东北三省曾经是中国工业化的先驱，在新中国成立以来，对国民经济发展和工业化做出了巨大的贡献。1952年，东北三省地区生产总值占全国GDP的12.4%，第二产业增加值在全国占比高达23.0%。在整个计划经济时期(1952—1978年)，东北地区对全国GDP增长的贡献率为13.4%，第二产业增长贡献率为17.4%。在改革开放后的一段时间里，东北的贡献率有所下降，如1978—2000年期间，该地区对全国GDP增长的贡献率为9.6%，第二产业增长贡献率为10.3%。21世纪初开始实施东北等老工业基地振兴战略以来，东北地区对全国的GDP增长和第二产业增长贡献率分别下降到5.9%和4.9%。
实施东北振兴战略，通常被认为是一种旨在提振该地区经济发展的赶超战略，而把该战略实施多年之后东北三省的经济发展现状——增长率低于其他许多地区，看作是战略成效不显著的表现。然而，东北的经济发展是比赶超发达地区目标远为复杂的问题，因为随着时间的推移，该地区既是赶超的对象也是赶超的主体，东北振兴战略的性质与在中西部地区实施的均衡发展战略应具有不尽相同的出发点和归宿点。本文拟从探讨几个经济发展理论问题入手，重新认识东北经济，尝试提出若干具有针对性的政策建议。
01 误导的地区赶超理论和经验依据
国家实施区域均衡发展战略的意图，是使相对落后的地区赶上发达地区的发展水平。所以，无论就其本质而言还是就其出发点而言，区域均衡发展战略就是赶超战略。从另一个角度来看，一个经济发展相对滞后的地区，也有赶超发达地区的意图，无论是提出并实施某种地区发展战略，还是制定并实施某种特定政策，也都属于赶超战略的范畴。发展经济学的诞生和获得的早期关注，实际上大多是关于赶超战略的理论、方法和政策的讨论。
赶超的理论依据是什么，或者说应该遵循什么样的基本理论和原则发展地区经济，才能实现对更发达地区的赶超呢?我们先从国家的赶超战略及其实施效果谈起。按照林毅夫等的概括，落后国家的赶超战略分别遵循两种大相径庭的原则，一个是违背比较优势的发展战略，通常导致赶超失败；另一个是遵循比较优势的发展战略，成功实现赶超的案例通常属于此类。中国改革开放前后的发展成效，是对这两种赶超战略实施结果的最好诠释。
中国从20世纪50年代开始实行的重工业优先发展战略，是同当时劳动力过剩、资本稀缺的资源禀赋相违背的。为了降低工业化成本，就要扭曲生产要素价格并形成工农业产品价格剪刀差；为了集中资源发展重工业，就要建立起高度集中的资源配置体制和没有经营自主权的国有企业体制；为了防止生产要素的自发流动，就要形成农产品统购统销制度、人民公社体制和户籍制度“三驾马车”。这种计划经济体制产生了微观环节缺乏激励、宏观层面资源配置低效率、经济结构失调和区域发展不平衡等弊端。作为实施重工业优先发展战略的结果，这个时期虽然建立起了比较完备的工业体系，但也使经济发展付出了巨大的资源代价，同时也未能实现对发达经济体的赶超。
改革开放以来，从改善微观环节的激励机制开始，农户获得了自主配置生产要素特别是劳动力的权利，企业也获得了生产经营的自主权，随着阻碍生产要素流动的体制障碍不断得到清除，农业剩余劳动力转移到非农产业。随着产品市场和生产要素市场的逐步发育，特别是20世纪90年代以来，农业转移劳动力满足了沿海地区外向型制造业发展的需求，丰富的劳动力被转化为劳动密集型产品，在对外开放过程中实现了资源比较优势，在国际市场赢得了竞争力，也由此创造了经济高速增长奇迹。
违背比较优势的重工业优先发展战略，理论和经验依据有两个渊源。
第一个是德国经济学家霍夫曼根据若干工业化国家统计经验得出的结论：无论资源禀赋、影响布局因素以及制造业结构，任何国家的工业化必然遵循一个统一的模式：从生产消费品提升到生产资本品。表现为一个系数关系就是，随着经济发展阶段的提升，消费品部门与资本品部门的净产值之比即霍夫曼系数趋于降低。既然生产资本品的重工业是工业化的高级形态和归宿，那么跨越生产消费品的阶段直接以重工业为优先序，岂不更符合赶超要求？
第二个理论渊源是苏联经济学家菲尔德曼的增长模型。在劳动力无限供给和资本不能从国外流入的假设下，他证明，投资越多地配置在生产资本品的部门，长期经济增长速度越高，最终越能形成资本品生产部门与消费品生产部门之间的均衡发展。与此相关的经验基础似乎是，在以小农经济为特征的工业化启动阶段，对消费品的有效需求不足，把发展的重点放在重工业这个生产资本品的领域，可以利用其自我循环和自我服务的特征，帮助打破市场瓶颈，提升经济增长速度，并希冀在未来带动产业结构的平衡发展。
比较优势发展战略的理论渊源应该来自由英国古典经济学家李嘉图开创，并由现代经济学家俄林、赫克歇尔和萨缪尔森等人发展完善的国际贸易理论。这个众所周知的理论的最终形态可以简单概括为：由于各国具有不同的生产要素禀赋，每个国家分别从事凝聚不同要素强度产品的生产并形成各自的比较优势，从而使国家之间进行产品贸易且均能获益。基于东亚一些经济体成功实现赶超的经验，林毅夫等把这个原理引申为一个国家根据自身资源禀赋特点形成相应的产业结构，可以最充分地利用丰富的生产要素，提高最稀缺生产要素的生产率，在开放的条件下把资源比较优势变为在国际市场上的竞争优势，故在国家层面可以称之为比较优势战略。
如果说比较优势原则可以用来指导形成国家发展战略的话，该原理却不是一个国家内部落后地区赶超发达地区的理论依据，因而也不应该以此原则为指导制订地区发展战略。这是因为国家之间经济互动与国家内部地区之间经济互动具有不同的性质。在国家之间，生产要素的流动性比较小，产品贸易却相对容易。因此，按照比较优势原则把生产要素禀赋特征转化为具有不同要素密集度的产品进行交换，各国相当于输出相对丰裕的生产要素，以此交换相对稀缺的生产要素。
然而，在一个国家的地区之间，生产要素的流动性很强，特别是在存在要素市场的条件下，资本和劳动可以无障碍地从一个地区转移到另一个地区。如果依据一个地区的资源禀赋特点作出判断，以为该地区可以靠发挥与之相关的比较优势形成专业化生产，事后很可能出现这样的情形：早在与资源禀赋或要素相对稀缺性相适应的产业结构形成之前(甚至在国内统一的产品市场形成之前)，最活跃的生产要素便已经转移到其他地区。也就是说，资源禀赋或要素相对稀缺性特点，固然可以在事先认识到并且作出判断，比较优势却只能是依一系列条件而实现的。可见，比较优势原则并不是地区赶超的理论依据。
02 关于地区赶超的理论依据ABC
这里所说的ABC并不是通常意义上“基础知识”或“基本原理”的意思，而是对地区赶超两种理论依据的简称，即分别是后发优势(英文为advantage of backwardness，简称AB)和趋同(convergence，即C)两个经济增长理论。前面我们指出了比较优势不是地区赶超的理论和经验依据，现在所要指出的是，从理论逻辑和经验证据看，经济增长理论中的后发优势和趋同假说，可以作为我们认识赶超现象的参照框架。
后发优势是美国经济学家格申克龙首先提出的一种假说，认为落后国家由于在诸多形态特征上与发达国家不尽相同，反而具有这种有助于赶超的“源自落后本身的优势”。极简而言之，这种优势来自于后起国家可以较少甚至在一定程度上免于支付“试错”的代价。经济发展是在技术、制度、管理等诸多方面进行创新的结果，而这些创新的过程具有创造性破坏的性质，是在试错过程中实现的。后起国家恰恰可以引进先行国家的技术，甄别借鉴其已有的体制和机制，汲取前人付出代价获得的经验和教训，使发展过程相对快一些。这对于国家内部的落后地区来说，不仅道理是相同的，而且与国家之间的相互借鉴相比，更具有可行性。
增长经济学家(代表性人物是索洛)从资本报酬递减假设出发，认为起点上人均收入水平越低的国家，随后越倾向于实现更高的经济增长速度。一旦这个后起国家比先行国家增长更快的过程持续下去，前者就趋于实现对后者的赶超，形成所谓的趋同现象。由于经济发展的赶超和趋同不仅仅产生于初始人均收入的高低，还需要有诸如资源禀赋、人力资本积累、投资率、基础设施、市场化水平、开放度、政府作用等条件的配合，因此，人们在讨论趋同问题的时候，通常是指“条件趋同”。
后发优势与趋同两个理论假说之间也具有逻辑上的联系，可以互相印证。例如，趋同所依据的资本报酬递减假设的存在和各种条件的形成，都具有后发优势的特质。同时，我们也需要时刻区别两者在内在属性上的差别。例如，两个理论具有一个依据不尽相同却逻辑关系相互类似的共同假设，即在其他条件相同的情况下，初始人均收入水平与随后的经济增长速度成反比关系，即初始水平越低增长速度越高，初始水平越高增长速度越低。然而，这种关系只能理解为一般性的或趋势性的。
图1显示的就是这样的趋同现象。图1中的两个部分其实是用相同的数据绘制，第二张图是第一张图的局部放大。两者结合起来，既有助于我们观察在这一轮经济全球化过程中，世界经济呈现出的总体趋同趋势，即新兴经济体和发展中国家的赶超，也可以从中看出总体趋势中的差异性表现。同时，世界经济的一些特征也可以帮助我们认识中国经济发展趋同的预期效应和多种可能结果。
图 1 世界经济趋同的趋势 资料来源：World Bank World Development Indicators 世界银行官方网站：https：// data.worldbank.org /
首先，如图1所示，1990年人均GDP与1990—2017年期间年均增长率之间的关系，虽然具有一条负斜率的趋势线，即总体表现出趋同的倾向，但是两个变量之间的相关系数并不显著，即存在着大量的国家，其经济增长速度与自身的初始收入水平并不具有符合预期的联系。由此得到的启示是，大趋势中总是存在着变异，就单一国家或地区来说，呈现出异于众数规律的个性化结果也属必然。
其次，有些依靠石油天然气的出口而位居高收入行列的国家，如果从工业化水平等方面进行全面衡量却算不上是发达国家，因而也未在上述趋同关系之列。也就是说，在统计意义上，这些国家虽然初始人均收入较高，随后的增长表现通常却无关，因而并无实质性地对世界整体的趋同关系作出贡献；在政策含义上，诸如此类国家或地区既不是后起国家的赶超对象，而且由于存在着诸如“资源诅咒”等特殊原因，反倒应该作为避免重蹈覆辙的反面教材。
最后，许多按照人均收入水平属于低收入组，然而却尚未具备必要的发展条件的国家或地区，仍然挣扎于低收入均衡陷阱之中，因而也不能实现应有的增长速度。也就是说，趋同是一个对经济发展均衡化的事后统计描述，而不是一种发展手段，并不存在什么自然而然、唾手可得的后发优势。
实际上，现实中表现出的趋同现象都是“条件趋同”。在计量经济学的意义上，经济学家通常把一组理论上有利于经济增长的“条件”作为解释变量或控制变量，看初始人均收入与随后经济增长绩效的关系。而这些“条件”则可以包括所有与经济增长有关的因素，换句话说，如果不能满足这些条件，特别是如果不能满足其中最为基本的条件，初始人均收入这单个因素就并不能保证随后的经济增长绩效。
03 区域均衡战略何以存在效果差异？
经济史表明，在国家层面推行重工业优先发展战略，无一成功案例。对此，苏联、中国和印度三个大国可以提供最典型的实践及结果证据。苏联从1928年第一个五年计划开始，中国从1953年第一个五年计划开始，印度从1956年第二个五年计划开始，分别正式实施重工业优先发展战略。该战略的实施虽然的确帮助国家建立起重工业为主的工业体系，特别是加强了不可或缺的国防能力，但是，由于与之俱来的激励缺乏、资源误配和其他体制弊端，最终使长期经济发展付出了沉重的代价。在该战略实施的年代，这三个国家无一实现了经济发展的赶超。
20世纪70年代以后，苏联经济的全要素生产率始终为负增长，国民经济增长停滞并最终陷入难以为继的境地，也是其国家解体的重要经济原因。印度虽然采取了一系列改革和开放举措，近年来逐渐进入高速增长的轨道，然而，迄今为止制造业比重仍然很低，国家工业化的任务尚未完成。改革开放以来，中国按照禀赋特点进行了资源重新配置，实现了产业结构调整，取得了史无前例的经济增长成就。从事后的角度看，中国这个时期的总量增长和结构变化的确获益于遵循了比较优势原则。从这个意义上，将其概括为一个比较优势战略也无不可。
然而，必须强调指出的是，这个按照比较优势原则进行的资源重新配置，是通过改革开放形成有效的激励机制、赋予微观主体自主配置生产要素(特别是劳动力)权利、引进外商投资和扩大对外贸易的结果。既然生产要素跨越城乡、区域和产业的流动是这个过程的关键，就意味着在市场发育和运作过程中，各地区生产要素禀赋必然发生变化，比较优势战略也就不能用来实现地区赶超。
美国经济学家艾尔文·扬认为一国内各地区应该发挥各自的比较优势，因而预期中国改革开放以后地区专业化水平应该得到提高，并以此作为整体效率的来源。因此，当他看到相反的情形，即各省争相发展相同的产业，甚至省与省(如浙江与上海)之间发生争夺原材料的贸易摩擦(如著名的“蚕茧大战”)时，只好作出所谓增量渐进式改革诱导地方政府“寻租”行为的解释。他本人对这种说法并没有作出站得住脚的经验证明，因而其判断不能令人信服。
实际上，这个案例恰恰说明，一国地区之间初始禀赋差异并不能等同于各地的比较优势。而且，即便出现由资源禀赋特点决定的地区专业化格局，也仅仅是短暂的现象，因为在现代市场经济条件下，地区间竞相发展同类行业与相同行业的企业之间竞争并无本质上的不同。这里，诸方面追逐的是盈利机会而非制度租金。
我们不妨做个模拟性的推导：就争夺蚕茧原料来说，浙江省内两个地级区域绍兴与嘉兴之争，与浙江与上海之争，很难说有本质的差别；而嘉兴下面两个县级区域海盐与海宁之争，也与地级区域间的争夺别无二致。如此继续推论，所谓的地区原材料大战归根结底是企业竞争，只不过在改革的特定时期地方政府介入其中而已。随着生产要素流动越来越充分，产品市场的分割终究要消失，扬教授所臆想的那种依据要素禀赋差异而形成的地区专业化格局，如果一度的确形成的话，终究也会消失。
曲玥等研究发现，在中国劳动密集型制造业形成的过程中，从国家整体看固然是劳动力丰富这一要素禀赋因素起着决定性的作用，但是，从国内的地区布局角度看，基础设施、交通条件和配套能力等规模经济因素则发挥了更为重要的作用。实际上，资源配置效率的提高，与其说来自于区域经济的专业化，不如说来自于生产要素流动和再配置。蔡昉的一项研究表明，中国在改革开放期间劳动生产率提高的一个重要贡献因素，是劳动力跨地区、跨产业流动带来的资源重新配置效率。
无论是扬认为比较优势应该导致地区专业化，还是其他学者把比较优势原则作为地区赶超的依据，在中国经济发展事实面前均遭遇理论与现实不一致的尴尬，从学理上也都不可避免地难圆其说。有趣的是，扬教授用来讽喻中国改革成效的语境，其实恰好可以用在他自己的研究结论上，即由于他所秉持的理论出发点具有过于狭窄的认知域，一旦将其应用于一个非具有广阔视角则无法理解的全方位改革开放过程，便如同走在剃刀之刃上，备感狭窄和痛苦。
进入21世纪以来，中国实施了一系列区域均衡发展战略。从2000年开始，先后推出了西部大开发战略、东北等老工业基地振兴战略、中部崛起战略和东部地区率先发展战略。由于实施西部大开发战略与加快中西部地区发展是相提并论的，并且随后在2004年又明确了中部崛起战略，所以我们将其合并在一起作为中西部开发战略，以之与东北振兴战略进行对比分析。
按照条件趋同假说，如果区域均衡发展战略要取得预期的赶超效果，必须在实施中为相应地区创造出所需的基本发展条件，即缺什么补什么。正如图1所显示的那样，在全球经济趋同这个大的态势之下，仍然有诸多单个的经济体因其各具独特性和差异性，增长表现有所不同。从理论上说，许多具有相同或相似特征的经济体，常常会产生彼此靠近的物以类聚表现，并以此“同类项”区别于彼“同类项”。由此来看，中西部地区与东北地区不是同质的，具有不尽相同的发展短板以及政策需求。
例如，在图2中我们把全国各省2000年人均GDP与各省在2001—2018年期间年均实际增长率对照，从具有负斜率的趋势线可以看到一定程度的趋同倾向。其中，就东北地区来看，吉林省相对而言起点低，因而随后呈现趋同倾向的情形，而辽宁和黑龙江的初始人均收入则处于较高水平，因而随后也没有显现出更快的增长速度。从初衷来看，无论是针对两组异质性的地区采取相同的战略予以推动，还是预期取得相同的政策效果，都值得反思，而不能简单评说战略实施的成败。下面，我们结合中西部发展战略和东北振兴战略实施中的主要举措，观察其适用性和效果的不同。
图 2 初始人均 GDP 与随后时期增长率的关系 资料来源：国家统计局网站：http：// www.stats.gov.cn
首先，倾斜性投资产生的资本积累可持续性不同。正如任何赶超战略都必然作为重要关注点一样，补足经济落后地区资本积累不足的瓶颈，是必不可少的政策举措。在实施区域均衡发展战略中，中央政府实施了倾斜式的政策，加大对中西部地区和东北地区的基础设施建设和大型项目投资。特别是，这种倾斜性投资与应对世界金融危机的刺激性政策举措，以及增强国有经济影响力的政策倾向结合起来，使得战略实施后这些地区的投资增长明显加快。
从统计数据可以看到，中西部地区和东北地区在相关战略实施之后，全社会固定资产投资总体来说都发生了一个巨大的跳跃。譬如，把2001—2010年全社会固定资产投资实际年均增长率与1991—2000年进行比较，中部、西部和东北地区分别提高了11.8、8.6和16.3个百分点，均明显大于没有特殊区域政策支持的东部地区(仅提高4.6个百分点)。
但是，如果说中西部作为经济发展相对滞后的地区，固定资产投资是瓶颈制约的话，东北地区只是在小得多的程度上如此。因此，当政策效应集中显现之后，两类地区的资本形成可持续性便产生了巨大的分化：在中西部地区仍然保持较快的投资增长速度的同时，东北地区投资增长大幅度跌落。2011—2017年期间，中西部地区投资年均增速为14.0%，东北地区则为-0.4%。
其次，传统体制遗产对经济增长的负面效应强度有所不同。伴随着计划经济向市场经济的转轨，通常国有经济比重会降低，相应地非公有经济比重提高。反过来，如果在起点上一个地区经济增长在更大程度上依靠国有经济的资产形成来推动，则可以预期，该地区传统体制遗产对随后的经济增长会产生较大的抑制作用。
例如，过高的国有经济比重可能从占用资源要素方面形成垄断，对非公有经济产生挤出效应；习惯于依靠大型国有经济支撑地区经济增长、财政收入、就业创造，则不情愿形成“创造性破坏”的竞争和创新环境；形成过重的政策性负担，并以此为借口寻求政策保护；面对需求的变化和产业调整的要求时尾大不掉。图3显示，在区域均衡发展战略开始实施前的2000年，东北地区国有控股工业固定资产现值与GDP的比率，明显高于东部、中部和西部三类地区。
最后，财政转移支付的政策着力点及效果不同。中央对地方的财政转移支付是所有区域平衡发展战略的重要内容之一，也是倾斜政策中最具有含金量的举措。从积极的方面说，无论是中西部还是东北地区，都依靠这种政策推动建立了城乡社会保险体系。然而，东北三省作为国有重工业企业集中、资源枯竭特点突出的地区，更大的财政转移资金被用来支付遗产成本，解决下岗、失业和提前退休职工的补偿，以及填补职工养老保险缺口等问题。在这些省份依靠转移支付资金把生产性职工安置为非生产性人员的同时，中西部地区却依靠劳动力市场的发育，推动农村剩余劳动力转移到生产率更高的地区、产业和企业，把人口红利兑现为城乡居民收入。
图 3 国有控股工业固定资产现值与 GDP 比率
资料来源：家统计局网站：http：// www.stats.gov.cn /
04 东北振兴：比较优势还是规模经济？
处于不同的发展阶段、具有不同的省情和区情、所需的发展条件各异，都决定了不能指望用相同的发展政策促成同样的赶超效果，甚至也不应该用相同的期望值进行效果评价。东北振兴战略实施以来，在解决老工业基地和资源枯竭地区的职工安置、企业办社会职能的剥离、发育产品市场和要素市场等诸多方面取得了重要的进展，一系列民生指标得到了有效的改善，在一段时间里也实现了合理的经济增长。从事后来看，如果我们从对于东北地区当年所遇到困难的特殊针对性出发，为其设定与其他地区不尽相同的目标函数，应该说东北振兴战略的实施效果是差强人意的。
同时，我们也应该看到，近年来该地区的经济增长的确不尽如人意。随着中国经济发展进入新常态，增长速度减慢是正常的。东北经济引起人们关注，关键是其相对于其他地区，增长速度下滑的趋势更为严重。我们在讨论实施区域均衡发展战略时，通常是以东部地区为参照，希望其他地区能够取得更好的赶超效果，实现相对快的增长速度。如果东北地区不能保持其快于东部地区的增长速度，甚至还持续慢于东部的增长，两者之间的发展水平差距则会扩大，赶超的目标就难以在中近期实现。
以东部地区GDP年均增长率为基准，我们可以发现，从开始实施区域均衡发展战略直到2012年，中西部地区和东北地区都处于赶超东部地区的发展态势之中。只是在2012年中国经济整体明显减速之后，在中西部地区仍然保持较之东部地区更高的相对增长率的同时，东北地区经济增长速度下行更为显著，相对增长率大幅度下降(图4)。这就是为什么社会各界高度关注“新东北现象”的原因。应该说，对东北经济进行过认真研究的人们，并不是想得出东北经济衰落的结论，也不应该沿袭传统观念探讨东北振兴之路，而需要找到东北经济再振兴的新机遇和新思路。
图 4 实施区域均衡发展战略以来地区相对增长率
资料来源：国家统计局网站：http：// www.stats.gov.cn /
无论在东北振兴战略实施之前还是之后，从工业基础、基础设施、人力资本等条件来看，东北三省都不能算是落后地区，但是，鉴于目前和预期的该地区经济增长表现，我们应该对其提出设立以东部地区经济发展水平为对象的赶超要求。为达到赶超的目标，需要从三个方面进行战略性思考：第一，从中国经济长期可持续发展大格局中，找准自身再振兴的新机遇；第二，把自身既有的积累和基础潜力挖掘出来，作为赶超所需的基本发展条件；第三，把自身与东部地区的关键差距找出来，充分利用赶超的后发优势。
随着中国的人口转变进入新阶段，2004年第一次出现以民工荒为主要表现形式的劳动力短缺现象。进而，随着2010年之后劳动年龄人口转入负增长，长期支撑中国二元经济发展的劳动力无限供给特征逐渐消失，以劳动密集型为特征的制造业比较优势也迅速弱化。从2006年开始，在人均GDP刚刚达到3069美元(2010年不变价)这个中等偏下收入国家水平、农业劳动力比重仍然高达43%的时候，中国制造业增加值占GDP比重就开始下降，从36.2%降低到2017年的29.3%。按照国际经验，制造业比重下降通常是发生在国家进入高收入阶段，因此，中国这个转折性的变化无疑来得太早，需要予以遏制。
中国制造业比重之所以遭遇早熟型的下降，原因是随着劳动力成本提高，劳动密集型产业比较优势逐渐丧失，在国际市场上的份额相对下降，与此同时，这一效应却尚未被资本(技术)密集型领域提高的市场份额所抵消。虽然由于中西部地区尚有一定的成本优势(包括劳动力成本和土地成本)，加之该地区基础设施和人力资本等方面条件的改善，形成了一个制造业从东向西的转移趋势。但是，由于中国的生产要素市场是统一的，中西部地区的优势并不能长期维持。可见，稳定中国制造业比重，需要另辟蹊径，即着眼于提升其价值链位置。
一项研究表明，在1998—2008年期间，在中国制造业的区位决定因素中，交通运输、基础设施、产业配套等聚集效应(或称规模经济效应)的作用下降了46.5%，同期工资水平和土地价格等成本效应(或称比较优势效应)的作用则提高了80%。这无疑就是劳动密集型产业从沿海地区向中西部地区和邻国转移的原因。就其性质而言，随着制造业在价值链中位置的提升，该产业的资本和技术密集度将提高，规模经济效应将再度发挥重要的作用。
这恰好是东北地区的发展机遇。作为新中国工业化的先行者，东北地区的制造业特别是装备制造业基础并不薄弱。东北地区所需要的是找到突破口，投身制造业优化升级过程，在重塑自身并赢得优势地位的情况下，其基础条件的作用才能得到发挥。以人力资本为例，从每万人常住居民对应的大学本专科在校生数字看，东北地区与其他地区相比都占有优势，然而，从企业研发人员占比和企业研发活动频率看，东北地区却排在后面(见右表)。这意味着在经济增长不活跃地区，即便培养了人才也不能为己所用，不能转化为生产率的提高。可见，把诸如人力资本流量这样的优越条件转化为提升制造业价值链位置的动能，需要一个临界最小突破力。
这个临界最小突破力应该来自把既有优势条件转化为实际经济增长、生产率提高和产业结构优化的有利源泉。对于东北地区来说，以沿海地区为参照，营造良好的投资环境和市场机制，可以作为后发优势帮助实现赶超。研究者根据“政府与市场的关系”“非国有经济的发展”“产品市场的发育程度”“要素市场的发育程度”和“市场中介组织发育和法治环境”等五个方面，为全国和各省构造了总体和分项的“市场化指数”，我们可以借此研究成果，找到东北地区在市场化水平上的短项。
注释:三个指标分别为在校本科和专科学生与本地常住人口的比率、从事研究与开发的人员占企业就业人员的比例、有研发活动的企业占全部规模以上工业企业比例。
资料来源：分别来自国家统计局《中国统计年鉴 2019》、辽宁省统计局《辽宁省统计年鉴2018》、吉林省统计局《吉林省统计年鉴2018》、黑龙江省统计局《黑龙江省统计年鉴2018》、国家统计局《中国经济普查年鉴2013》
虽然用于编制市场化指数的各项指标并非关于市场发育水平的充分信息，但是，这个成果仍然可以帮助我们认识各地在培育市场发挥资源配置决定性作用的相对进展，找到瓶颈从而加以改善。特别是，世界银行关于“营商环境”的研究表明，后起国家在改善营商环境方面，也具有后发优势，即可以取得比先进对手更快的改善。此外，中国聚焦自身短板有针对性地进行改善，在世界银行营商环境排名中一年即提升46位的经验，也值得推崇和借鉴。
总体而言，东北地区在市场化指数总得分中，在2008—2016年期间与全国一道获得很大的进步，在多数分项中也有提升，并且在所有的得分中均高于西部地区，有些也高于中部地区。但是，如果与东部地区相比，仍然在很多方面存在较大差距(下页图5)。这些差距中最突出的表现是“政府与市场的关系”和“市场中介组织发育和法治环境”。再深入一步看，前一项差距主要表现为东北地区与东部地区相比，政府对企业实施了过多的干预，后一项差距则主要表现在东北地区与东部地区相比，对知识产权的保护不足。
图 5 东北与东部在市场化指数方面的差距
资料来源：王小鲁、樊纲、胡李鹏《中国分省份市场化指数报告(2018)》，社会科学文献出版社2019年第34-35页
市场化指数所反映出来的几个方面，虽然内容有限但具有代表性，标志着东北地区应该着眼于深化经济体制改革，吸取自身长期以来积累的教训，借鉴东部沿海地区的成功经验，探索取得市场配置资源这只看不见的手与政府更好发挥作用这只看得见的手之间的恰当平衡。一旦通过改善营商环境，激发起经济主体自身发展动力，形成充分竞争的市场机制，这一地区的历史、基础和物质资本和人力资本存量，都将成为赶超的有利条件。
05 结语和政策建议
进入21世纪以来，中国实施各种区域均衡发展战略，分别针对不同地区的主要矛盾取得了应有的效果。然而，地区发展不平衡问题是一个旷日持久的课题，一定时期里的紧要问题解决之后，还会出现反弹，也不可避免产生新的问题。包括东北振兴战略在内的区域均衡发展战略面临着新的挑战，需要新思路和新作为。当前，应对东北地区经济增长下行趋势，需要从政策上澄清一些认识，抛弃历史遗产中的负面因素，将其中正面因素转化为赶超条件，借助新一轮振兴战略走出困境，实现对东部地区的赶超。
首先，从着眼寻找“比较优势”，转向立足发挥规模经济效应。以生产要素相对稀缺性和相对价格为表征的区域差异，终究会随着各种要素跨地区充分流动而消失。因此，这个意义上的“比较优势”，不是国内地区之间的赶超和趋同的理论依据，不应成为各地区制定赶超战略的指导原则，各地更不应为了强调这个“比较优势”而妨碍生产要素市场的发育。从长期看，保持中国制造业大国地位，出路不是寻找传统比较优势的空间，而是挖掘规模经济潜力。东北地区的工业基础以及与之相关的一系列条件，都可以转化为有利于制造业升级优化、提高价值链位置的规模经济优势。
其次，刷掉产业结构“锈迹”，实现制造业优化升级。国内外经验教训表明，包括国际上诸多著名“锈带”在内的经济困难地区，摆脱困境的“等”“靠”“要”传统思路都未能奏效。如资源枯竭型地区等待能源价格反弹，夕阳产业集中的地区依靠短暂的产业景气，历史包袱沉重的地区争取财政补贴，都不能自然而然获得新的发展动力。对东北地区来说，把曾经有过的上述机会仅仅作为赢得时间的手段，主要依靠自身工业发展基础，刷掉“锈迹”实现产业结构优化升级，避免产业空心化，是摆脱困境的唯一出路。
最后，从强调保护性的产业政策，转向营造“创造性破坏”的竞争环境。中国经济从高速增长转向高质量发展，意味着经济增长动力从要素投入型转向生产率提高型，而生产率源泉则从主要依靠产业之间的资源重新配置，转向越来越依靠经营主体之间的优胜劣汰。在这个大背景下，产业政策必然包含越来越多的平等竞争因素，其实施方式也必然主要依靠市场机制。对地区经济来说，以获得政策性支持为取向而实施产业政策，不再是培育增长动能、形成现代经济体系的可持续源泉。在这个更高的发展阶段上，东北地区的发展必须全身心地依靠竞争的市场环境。
