人们严重混淆了规模的平衡（经济资源的均匀分布）和人均的平衡两个概念，认为只有把经济资源往欠发达地区和人口流出地移动，才能实现平衡发展。但根据“在集聚中走向平衡”的道理和国际经验，在市场力量的主导下，人口向少数地方集中才能够最终带来人均意义上的平衡。通过政府力量干预资源流向，追求的是规模上的平衡，这样做的结果恰恰与目标南辕北辙。
过去十多年当中，市场力量引导人往高处走，高处是指东部、大城市，也包括中西部的区域性大城市；而政府干预则引导资源向低处走，低处则为中西部、中小城镇。换句话说，市场力量和行政力量在配置资源的方向上是相反的。任何大国都需要向欠发达地区转移资源，在这里，我并不是反对为欠发达地区提供财政补贴，我要讨论的是，在政府进行财政转移的时候，应当考虑转移的数量、地点和结构，如果违反市场经济的规律，盲目追求人口和经济资源的均匀分布，那么，一系列低效率的后果就必然会出现。
中央在向中西部进行资源倾斜的过程中主要做了两方面的工作：建设用地指标倾向于更多供给中西部，与此同时财政转移支付和企业补贴等资金也向中西部倾斜。这两种资源倾斜给中西部带去了大量投资，劳动力似乎在家门口就可以找到工作，而无须到沿海地区工作了。引用商务部部长高虎城对中国劳动力市场的八字描述，就是“总量过剩、局部短缺”。这说明，劳动力市场有流动障碍。如果流动自由，过剩的劳动力就可以到存在劳动力短缺的地区工作。今天中国的情况是沿海地区出现劳动力短缺，工资不断上涨，但中西部则抱怨农民进城找不到好工作。
来看一些数据。上图反映的是中国中西部省份土地供应占比的变化趋势，2003年以后，国家开始把建设用地指标作为支持中西部发展本地工业的政策，所以整个中西部的土地供应在全国所占比重处于上升趋势。2011年时，中西部省份的GDP大约占全国的40%，但其新增土地供应的份额却有50%。
似乎巧合的是，2011年中西部省份的城投债份额也在50%左右，如果读者知道地方的城投债不少是用土地作为抵押的，这种“巧合”就不难理解了。由于中西部省份土地供应多，但需求有限，没有足够的企业落户，供给严重大于需求，所以中西部很多工业园可以实现零地价，圈好了地却没有足够的企业入驻。而沿海地区地价不断上涨，土地需求仍大于土地供给，于是出现有些地方把山头削掉造地，或者通过填河填海的方式增加农业用地，然后再在城市近郊增加建设用地。
给中西部一些帮助本身并不是错的，关键是给什么、给多少和用来干什么。如果大量的资源用来建设零散布局的工业园和新城，而且每个地方都超标建设，却没有足够的企业和人口进入，那么，在短期里，投资的拉动虽表面上促进了中西部省份的经济增长，但如果这些投资的效率低下，最终将是不可持续的，反而会给中西部政府带来沉重的财务负担，因为这些用于工业园和新城的建设用地指标和专项转移支付同时伴随着大量的地方政府负债。
