特朗普政府自上台以来，打着“美国优先”（America First）和“让美国再次伟大”（Make America Great Again）的旗号，对美国外交政策进行了一系列重大调整，这在经贸领域表现尤为突出：不仅高调宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），大幅减少对外援助，实行高关税，重启北美自由贸易区谈判，还强势挑起中美贸易摩擦，甚至扬言退出世界贸易组织（WTO）。[1]正确理解特朗普政府对外经济政策调整的原因，分析其对中美关系、世界经济以及国际秩序的影响，积极探索中美良性互动之道，努力塑造一个更加顺应时代发展、符合各国共同利益的国际政治经济秩序将不仅关系到中国自身的发展，对亚太地区乃至全球发展都有重要意义。
1经济单边主义的表现
“单边主义”（unilateralism）是冷战结束后出现的概念，主要是指国家按照自身意愿和方式开展外交活动，最低限度地与其他国家进行协商和吸收其他国家参与，并不惜以践踏其他国家主权、牺牲其他国家的利益、破坏多边国际机制来实现自身狭隘利益诉求的理念和行为。[2]特朗普政府在经济领域，尤其是国际贸易领域采取了一系列举措，是一种典型的“经济单边主义”（economic unilateralism）。[3]具体表现包括：
第一,援引美国国内法单边启动“232”、“201”和“301”等贸易调查。由于这几项条款本身与WTO的多边主义原则和有关规定相冲突，因此美国在WTO成立后很少对其他国家使用。但2017年至今，特朗普政府绕开WTO的争端解决机制，多次单边启动贸易调查，范围波及包括中国和美国盟国在内的世界主要经济体。这是对WTO及其组织法所体现的国际法和多边贸易机制的背离，带有强烈的单边主义和贸易保护主义色彩。
第二，单边采取大幅提高关税和投资门槛、设置贸易壁垒等贸易保护主义措施。特朗普政府把美国贸易赤字、制造业外流以及失业等问题归咎于与其他国家“不公平”的贸易关系，并以美国国内法为基础的单边贸易调查为依托，单方面对钢铁等多个行业加征关税和设置贸易壁垒，试图将其他国家的产品阻挡在美国市场之外。[4]2018年1月，特朗普宣布对进口光伏产品和大型洗衣机采取全球保障措施，并分别加征30%和50%的高额关税。同年3月，特朗普又以国家安全为由单方面宣布对所有进口钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，并表示欧盟、加拿大与墨西哥可以得到豁免，但仍需受进口配额的限制。这些措施不仅违背了美国曾在《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）中做出的减让承诺,也严重违反了GATT1994中的最惠国待遇原则。
第三，单方面挑起对华贸易摩擦。自2018年3月，特朗普政府以扭转对华贸易逆差和“重塑双方公平互惠经贸关系”的名义对中国进行了严厉的经济制裁和打压：从单边发起对华“301调查”，到接连抛出加征关税清单，对中兴执行为期七年的出口禁令和要求14亿美元罚款，再到对中国高端制造业进行精准打击，特朗普政府步步紧逼，蓄意挑起中美贸易摩擦。2018年5月19日，中美两国在华盛顿就双边经贸磋商成果发表联合声明。然而，同年6月18日，美国国务卿蓬佩奥不顾此前在谈判中形成的共识，否认谈判成果。７月６日，美国宣布开始对340亿美元中国产品加征25%的关税，随后又对2000亿美元中国产品加征10%的关税。2019年5月5日，在中美进行第十一轮经贸高级别磋商前夕，特朗普再次出尔反尔，在推特发文称美国计划在5月10日将2000亿美元中国商品的税率提高到25%。
第四，单方面要求重启《北美自由贸易协定》（NAFTA）谈判和与韩国、日本等国的双边贸易谈判。特朗普曾多次表示，他认为NAFTA是美国签署的“最坏的协定”，并决心要重新谈判建立一个新的、美国认为“公平”的自由贸易协定。在美国的高压下，墨西哥和加拿大先后向美妥协。2018年9月，美加宣布达成协议，NAFTA也正式更名为《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）。USMCA体现了美国对于重塑区域价值链和推动制造业回流的期望，不仅包含了各种配额数量限制手段，区域性和歧视性也都非常明显，具有很强的贸易保护主义色彩，严重违背了WTO的多边与非歧视原则。同时，特朗普政府还重启美韩双边贸易谈判。2018年9月，美国通过钢铁和铝的高关税施压等方式逼迫韩国签署修正后协议，使美国的汽车、药品和农产品更容易进入韩国市场。USMCA签订后不久，美国又表示将与欧盟、日本和英国分别开展贸易谈判,与其实现“更公平”“更平衡”的贸易。
第五，频频退出和消极抵制既有的多边国际机制。[5]特朗普就任美国总统第二天，美国便单方面高调宣布退出由奥马巴政府倡导签署的TPP。不仅如此，美国还消极抵制WTO的新规则谈判，阻挠其上诉机构成员的遴选，严重影响该机构正常审案，企图以双边贸易谈判取代多边贸易谈判和争端解决机制，以双边合作取代多边国际合作机制。[6]特朗普还曾多次在公共场合表示，只要能谈成比奥巴马时期更好的条件，美国将考虑重新加入TPP。这充分说明特朗普继承了美国的单边主义理念和历来对多边主义的功利主义态度。
从上述行为可以看出，特朗普政府不是简单地想要扭转所谓的贸易逆差，而是采用以高压措施逼迫对方就范的方式建立符合美国自身利益的贸易体制，希冀重塑美国认为“公平”的贸易关系；不是简单地“退群”，而是以此来逃避其认为不必要的国际责任，增加其进行谈判的筹码。中国虽然是特朗普政府“经济单边主义”首当其冲的打击目标，但包括美国盟友在内的其他被认为“占了美国便宜”的国家也未能幸免。
从对双边贸易关系的破坏到对区域合作机制的重塑再到对WTO及其组织法和基本原则的藐视和践踏，特朗普政府一系列对外经济政策调整实质上是致力于按照美国的意愿改变和重塑整个国际经济秩序的经济单边主义。从这个角度来看,特朗普政府领导下的美国已成为当今国际秩序，尤其是国际经济秩序中的“修正性霸权”。[7]特朗普政府的经济单边主义继承了美国的单边主义外交传统。无论是所谓的“美国优先”“让美国再次伟大”等旗号，还是特朗普政府的一系列经济单边主义行为都在很大程度上反映了特朗普政府“美国利益至上”的行为准则,其根本目的仍是维护美国的全球霸权地位。
2政策动因
特朗普政府经济单边主义的形成并非一时兴起，也非纯粹因为看重经济利益，而是有着复杂的战略考量，是国际因素和美国国内因素[8]、客观条件和主观认知[9]综合作用的结果。
（一）维护美国经济利益
近年来，中国已逐渐成为全球化进程和国际贸易收益结构的重要受益者。至2015年，中国进出口贸易总额比本世纪初增加了3.479万亿美元，是同期美国增加额的近两倍，中国在货物贸易进出口总额和出口额上都已领先于美国。[10]国际分配格局中的相对失利地位和中美双方在国际贸易中日益激烈的竞争使美国对现有的多边贸易体系多有不满。特朗普对所谓“不公平”贸易关系的批判实质上也表达了这种情绪。
然而，随着后冷战时期国际权力分配趋势的不断变化和以WTO为代表的多边贸易机制的约束力不断提升，美国在多边国际机制中已不再具有绝对的主导权,特朗普政府在既有国际贸易体系中按照其意愿改变目前国际收益结构的难度越来越大，利用WTO等多边国际机制来实现美自身利益诉求的交易成本已越来越高。[11]加上WTO改革进程严重滞缓，对特朗普政府来说，采取单边主义行动来“另起炉灶”反而是一种成本更低、收益更大的选择。
（二）应对中国崛起，力图扭转中美相对实力及权力分配变化趋势
2008年金融危机和长期海外战争消耗使美国债台高筑，支配其他国家和调动全球战略资源的能力和意愿都在不断减弱，国际信誉也受到了很大冲击。与其形成鲜明对比的是，中国连续40年保持了经济的高速增长，国际影响力显著提升,并日益在东亚地区经济结构中占有核心地位。而且，中国经济红利已逐渐外溢到国防、科技等领域，中美双方在诸多领域的差距都在不断缩小。2017年，按市场汇率计算，中国GDP总量已达美国GDP总量的61.67%；按购买力平价计算，中国GDP总量已超过美国，居世界第一。2017年，中国军费开支相当于美国军费开支的37.4%，而位列第三的俄罗斯军费开支仅相当于美国的10.8%。[12]
中美实力差距的不断缩小和中国崛起带来的地区经济结构和权力分配上的变化使美国对其自身发展的前景和全球霸权地位的预期都变得十分悲观。在美国看来，中国已成长为东亚地区潜在的“地区霸权国”和美国的“主要竞争对手”。[13]因此，特朗普政府的经济单边主义在很大程度上是美国为了应对中国崛起所做出的一次最新尝试，甚至可以说有不少措施都是为中国“量身定制”。[14]例如，除了蓄意挑起中美贸易摩擦，USMCA中针对“非市场经济”的条款也主要是针对中国。其深远目的便是通过“绑架”墨西哥、加拿大等其他贸易伙伴，逐步在中国对外经贸关系上编织一张“封锁网”。此外，中国受“301条款”打压最严重的几个行业也正是《中国制造2025》规划要求实现重点突破的领域，特朗普政府的目的并不是简单地减少贸易逆差，而是希望通过对中国高端制造业的“精准打击”来延缓中国的崛起势头，遏制中国在全球科技和高端制造领域对美国领导地位的威胁。[15]
（三）摆脱国内政治经济困境，争取民意支持
金融危机后奥巴马政府和监管当局推出的经济、金融改革措施虽然艰难地维持着美国经济的增长，但失业率居高不下，中产阶级空前萎缩，贫困人口大量增加，收入分配不均和社会不公现象更加严重。财富分配两极分化和社会不公的加深又进而导致了美国严重的党派分裂和阶级对立，使得保守的民粹主义盛行。[16]一方面，美国国内这种经济衰退、政治社会分裂状况使得美国政府正在遭受合法性危机和严重的信任危机。特朗普为了获得国内社会的支持，通过夸大国际威胁、强调中美之间的分歧与差异性来转移国内矛盾，将美国国内困境归咎于中国和“不公平”的国际贸易体系。[17]另一方面，民意基础和社会舆论导向也在很大程度上影响和塑造着特朗普政府的对外政策。[18]在这样一种充满愤怒、更加分裂的政治社会氛围中，温和、合作的战略共识往往难以凝聚，特朗普政府强硬、功利、务实的经济单边主义反而更容易获得民意基础。
（四）落实国家安全战略
特朗普将经济利益和安全利益视为美国核心利益，而传统上被视为重要国家利益的所谓“普世主义”价值观和美国主导的国际规则与秩序则被其置于次要地位，甚至被有意忽略。[19]特朗普甚至认为“经济安全不仅仅是与国家安全相关,经济安全就是国家安全”。[20]在他看来，美国处于一个激烈竞争的世界中，这个世界极端危险和不值得信任，美国必须变得强大，并随时准备战斗，才可能真正确保安全，即“以实力求和平”。[21]从上述言论和2017年底公布的美国《国家安全战略报告》可以看出，特朗普政府已经把其对外经济政策调整置于美国国家安全战略的背景下考量。从这个角度来看，致力于改变和重塑既有国际经济秩序的经济单边主义实际上是特朗普政府对外经济政策“安全化”的表现。
（五）依仗自身实力优势逼迫其他国家就范
理论上，冷战后国家间复合相互依赖程度的不断深化对于美国肆意采取单边主义行动有一定的制约作用。然而，当今国际政治经济格局中“一超多强”的基本状况仍未发生质变，美国与其他国家的复合相互依赖具有很强的不对称性，其他国家对美国的依赖往往超出了美国对其他国家的依赖，美国强大的物质实力和国际上有效制衡力量的缺失在很大程度上决定了其他国家对美国单边主义的制约是非常有限的。相反，这种非对称的复合相互依赖可以成为美国在经济上打压竞争对手的武器，也可以成为“逼迫”其他国家妥协退让、按照美国意愿来合作的筹码。这些是特朗普政府敢于肆无忌惮采取经济单边主义措施并且自信“贸易战对美国来说不仅是好的，而且容易打赢”的重要原因。[22]
3特朗普政府经济单边主义的影响
特朗普政府的经济单边主义行为对世界经济增长、多边国际机制、中美关系以及整个国际政治经济秩序都将产生一系列深远影响：
（一）抑制世界经济增长，引发全球贸易保护主义潮
经济学家普遍认为自由贸易将提高社会的整体福利水平，而贸易壁垒的增加将减少经济总量和国民收入。[23]对美国来说，单边采取贸易保护主义措施可能会给美国部分被保护行业带来暂时的提振，也可以为这些行业增加一定的就业机会，但将大幅减少美国跨国公司的海外利益，并有损美国经济的长期竞争力。[24]高关税意味着进口商品价格的大幅提高和国内需求的减少，这将不仅导致民众收入水平的降低和生活成本的增加，给中低收入家庭带来更重的经济负担，[25]也可能造成整个社会更高的失业率和GDP的总体下滑。[26]
对全球来说，特朗普政府的经济单边主义措施不仅将降低世界贸易和投资的自由化便利化水平，破坏全球供应链、产业链和国际竞争的平衡，还将改变全球资源的分配方式，抑制全球经济增长。[27]更重要的是，美国的单边主义行为将引发中国等国家的一系列抵制行为，甚至是“以牙还牙”式的贸易报复，[28]从而导致国家间贸易冲突的不断升级和国际贸易投资环境的急剧恶化，在全球范围内带来严重的贸易保护主义风险，降低和损害世界各国企业和投资者的预期和信心,冲击整个国际经济秩序的稳定性。[29]
（二）加速既有多边贸易机制的失效，“重构”国际经济秩序
很大程度上，愈演愈烈的中美贸易摩擦反映了WTO在维护其所倡导的多边贸易原则和敦促成员在WTO框架内解决争端等方面已“力不从心”。同时，美国的贸易保护主义措施和频频“退群”等行为也严重削弱了既有多边贸易机制和国际法的权威性和制约性。可以预见，USMCA可能会为美国进一步推动与其他国家的双边和多边贸易谈判提供经验和范本，也将对未来国际竞争规则的形成造成深远影响。尤其值得警惕的是,特朗普政府可能会通过“各个击破”的方式与日本、欧盟等签订类似协议，从而逐步建立一个比WTO更高水平、由美国主导、将中国排除在外的新多边贸易机制。[30]可以预见，一旦USMCA中关于“非市场经济国家”的歧视性条款也出现在美日、美欧、美英协定甚至新的多边贸易机制之中,不仅区域全面经济伙伴关系（RCEP）、中日韩自贸区等中国参与的双边和多边自贸区谈判都可能受到负面影响，中国与其他国家的对外经贸关系和国际战略空间都会受到很大的封锁和挤压。
（三）损害美国的国际信誉，或使美元霸权地位受到重创
二战结束以来，美元霸权一直是美国全球霸权地位的重要支柱。目前，绝大多数国际贸易都以美元计价和结算。对很多国家来说，美元甚至被看作是世界储蓄货币和一种避险资产。然而特朗普政府肆无忌惮的单边主义行径可能会加速世界其他经济体对美国的信任流失，并进一步加强中国以及一些新兴经济体摆脱被美元和美国政府“绑架”的愿望。特朗普甚至多次在公共场合对美联储的货币政策口出恶言，这也可能会影响世界各国投资者对于美元稳定性以及美联储决策独立性的预期。尽管短期内美元霸权地位难以改变,但从长期来看美元的主导地位也并不是完全不可撼动的。一旦世界各国因特朗普的单边主义行为对美国和美元失去信任和信心，中、俄、欧盟等其他经济体纷纷致力于建立以人民币、卢布、欧元等其他货币为基础的支付体系，外国投资者也可能会大幅减少对美国债务工具的购买，甚至可能终结美元的世界储备货币地位。
（四）加剧中美战略竞争
与其前任相比，特朗普政府对华政策最大的不同在于明确了中国是美国长期利益的最大威胁。[31]该政府倾向于将对国际经济秩序的重塑与中美地缘政治竞争联系起来，并将中美贸易摩擦与台湾问题、朝核问题等中国特别关切的重大问题进行利益捆绑，甚至提升到就国际规则、秩序进行战略博弈的层面，这使得中美关系正在发生重大变化，双方的互动方式逐渐由良性互动转变为恶性互动。[32]此外，特朗普政府一系列针对中国的经济单边主义行为将导致中美双方信任水平急速下降，从而进一步增加了整个亚太地区和全球安全局势中的不确定、不稳定因素。
（五）削弱美国自身实力，加速世界多极化进程
美国通过单边主义行为对中国等新兴经济体进行遏制和打压实质上是在试图阻止世界多极化趋势，这在短期内可以让国际权力分配的天平向美国倾斜。但从长期来看，特朗普政府的经济单边主义行为反而在客观上削弱了美国的实力，推动了多极化的进程。一是因为单边改变和重塑国际秩序是一种高成本、高风险的举措。特朗普政府不惜以伤害美国经济、践踏既有的多边国际机制等高成本的方式来破坏现有的国际经济秩序，短期内这个成本或许可以通过压迫其他国家签订新的贸易协定来弥补，但美国今后若要主导重建新的国际秩序，却需付出更大的代价，因此这对美国的硬实力可能是一种长期消耗。同时，这种经济单边主义行为也削弱了美国的软实力。特朗普政府为所欲为、出尔反尔的功利主义和单边主义行径也让美国的国际信誉受到了极大损害，激化了美国与其他国家的贸易冲突，加深了许多国家对美国的敌意和抵抗情绪。
二是因为美国长期以来不受制约的单边主义行径可能会使其他国家对美国的霸权主义有更加清醒的认识，也会逐渐疏远美国与其盟国之间的关系。[33]其他相对弱势的国家出于维护本国利益和减少被美国支配的考虑，可能会加强彼此间合作。例如，在特朗普政府贸易保护主义和经济单边主义的背景下，中日韩加强三边合作的意愿明显增强。[34]2018年7月，三国领导人会议在日本东京成功举办,中日韩达成了加快推进三边自贸协定谈判的高度共识。2019年4月，中日韩自贸区第15轮谈判取得积极进展，目前谈判进程也已提速。鉴此，美国未来能否成功塑造一个有效的、为世界大多数国家所接纳的新的国际秩序仍有很大的不确定性。
4结 语
致力于改变和重塑整个国际经济秩序的经济单边主义是特朗普政府对外经济政策调整的本质特征。尽管特朗普政府的经济单边主义在国内外已受到越来越多的反对和声讨，但根深蒂固的单边主义外交传统、难以摆脱的国内困境和“让美国再次伟大”的雄心可能会使特朗普政府在这条道路上越走越远。然而，从长期来看，特朗普政府的经济单边主义行为对美国硬实力和软实力是一种双重削弱,也强化了世界其他相对弱小国家之间增强合作、摆脱美国“绑架”的意愿，因此反而可能进一步推动世界多极化趋势的发展，这反过来又可以成为制约美国单边主义的结构性因素。（注释略）
