一、研究背景与问题提出
有关地方政府改革驱动的关键因素与作用机制，是人们关注地方治理转型的焦点问题。[1]在现有体制的激励约束下，位于官僚体制末梢的基层政府组织，其创新基层治理方式的驱动力究竟来自于哪里，对于这一问题，学界和实务界广泛讨论，并从多个角度给出了解释。例如，压力型体制的分析认为，从中央到地方，党政机关通过将目标量化为数字指标，自上而下层层分解、逐级加码，把履职责任向下传导，对下级形成了多重任务—目标—问责驱动机制。[2]而面临“上面千条线，下面一根针”压力的基层官员，其应对策略并非遵循科层规则，而是采取消极、避责的策略主义行为。[3]“政治竞标赛”模型将官员晋升的政治激励看作关键驱动因素，认为上级依据经济增长指标考核结果而建立的晋升机制，加剧了地方间竞争，促成了地方行动。[4]此外，地方法团主义将乡镇政府经济“自利性”及其“公司化”取向作为解释财政分权背景下基层行为动力的核心变量。[5]
上述分析聚焦于治理转型中国家制度与基层政府行为关联的重要特征，从一维或多维角度透视了地方及基层政府行为的动力来源。基层治理制度改革是一个复杂的过程，地方化问题、体制结构乃至行动者等多重因素交互作用，推动制度演化与改革创新，并为基层治理转型及逻辑的理论研究提供源源不断的灵感。[6]笔者认为，压力型体制是目前我国基层政府的基本结构，随着属地管理强化和条块分割加剧，基于上级目标的“任务—问责”机制依然是基层政府行动的重要动力。但与此同时，地方及基层政府官员作为一个战略群体也具有一定的能动性。他们能够通过建构地方问题和选择行动方式，主动适应、回应制度要求与环境需求，影响制度在地化的运行方式。[7]以回应、解决问题为导向的组织机制形式及工作方法创新，是基层政府与制度互动，应对压力的一条途径，[8]最近在北京、浙江、广东、江苏等地基层创新实践是“解决问题驱动”治理机制改革的典型案例。本文以北京市“街乡吹哨，部门报到”（以下简称“吹哨报到”）机制为个案，尝试讨论基层政府如何将“解决问题驱动”嵌入到“目标与任务驱动”之中，以应对一线治理问题，改变基层治理的方式。
“解决问题驱动”（Solution-Driven Problem Solving，SDPS）作为人类认知和决策的理性工具，是个人和组织回应、适应环境变化的思维模式。解决问题是公共治理的本质之一，是挑战僵化的科层结构，激励开放性政府发展的途径，[9]也构成了公共治理知识和工具的演进。在公共治理理论与实践创新中，有很多重大理论、方法体现了解决问题驱动的导向。诸如，KP差距法（Kepner—Tregoe Problem Solving Approach）通过寻找问题与目标差距，分析问题生成的原因和机理，创造了组织决策的经典方法；SWOT战略管理在组织与地方间竞争中发现组织内外部问题，谋划组织的战略定位和行动策略；绩效管理与其说是控制成果和管理流程的手段，不如说是甄别组织问题关节、据此以强激励推动问题解决的办法。概括而言，“解决问题驱动”即是在一定目标下，以存在的问题为中心，将问题识别和建构作为组织决策和执行的起点，聚焦于解决问题的方案，突破既有管理阈限并寻求合法、现实的组织与资源运行方式，以求有效解决问题。从决策思维到采取行动，问题驱动的行动过程包含三个相互连接的操作环节：[10]第一，界定并建构问题。确定选择拟解决问题的标准，划分问题的类型，[11]诊断问题的属性特征与引发机理，把握解决问题的约束条件。与此同时，赋予拟解决问题以形式和实质意义，[12]论证价值排序及合法性依据。第二，选择治理机制。决定应对问题的组织运行方式，包括权力、责任、资源的配置方式，建立责任分配、任务落实的管理流程，制定行动方案。第三，评价并反馈效果。评估治理主体解决问题的成效，审视管理进程的缺陷，改进解决问题的组织机制。
二、解决问题驱动的“吹哨报到”机制
“吹哨报到”全称为党建引领的“街乡吹哨，部门报到”，是北京市委市政府在持续探索、试点基层社会治理创新方式的基础上形成的一种整体性、集合式基层工作机制。“吹哨报到”机制在基层治理目标与任务框架下，以发现、界定和聚焦基层“一线问题”来启动、制导基层治理流程，在梳理基层属地组织与条线部门现有权责关系的基础上，通过党建引领和向街乡镇属地政府组织授权、赋权策略，建立由基层发起、调集条线职能/专业部门的条块协同治理机制，共同解决一线的公共治理问题。“吹哨报到”机制原创于基层政府谋求解决一线问题的治理实践中，产生于金矿、河道等公共资源遭到盗采、占有和破坏的社会规制领域，是基层面对屡禁不绝的街头问题和“最后一公里”服务供给问题，反思现有治理结构何以低效乃至无效的结果。在基层行政管理体制尚未完成结构性调整、责权关系严重脱节、错位的背景下，基层政府为完成上级目标和指标，[13]试图通过问题导向建立联动的资源配置机制，以缓解条块分割结构下科层体系的“中梗阻”状况。这一以解决问题驱动的基层治理创新，也成为衔接自上而下需求与自下而上诉求的有效途径。
（一）定位综合执法、重大工作和应急处置三大领域，将生态环保规制、基层服务供给和风险事件应急等界定为“吹哨报到”机制应对的主要问题
问题界定与构建是“吹哨报到”机制的起点。“吹哨报到”的雏形源自平谷区及其乡镇政府的实践，其最初所针对的治理问题非常集中，即对标北京市整体空间规划对平谷区生态涵养区位的战略要求，追踪、发现生态环境保护治理严重缺位的短板问题，据此寻求提高治理质量的可行、有效办法。在从空气、水体、水务、河道、山体、生活与固废垃圾治理场所盘点问题，诊断原因的过程中，平谷区政府推动以乡镇作为治理主体，聚焦问题，发动条块协同联动，对破坏生态环境乱象实施综合执法，由此创造了“吹哨报到”和“生态桥”1等典型案例。“吹哨报到”机制作为2018年北京市委市政府一号课题在其他15个区试点、推广后，由于各区区位与禀赋状况不同，形成了各自侧重点不同的问题清单，拟治理问题的边界有所扩大，主要围绕综合执法、重大工作和应急处置三个领域重要治理事务展开，[14]重点针对发生在一线的社会规制、居民公共服务问题及应急关键事件。下文基于北京市多区案例，归纳“吹哨报到”机制中的问题建构类型及其特征。
首先，“吹哨报到”所涉及的执法或治理问题本身具有跨部门、跨层级、跨条块性质。启动“吹哨报到”机制需要前提条件，这就是，依照法律授权执法范围，拟执法解决的问题超出属地街乡镇或单个部门拥有的执法权限，是基层或单一部门无法独立完成的。事实上，在现行法律规定下，街道属派出的准政府机构，而乡镇政府除享有受人口与计生部门委托征收社会抚养费和《城乡规划法》41第1款、65条规定的城乡规划领域执法权之外，没有其它执法授权。因而，在街乡镇一线发现问题时，必得将信息传导到拥有执法权的专业条线部门，进行处置，同时需要建立集合条与线共同解决问题的衔接机制，以弥补“碎片化”条块结构的分割难题。
其次，以问题清单界定基层治理问题的重点领域及其种类，其中，生态环境保护、公共资源保护等社会性规制事务占比重较大，显示政府依法对违法违规社会行为管制权威加强。依笔者查阅各区相关文件粗略统计，在综合执法、重大工作、应急处置三个领域的多目标框架下，各区梳理归纳的问题清单主要包括六类问题，其中以社会性规制的治理问题居多。“吹哨报到”机制实施指向的问题为：一是环境污染问题，如空气、水体、土壤、垃圾污染状况；二是“公用地”侵占、破坏问题，如盗采、采砂、河道“四抢”、违法建筑、僵尸车停放等；三是公共秩序混乱问题，如街头小广告、住房群租、露天烧烤、占道经营等；四是安全生产风险问题，如消防、安全生产事故等；五是公共服务低效问题，如审批事项流程复杂、社区基础服务设施建设滞后或社区更新久拖不决等；六是突发应急事件，如突发的环保、食药、安全、群体上访等。
复次，依据揭示和界定的治理问题，分析问题成因及机理，找到问题的源头，对应问题寻找综合执法或治理的法律依据、治理主体与治理方式。列示问题的目的在于探求问题发生背后的生成机制，辨别问题的挑战和机会，谋求解决问题的答案。查找问题发生的原因及形成环节，发现每一个环节存在的治理漏洞，促使基层政府选择依法、合理的治理方式与方法。
在识别和分析问题同时，构建了底线思维、需求导向和急难险重解决问题思路，赋予基层治理价值内涵。多重任务目标结构是基层治理所处的环境，选择拟解决的问题，体现基层治理的价值偏好。如上述，“吹哨报到”机制所面向的问题反映出政府试图在监管生态质量、规制社会行为上加强公共权威，对民众需求强烈的公共服务供给提升回应性，对街头问题的盲点提高治理的精细化水平。故将选择问题的导向定义为底线、基础、需求和急难险重，即基层治理重点定位是依法解决突破法律底线问题、社区及民众需求的基础设施问题，以及突发应急事件问题等等，主旨在于维系公共资源与社会生活的基本秩序，形成社会行为的规制。
（二）向下授权，赋予街乡镇政府启动解决问题的部分号令权限，建立党建引领的动员与整合的组织机制
问题设置提供了治理行动的来源，而解决问题驱动实施还需建立激励与约束对称的组织机制与行动路径。基层治理问题的察觉和判断，其关键的行动者是居民与位于一线的政府管理者。在属地管理体制下，基层是辖区问题的最先发现者和直接回应者。但由于权责分离，责大权小，街乡镇解决问题的资源、组织、专业能力欠缺，动力不足。问题驱动的首要环节是要调动一线发现、回应问题的动力，并以问题制导形成组织行动方案。“吹哨报到”机制便首先从激发一线管理者积极性，赋予其解决问题的召集权着手。
第一，授权街乡镇政府，一线管理者获得触发、启动解决问题程序的四项权力。向下分权，授权一线管理者，使基层拥有一定回应与甄别治理问题，发动并调集执法资源的权能，是“吹哨报到”工作机制的重要特征，体现了一线问题导向思维。为相对平衡基层责权关系，驱动一线管理者承担责任，区政府授予街乡镇四项权力，分别是：召集权，围绕基层治理问题，街乡镇政府调集区级相关委办局职能部门出现场执法处置；指挥权，部分行政执法力量下沉街乡镇，其人事管理权同步下沉属地，由街乡镇调动、指挥，这被基层称为“三在一听”，即在哪吃饭，在哪干活，在哪考核，听哪指挥；评价权，街乡镇政府对委办局执法行为和解决问题结果有评价权，提供信息作为区政府年度考核委办局表现的依据；考核与否决权，乡镇街政府有权给委办局执法工作打分，评估其绩效状况。由此在条块结构中，形成以块聚条，将属地发现问题与条线专业解决问题的功能结合。2019年2月23日，北京市正式发布《关于加强新时代街道工作的意见》，指出加强辖区的属地管理，同时向街道赋予六项权力：辖区设施规划编制、建设、验收参与权；全市性、全区性涉及本街道辖区范围的重大事项和重大决策的建议权；职能部门综合执法指挥调度权；职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权；多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权；下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权，以确保基层有充分的权力和更多的资源为群众办事、解决问题，[15]加强了一线管理者的权限、资源以及基层治理的制度弹性，表明超大型城市基层治理结构向扁平化方向发展的趋势。
第二，突破“中梗阻”，以解决问题聚焦，驱动委办局履行职责，建立条块协同工作模式。“吹哨报到”机制一个突出的特征是通过问题制导，试图将科层体系自上而下的规则驱动逐步转换为向下朝向现实问题、挖掘解决问题驱动的弹性组织系统。而在条块结构下，如何使拥有执法权和专业能力的条线部门从向属地下派任务、监督检查、评估问责的上峰角色转换成参与基层协同治理、服务于民众、有效处理问题的有生力量，更是突破当前基层治理“看得见的管不了，管得了的看不见”、[16]“腰来腿不来”执行难困境的关键。为此，以街乡“吹哨”启动解决问题程序，以部门“报到”建立协力解决一线问题的执法流程，将条线部门牵引到执法过程，履行法定的执法责任。为提高部门的履职率，区政府除对部门进行年度“履职率”评价外，还按照法律条款，采用“权责清单”方式，对每个执法部门的职责权限范围、执法依据和处罚限度进行了梳理、列示和规范，明确了部门责任及其法定执法权边界，促使部门依法回应基层治理问题。当治理问题涉及条块或多个部门时，在实体上，规定条块间、部门间的责任划分，分解目标；在执行程序上，则围绕问题，建立跨部门、跨层级的治理网络。
第三，建立以街乡镇统筹的基层综合执法模式，形成条块协同的基层执法机制。2017年2月中办、国办印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，提出在综合协调基础上推进基层综合执法模式，整合并加强基层执法力量和资源。依托“吹哨报到”运行机制，北京市以职能综合、机构整合、力量融合为原则，试点建立综合执法模式：向街乡镇派出、下沉公安、消防、城管、规划、工商、交通、食药等职能部门的机构和执法人员，实行分级管理，按区划设置，实现“一街（乡）一所”，按照“一街（乡）一队”设置乡镇街城管执法队。同时，增强属地的统筹协调功能，由街乡镇统筹使用执法力量，形成以属地政府为主的双重管理体制。为明确规范基层执法权力行使，各区列出向街乡镇政府转移、下放的部分执法权力，以执法目录形式明细环保、住房城乡建设、工商、水务等治理领域的执法事项。此外，对未纳入执法目录、涉及两个及以上执法部门监管的事务，街乡镇可采用“申请制+审核制”，向区政府申请联动的综合执法。
第四，“吹哨报到”机制最终落脚于“党建引领”目标，充分发挥党在基层治理中的领导和整合作用。“吹哨报到”的运行依靠党建引领，党在解决问题驱动的基层治理体系改革创新中居于支柱地位，发挥三方面重要功能：一是总揽全局。重构基层治理体系中，党组织发挥顶层设计作用，确定基层治理体系改革的整体性目标、路径与方式选择。二是主体责任。党建引领旨在运用政党基层建设的政治领导及其动员能力，激发党政领导干部、公职人员的主体责任观，推进协同条块与“跨部门”合作。三是综合整合。党组织设置本身具有“跨部门”和“跨界”属性，超越政府职能部门的专业及其本位局限，能够协调、整合资源，发挥统领协作的综合优势，促进问题有效解决。
（三）建立绩效评估指标系统，形成解决问题效果反馈体系，运用问责机制，加强对基层条线、属地履职责任的驱动
“吹哨报到”依然采用绩效评估和行政问责方式，形成解决问题效果反馈体系，并对基层政府的治理行为予以激励。与机制设计前端的“问题”、“职责”、“法规”三个清单相对应，后端则采用“绩效清单”或“警示清单”，依照执法目录，对委办局和街乡镇问题处置情况给予评价，对出现偏差的行为进行纠正。鉴于“吹哨报到”机制同时使用下对上、属地对条线的评价方法，所以，街乡镇对区属委办局拥有一定占比的评价权重，能够就委办局到一线执法、处理问题的及时性、回应度及治理效果提出看法。但总体上，自上而下、条线对基层属地实施的绩效指标建构、业绩评估、行为监测乃至问责追责，仍是基层治理绩效评估系统的主导方式。
近20多年来，伴随政党——政府——社会关系结构变迁以及社会利益结构的分化、重建，我国基层治理模式转型与基层行政管理体制调整的探索一直在路上，以适应并回应变化加速、复杂多元的社会形态。在现有体制下，地方及基层政府改革基于本地实践，贡献了基于权力规范、职能转变、机构重组、流程再造、绩效管理、智慧技术等思路的地方化样本，反映了以创新体制、机制、技术、工具为主要路径的改革特征。将北京市“吹哨报到”机制改革放置在我国国家治理结构调整框架下和基层治理制度变迁过程中，可以看到其不变与变化的逻辑，从而评鉴机制的观念、意义及其功能作用。
本质上，“吹哨报到”并未触动现有体制下政府层级间、条块间、部门间权力关系的结构，并未对法定的执法权责归属、管辖权做出重新划分或调整，并以清单制更加明确呈现了部门、属地的履职责任。它采用问题制导、行政授权、力量动员和协同联动等机制，将政府内部的多个行动者连结起来，采取针对特定公共事务和问题的集体行动，将处于分割状态的条块“碎片”串联起来，试图以精细化的管理程序以及富有灵活性的机制来应对外部环境的压力。联想到国内基层治理的经典案例，如网格化管理模式，上海市“大联勤”、杭州平安“365”等发现，[17]虽各地案例涉及治理领域不同，选用治理工具的强弱不同，但以机制创新作为改革路径，依循问题启动—主体间关系—动员联动工具—流程设置的方式，也是基层治理转型一个比较普遍而显著的特征。那么，基层政府治理创新为何多以问题制导的协同机制突破，作为机制驱动的问题导向又带来了基层哪些行为变化？
治理机制创新路径以管理主义思维，对现有体制下基层治理模式缺陷做出技术化、工具化修正和弥补。政府科层体制建构本身存在内在的张力。它在设置了现代管理组织专业分工、固定职位、层级节制、非人格化等秩序与逻辑的同时，也制造了官僚系统的反功能困境，诸如信息不对称条件下集权选择局限性、不完整知识与碎片结构、激励偏差及约束等。[18]其中诟病最多的莫过于，科层主张稳定、连续和一元价值导向及权力、信息、决断向上集中、自上而下指令的运行规则，与现实社会环境及问题的复杂、变动、多元特征难以兼容，难以契合变动不居的社会需要，从而导致系统性的组织僵化、反应迟缓、部门林立、相互推诿、效率低下以及解决问题的能力不足。面对治理困境，突破科层体制局限成为各国政府行政改革的重要内容。[19]
以分权化改革为导向，打破单中心的权力运行模式，赋予执行层权能，再造一个具有主动回应能力的官僚体制，成为行政改革的核心目标。其中，如何增强科层系统对复杂社会变化的适应与回应能力，驱动组织朝向外部环境，包容多样性并解决公共问题，这要求科层组织在规则导向和弹性导向间取得平衡。为增进科层组织面对问题的治理弹性，改革除采用结构性的权责、机构调整方式向下级、向市场和社会分权外，还应用了灵活的、以治理事务为导向的机制或工具变革方式，例如，事件导向、动员工具、改组流程、协同机制、跨部门合作等，促使以规则为主导的科层系统向识别外部变化的需求导向演进。我国国家治理结构赋予基层政府操作结构性改革的权力空间有限，结构性改革有赖于顶层设计设置的方向，且周期长。基层在资源和能力约束下，为回应上级任务目标压力和解决问题的压力，将有弹性和容纳力的机制创新嵌入到基层治理过程，以弥补基层行政体制结构缺陷，增强科层体系末梢的执行能力。这一逻辑也反映在“吹哨报到”机制的设计之中。
解决问题驱动的治理机制表明基层政府治理向民众及其需求的转换，引导基层政府及其工作人员工作方式乃至认知、行为方式的变化。解决问题驱动是责任政府的内在要求，体现政府向民众负责的公共性。[20]同时，在工具意义上，解决问题驱动也是降低科层体制的僵化程度，平衡规则与弹性、目标设计与现实环境的方式，将开放式和适应性融入规则系统。上个世纪，大型企业为实施精细化的质量管理，首先启动以一线问题和客户为导向的分权改革，塑造了有弹性的事业部、超级事业部等组织形态。以“质量圈”（Quality Circle，QC）组建的跨部门、跨功能团队，以扁平的结构，分权给一线员工，直接面向生产、销售、售后第一线，从一线问题中获得组织运行改进的目标和路径，将解决问题，提高管理品质的思维嵌入到管理流程每个环节，从而激励一线员工参与，形成产品质量共治的追溯、解决问题的管理机制，提升了企业适应环境变迁和组织竞争的能力。
再者，在基层治理中，建立以解决问题驱动的政府回应机制，可能逐步带来组织管理方式乃至公务员行为方式的改变，即通过机制和技术，促使政府治理从封闭、单向度规则、垂直指令、僵化向互动、现实需求、面向缺陷、弹性转向。下表1概括了以解决问题驱动为取向变革给组织治理结构和行为引导的六方面特征改变。
与传统科层体制的自上而下任务驱动的组织运行方式相比，以解决问题为导向的政府治理方式在认知、结构、行为和过程等方面给组织行为带来一系列特征变化。解决问题驱动的基层治理方式建立在实验主义认识论基础上，它从现实治理场景中的问题出发，围绕问题展开，立足于行动者实验探索，求证破解问题的方法和方案，在探索中试错和改进，以实践行动获得解决公共问题的经验和新知。基于这一认知路径，以解决问题驱动的组织管理方式转变将发现、界定问题作为行动的起点，促使组织关注点从内部规章和任务转向自下而上、由外及内的现实问题，政府治理目标与公共问题解决、民众需求及其选择有机联系起来，以需求导向为基础建立政府精细化管理的流程。据此，解决问题导向的政府治理驱动组织向下、向一线管理者授权和分权，赋予基层管理者相应自主权，激励其运用基层治理经验和能力识别关键问题，启动解决问题程序，使政府解决问题的资源调配、协同治理机制运行起来。由解决问题导向所带来的政府治理方式转变，也可能促使政府组织的权力结构和治理过程等发生变化，供给基层治理创新所需的治理工具。例如，它在组织形式上更倾向问题制导的扁平化结构，驱动“中间管理层”面向问题负责，增加基层权限和工具选择性，使组织结构更有能力应对外部环境的复杂性；对于治理的评价，它不仅关注结果及其问责，而且关注问题解决的过程以及行动者的合作；最后，在面向问题谋求解决方案中，基层政府组织及其成员也会选择学习管理知识和实践创新模式，提高认知水平，进而获得解决问题的资源。
总体看，北京“吹哨报到”机制仍是基层治理回应压力体制任务目标的产物，以机制和管理工具的弹性平衡现有基层治理制度的供给不足。然而，透过北京案例也可以看到，将回应一线问题嵌在基层政府履职过程中，以解决公共问题制导促使基层政府完成了行政授权、权责配置、清单制和协调联动等改革动作，形成了集合条线与属地协同治理的基层政策执行网络。实践中的“吹哨报到”机制，对于调动基层政府发现身边的治理问题、积极回应民众服务需求、驱动“中间层”管理回应一线要求、修正条块分割状况、规范政府内部的权责归属、调整政府层级间分权关系，以及建立以公共性为基础的基层社会规制方式，都发挥了重要而积极的作用。
2018年11月14日，在中央全面深化改革委员会第五次会议上，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，北京市基层治理体制机制改革经验获得中央首肯。这意味着，作为一个典型案例，作为“北京经验”的“吹哨报到”机制将在全国范围内试点、推广，提供基于超大型城市基层治理实践探索的原创思考。
如上所述，问题导向、解决问题驱动以及由此形成的授权和协同治理构成了“吹哨报到”机制的明显特征。从甄别问题到行政授权，从基于清单划分权责归属到建立条块协同，“吹哨报到”的每一个环节突出了以工具理性为基础的机制及方法突破导向，属于工具层面的创新，其目标在于提高履行任务职责效率和回应、解决问题的能力，推动基层执行过程的精细化。工具与技术理性改进无疑对组织结构、功能创新及其能力发展带来重大影响，改变组织的行为方式。但同时必须指出，组织工具理性的增进势必要以价值理性为基础和支撑，不能将治理手段与治理价值及目标脱节，让手段本身变成目的。这要求“吹哨报到”机制拟解决的问题具有公共性，反映公共利益价值，公共问题解决的程序和路径符合法律规范并体现公平正义原则。进一步而言，政府对问题的界定和解决应建立在“以人民为中心”的评判标准上，将解决问题看作是实现人民美好生活向往的社会建构过程，[21]看作是参与解决问题集体行动的多元主体间互动、协商、合作过程。[22]也就是说，“吹哨报到”机制又可视为是一个问题制导的动员与共治平台，多元行动主体通过面向和解决基层公共问题，聚合社会力量，共同维系生活家园的公共秩序。
另一方面，以机制创新为契机，深化触及结构的深层基层治理体制改革，推动机制的制度化和可持续性，避免基层治理出现“无变革的改革”[23]或“运动式治理”的困局。为了使“吹哨报到”机制具有可持续性以及政策扩散、复制能力，机制的创新需要将经验不断制度化，形成相对稳定的体制安排。这意味着，为使“吹哨报到”机制中党建引领、问题导向、授权激励、综合执法、条块协同等核心治理方式能够充分发挥功效，就要建立明晰的、法定化的政府层级、部门、条块之间的职能、责任和权力划分框架，界定基层治理的功能定位，明确治理过程涉及的责权归属与关系，逐步使基层治理从责权分离走向责权适配与统一，保证激励与问责平衡。只有形成上述制度基础，我国城市基层治理结构才能保证精治、共治、法治目标的实现。
注释：
（1）“生态桥”是由平谷区政府推动的一个极具本地特色的环保项目，分为“生态一桥”和“生态二桥”。生态一桥主要针对农户遍地堆放、丢弃、焚烧的桃树枝带来的阻碍交通、污染环境问题，建立的政府、企业、农户协力治理，将桃树枝转化为有机肥并将有机肥配送给农户生产的制度安排。生态二桥针对建筑垃圾的处理，目前正在建设中。
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