一、引言
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略和推动城乡义务教育一体化发展。这是以习近平同志为核心的党中央对我国乡村社会发展和义务教育发展作出的时代性战略部署。中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》均明确提出强化乡村振兴人才支撑。教育是培养高素质人才的根本途径和重要保障,推动乡村振兴战略顺利实施,必须大力发展乡村义务教育,促进城乡义务教育一体化发展,而统筹城乡义务教育学校布局则是城乡义务教育一体化发展的首要问题和关键抓手。
学校布局调整是一个国家在义务教育普及后普遍经历的一个过程。2001年,《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出实行“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制,并“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。从地方政府角度来看,随着农村税费改革的推进,县乡财政收入减少,县级政府面临更大的财政压力,因此希望通过农村中小学布局调整,提高资源利用效率,于是布局调整就成为农村税费改革后政府的一种自然选择1。一轮大范围的农村学校布局调整自上而下展开,主要的方式就是撤并农村小规模学校,扩大城镇学校规模,将分散的优质教育资源整合起来2。
此后十余年间,布局调整工作使我国城乡教育格局发生了重大的改变。布局调整过程及其带来的影响引起社会各界的广泛关注,关于布局调整的研究也成为教育研究界的一个重点研究领域。学界首先对布局调整的正面成效和负面影响做出了综合性评价。一些学者认为,这种布局调整模式优化了教育资源配置,促进了区域内教育均衡发展3。另外一些学者则指出,布局调整产生了一系列不可忽视的负面影响,如乡村儿童上学远、上学难、辍学增多、安全隐患大、乡土文化衰落等问题4。
在对布局调整的影响特别是负面影响进行研究的同时,学者们围绕学校布局调整的价值导向、标准和程序等展开了广泛的探讨,为完善布局调整寻求解决方案。在布局调整的价值导向方面,公平与效率之间孰轻孰重始终是争论的一个焦点。一些学者主张学校布局要遵循“公平和效率并重”原则,在“规模效益”与“公平正义”间保持平衡5;学校布局应该有科学化、民主化和道义化三重价值观照6;另有学者则明确提出将教育公平作为核心价值取向7。完善的指标体系和科学的布局标准为布局调整提供了重要规范。服务半径、服务人口、学校规模、班级规模、生均成本等是比较公认的指标8。学校布局调整特别是农村学校的撤并必须遵循严格的程序。一些学者认为,撤并程序比撤并标准相对更重要,公平正义的撤并程序必将导致合理科学的撤并标准9,完善的程序公正使学校布局有了明确的调整目标和结果预期10;撤并学校须严格履行方案制定、论证、公示、报批等程序,并广泛听取师生、家长、村民自治组织和乡镇政府的意见11;撤并程序应包括收集与分析学校运营事实、研究与制订学校撤并标准、讨论与决定学校撤并名单、告知与公布师生调转计划、评估与处置学校空闲资产等环节12。
总体来看,学界对于新世纪以来学校布局调整的成效、问题及其背后的原因做了大量的调研和分析,就布局价值导向进行了较深入的理论探讨,同时从布局标准和程序等方面对学校布局的完善做出了有益的思考。乡村振兴战略提出后,基于乡村振兴战略背景的乡村治理、经济、产业、人才、文化、旅游等方面的研究受到研究者的重视,不断有新的成果出现。但学界对于城乡学校布局与乡村振兴战略之间的密切关系则尚未给予足够的关注,将学校布局置于乡村振兴战略背景下开展的研究较为少见。本文将充分借鉴已有研究成果,对近年来城乡学校布局调整所引发的系列问题开展综合研究,剖析当前问题对于乡村振兴战略实施的负面影响,探讨问题背后的深层次主客观根源,并聚焦乡村振兴战略需求,提出布局调整的路径与对策,助力推动城乡义务教育一体化发展,促进乡村全面振兴。
自《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁布实施以来,我国城乡义务教育学校布局政策不断调整完善,但布局问题始终未能得到有效的解决。2012年,国务院办公厅出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》,要求科学制定农村义务教育学校布局规划,严格规范学校撤并程序和行为。此后,城乡义务教育学校布局进入了相对稳定的时期。但是随着经济社会发展和城镇化的推进,教育资源继续迅速向城镇集中,教育布局调整所引发的问题再次凸显。
现代化进程中,资本在逐利本性的驱动下向城市聚集,农村的各种资源随之流向城市。加之在布局规划和调整的过程中,一些地方政府片面追求办学的集中和规模的扩大,将调整简单化地理解为“撤并”和“减缩”农村中小学,部分地区甚至提出“小学进镇,初中进城”“初中进县城,小学进集镇”。优质教育资源于城市和县镇富集,最终呈现省会、地级市、县(市)、乡(镇)、村(屯)依次递减的差序格局13。根据《中国教育统计年鉴2011》和《中国教育统计年鉴2017》的数据,2011年,我国共有小学241249所,其中乡村小学169045,到2017年,小学总数为167009所,乡村小学为96052所。六年之中,小学总数减少74240所,其中乡村小学减少72993所。减少的小学基本上都是乡村小学,下降比例达43%,而城镇小学数量则基本稳定。与学校数量锐减相伴生的是教育教学质量的下降。尽管国家不断出台针对乡村学校的倾斜性政策,但是乡村学校的生存和发展仍十分困难,乡村学校多数规模较小,获得的经费总量有限。不仅如此,一些教学点日常运转所需的公用经费还经常被集中用于中心校硬件设施建设。经费状况限制了学校设施设备的更新,限制了教育教学条件的改善,学校运转困难,加上优秀师资的大量流失,乡村学校的教育教学质量不断下滑。
(二)边远贫困地区乡村儿童面临上学远、上学难等问题
农村学龄儿童数量的减少是布局调整的客观因素之一,但农村学校撤并的幅度却远远超过学龄儿童人数下降幅度。2000至2010年间,全国有16个省份农村学校的“撤并系数”(学校减幅超过学生减幅的倍数)均超过214。这种以撤点并校为主要特征的布局调整模式使城镇学校规模扩大,集聚效应出现,办学效益提升,但是对于边远贫困农村地区而言,却出现了上学距离更远、上学更加困难等问题。尽管一些政策规定小学生走读半径不超过2公里15或路途时间不超过半小时16,但在很多边远贫困的农村地区,学生上学的距离和时间都远远超过了以上标准。有学者在东中西部6个省区进行了调查,结果显示,学校撤并使农村学生上学距离普遍增加,小学生平均增加4.05公里,初中生平均增加4.64公里17。2016年至2017年,笔者在广西、甘肃、四川等地开展调研,发现有的学生要走5公里以上的崎岖山路,甚至有学生每天上学路途往返时间超过了6小时。对于地方教育部门和学校来说,解决上学远问题的主要手段有建设寄宿制学校和发展校车制度两种,但这一方面提高了运行和管理成本,另一方面大大增加了学校的管理难度和安全责任18。对于学生及其家庭来说,上学距离的增加导致上学的直接成本和机会成本都有所增加19,进而引发学生走读时间过长、家庭交通费用增加、家长精力成本上升、路途安全问题突出等一系列更为严重的问题。
(三)乡村人口逐渐流失,乡村振兴的人力资源基础面临被抽空的风险
作为一项基本公共服务,义务教育能有效解除村民后顾之忧,安心扎根乡村,为乡村振兴聚集人力资源。然而近年来,一些地区面临村民大规模进城、乡村人口急剧下降、乡村社会日渐凋弊的问题。究其背后原因,除传统的经济因素拉动的外流之外,教育因素推动的外流也在大幅攀升。为了让子女接受较好的教育,稍有条件的乡村家庭大多设法将子女送到县城或乡镇学校就读,父母辈或祖父母辈被动地离乡进城陪读或边陪读边务工。学校布局的过度向城镇调整,乡村教育的凋敝,推动了乡村生源和村民的外流。长此以往,在一些外流严重的地区,不仅乡村振兴的人力资源基础受到撼动,甚至整个乡村社会的人口基础都将被抽空,于是出现渺无人烟的、空心化的乡村社会,全面振兴将成为无源之水,无本之木。
(四)乡土文化加速衰落,乡村文明传承受阻,乡村振兴的文化根基受到削弱
乡村学校曾兼具乡村文化中心的功能,是乡村文化建设的高地。作为乡村知识群体的乡村教师,在教育教学之外,往往还兼任乡村文化干部,行使教化和服务乡村群众、传播优秀文化的职责,扮演着乡村社会文化精英的角色。而孩子们则在学校接受到系统的乡土文化和乡风文明教育,回到家里,可以在一定程度上影响家长,从另一个角度对乡村文化发展和乡风文明建设起到促进作用。但很多地区在城乡义务教育学校布局调整中,大批乡村学校被撤并,教师离乡,校舍荒废。剩下的学校日益小规模化,年轻教师招不来、留不住等问题愈加严重,师资老龄化现象更为突出,不少贫困地区村小和教学点的教师队伍正遭遇严重的断档危机。有学者研究发现,在江西省村小、教学点教师中,50岁以上教师占比为38.97%,而在10人以下的“小微学校”,这一比例达57.24%20。2015年底,笔者在广西西部某县调研,发现该县边远村小教师平均年龄普遍达到50岁以上,这些村小被当地群众戏称为“五保校”“养老院”。随着乡村学校、乡村教师、乡村学生和家长的逐渐远离,听不到琅琅书声的乡村社会日益凋敝,乡村文化无可奈何地走向衰落,乡土文明的传承面临中断风险,乡村振兴的文化根基受到削弱和动摇。
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出乡村振兴战略的2020年、2035年和2050年三大阶段性目标。当前(2019年上半年)正在上小学一年级和初中三年级的学生,分别于2027年和2019年完成九年义务教育,加上三年职业教育或高中教育,将分别于2030年和2022年可投身于乡村建设。到2035年,他们将是社会主义现代化建设事业和实现乡村振兴战略第二阶段目标的青年生力军;到2050年,更是全面建设社会主义现代化强国和实现乡村振兴战略第三阶段目标的主力军。然而,教育资源向城镇的过度集中,促使这些地区的这一代乡村孩子从小就离开乡村,学习在城镇,生活在城镇,接受着“离农”教育。他们与乡村社会的情感联系将被割裂,乡土文化基因传承将被斩断。此种现象如得不到有效扭转,若干年后,这一代乡村孩子将断绝了乡情,忘却了乡愁,成为乡村社会回不去的群体。未来的乡村,缺乏有乡村情感、有乡土情怀、有优良素质的乡村新一代的全面参与,乡村振兴战略的持续性将失去最基本的保障。
三、当前我国城乡义务教育学校布局问题的原因分析
当前我国城乡义务教育学校布局调整引发诸多问题,给乡村振兴战略的顺利实施带来一些负面影响。在这些问题的背后有着非常复杂的综合性因素,其中既有主观的决策机制和政策执行等方面的问题,也有因经济社会发展和地区差异所造成的客观上的困难。
(一)经济理性驱使下存在过度追求规模效益的价值取向
从新世纪初义务教育学校布局调整开始,“公平、质量、效率”便一直是其基本价值追求和调整原则。在优化县域学校布局的过程中,一定要在公平与效率之间寻找到一个平衡,既能够实现教育公平又能够提高教育资源的利用效率21。但在具体的实施过程中,一些县级政府由于财政的压力,在经济理性的驱使下,往往有选择地执行布局调整政策,对于有利于节约教育资源投入、提高教育管理效率的“撤点并校”迅速、严格地执行,而对于教育质量的提高、教师培训、相关配套政策执行等则变通式、拖延式地执行22。甚至超越实际,急功近利,把追求扩大学校规模作为教育政绩或形象工程,制定出不切实际的学校撤并“时间表”和“路线图”23。很明显,这里存在着公平与质量和效率之间的失衡。公平的基本要义,是首先帮助最贫困、最弱势的人群24。边远乡村地区的贫困儿童、低龄儿童、留守儿童等群体是乡村社会“走不了的群体”,无论进城上学还是走更远的路上学都令其家庭不堪重负。他们所在家庭的共同特点是缺少教育选择力25。乡村学校成为这类最弱势群体最无奈的选择。26但在现实中,很多地方政府恰恰忽略了这部分群体,过度追求规模效益,导致规模效益与公平正义的天平更多地偏向了前者27。
(二)论证和决策过程的科学性规范性尚待加强
学校布局规划涉及自然地理环境、政治、经济、文化、人口等多重因素,布局的调整需要按照严格规范的程序,经过科学严密的论证后方可实施。但长期以来,一些地方政府没有真正建立并遵循严格规范的决策程序,缺乏系统科学的评估论证环节,对各方因素未做充分统筹思考和分析,也较少将各类相关变量放在一起进行综合考量,仅从以往经验或单纯经济效率因素出发,决策有一定的随意性。东北师范大学农村教育研究所对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并学校展开调查,发现有45.4%的县级教育决策部门在村小学撤并过程中没有进行认真调研,更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论,领导只是走走过场,开一个会就直接宣布学校被撤并了28。
(三)学校布局与区域整体发展规划缺乏统筹或统筹力度不足
学校布局与县域整体发展规划缺乏统筹或者力度不足是当前布局问题的重要原因。城乡基本公共服务均等化是城乡一体化发展和乡村振兴战略稳步推进的重要基础和关键环节。义务教育是公共产品,义务教育学校是这一公共产品的服务平台,而学校布局调整本质上是根据经济社会发展、人口数量变化、人口空间流动以及教育自身的发展趋势,对这一服务平台的位置、数量、结构、规模和资源进行重新布局的过程29。学校布局的科学性合理性直接决定着城乡基本公共服务均等化的程度。要使学校布局能发挥出促进公共服务均等化的功能,就需要将学校布局与县域经济社会整体发展规划相对应。但是在现实中,很多地方政府往往忽略学校作为公共服务的基本功能,并没有把学校布局调整纳入到整个县域的整体规划当中,学校布局和整个县域经济社会发展规划相脱节,并由此引发一系列布局问题。
(四)经济社会发展和地区差异加剧了布局调整的客观困难
当前我国正处于一个社会转型时期,经济社会迅速发展,城乡之间、区域之间均呈现较快的人口流动趋势,加剧了学校布局调整的困难。从宏观层面讲,教育资源的配置和城乡学校布局的调整相对于人口流动总有一个滞后的过程;从微观技术上看,学龄人口的流动有其相对的随意性,在一个较短的周期内,很难做出非常精准的预测并建构一套理想的学校布局方案。更为复杂的是,不同地区之间自然环境差异巨大,经济社会发展也非常不均衡,导致在学校布局调整过程中不可能整齐划一,同期同步,同质同量。发展的问题需要在发展中才能充分解决,城乡学校布局作为一个在发展中产生的问题,需要在发展过程中不断探索,不断完善。
城乡义务教育学校布局调整是一项系统工程,必须深入研究,全面论证。当前应在正确把握乡村振兴战略和新型城镇化建设的关系、牢固树立城乡义务教育一体化发展观的基础上,在学校布局标准建设、规划制定、乡村学校建设和城乡教师资源配置等多方面进行系统谋划,综合施策,实现城乡学校科学合理布局,推动城乡义务教育一体化发展,助力乡村全面振兴。
(一)把握乡村振兴战略和新型城镇化建设的关系,树立城乡义务教育一体化发展观
乡村振兴战略与新型城镇化建设之间并非相互对立的关系,而是一种相辅相成、相互促进、协同发展的紧密关系。一方面,只有把农村大量剩余劳动力转移到非农产业就业并完成农村居民向城市居民的转变,才能大幅度提高农村户均土地规模经营水平,把乡村振兴战略落到实处30;另一方面,实施乡村振兴战略,可以使劳动力、人才的返乡不会成为一个逆库兹涅茨过程,使城镇化的推进更加行稳致远31。乡村振兴不仅仅是给资金、修路、通水、通电,而是要实现乡村产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴。新型城镇化不是简单的“圈地”“盖楼”和“造城”32,更不是“消灭村庄”,而是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。习近平总书记指出:“城镇化要发展,农业现代化和新农村建设也要发展,同步发展才能相得益彰,要推进城乡一体化发展。”无论是城镇化还是乡村振兴,人才都是基础和支撑,而教育是培养高素质人才的根本途径和重要保障。各级政府应站在城乡一盘棋的高度上,突出城乡一体化发展的总体思路,牢固树立城乡一体化义务教育发展观,统筹城乡教育资源配置,合理规划学校布局建设,努力形成城乡一体的区域义务教育发展新格局。
(二)研究制定科学标准,让义务教育学校布局有章可循,有规可依
学校布局调整是一个复杂的过程,它受到多重因素的影响。我国幅员辽阔,各地自然环境和经济社会发展情况各异,地理、交通、人口、经济、社会、文化等方面千差万别。在义务教育学校布局过程中,地方政府缺乏相对客观的标准,因此在实际操作中,往往过度注重财力、效率和管理等因素,引发布局调整中的一系列问题。建议由教育部牵头,协同国家发改委、财政部、自然资源部、住建部等部门,共同研究制定城乡义务教育学校布局一体化实施标准,依据教育资源整合优先性、学校空间可达性和学校规模适度性等原则33,对义务教育学校的服务半径(确保学龄人口覆盖率的空间距离、时间距离、社会距离、文化距离等)、选址的安全性、班级规模与学校规模、师资和硬件设施配置、学生辍学率等进行科学规范。所制订的标准应充分体现出地区差异性,包括经济发展水平、地形地貌和人口密度的差异性。对于一些具有较高文化价值、文化特色、文化代表性和保护紧迫性的乡村,应充分考虑乡村文化保护与传承的因素,尽可能保留现有学校。在边境地区,学校的意义远不止于教育,它对于国土安全具有重要的价值,因此还应将国土安全作为边境地区学校布局的重要考量因素。
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求加强乡村振兴地方规划和专项规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。这一要求也同样适用于城乡学校布局规划。地方党委、政府应本着“高端统筹,全域一体”34的原则,紧密结合区域经济社会发展、乡村振兴战略和城镇化建设,坚持城乡一体化发展理念,制订全局性、前瞻性、系统性、协同性的布局规划和科学合理的实施方案。
首先,学校布局规划要紧密结合本地经济社会发展,科学预测城乡人口发展和教育需求趋势。地区当前的生育率水平和预期发展,影响着区域内出生人口和未来一段时期内学龄人口的数量变动,而区域经济社会的发展又直接导致区域内人口数量和年龄结构的变化,引起城乡学龄人口空间分布的变动。地方政府应紧密结合本地经济社会发展情况,充分考虑相关政策(如“全面二孩”政策)因素,充分利用当地人口和户籍大数据,科学预测本地区城乡人口数量与结构的变动趋势,并以此为据,进一步对城乡义务教育需求趋势作出分析研判。
其次,地方政府在进行经济社会发展规划和城乡建设规划时,应全面协调教育、发展改革、财政、规划、国土、住建等部门,统筹开展城乡学校布局规划。在城乡建设规划过程中,由教育部门牵头,联合相关部门和机构,共同开展学校布局规划,提前预留学校建设用地,做到学校布局规划与经济社会发展规划和城乡建设规划“同步规划、同步建设、同步验收、同步交付”。遇到需要拆除老区学校、建设新区学校的情况,做到“先建(新校)后拆(老校)”。同时还要将教师生活周转房建设纳入学校建设规划或地方保障性安居工程建设规划。
最后,学校布局调整应优先满足乡村学生和家长的合理诉求,同时兼顾各方利益。从国际经验来看,发达国家在法律上对于学校撤并程序有着严格的规范,公众参与是这类规范的一项核心内容35。学校布局涉及多类主体,每类主体又有不同的诉求。地方教育行政部门在拟对农村义务教育学校进行撤并时,应严格履行撤并方案的制定、论证、公示、报批等程序,本着“公平为本,兼顾效率”的原则,优先考虑家长和学生方便上学的诉求,兼顾效率因素及其他各方的合理诉求。
(四)促进乡村小规模学校建设和内涵式发展,助力乡村教育、人才和文化振兴
无论是从历史、从理论,还是从比较的视野看,未来小规模学校都是我国农村学校的一种基本样态36。统筹推进城乡义务教育一体化发展,助力乡村振兴战略,必须高度重视乡村小规模学校的建设,推动乡村学校内涵式发展。
一是科学定位乡村小规模学校。小规模学校对所在社区发挥着重要的凝聚作用,在边远乡村地区的教育发展中居于主导地位37。可见小规模学校不仅是义务教育的重要组成部分,也是乡村社会的重要组成部分。各地政府应将小规模学校列为优先发展和重点保障的对象,并作为对教育等部门考核的重要内容。
二是建立以实际需求为导向的经费保障机制。提高小规模学校经费保障责任的层级,实现经费由县直达;实行“基数+补助”的公用经费拨款方式,学校无论大小均有一个拨款基数,然后再以生均标准乘以学生数的方式确定经费额度;由中央和省级政府设立扶持项目,促进乡村小规模学校的建设与发展。
三是通过优质教育资源流通共享,激活小规模学校特色优势。通过集团化办学、学校联盟、合作教研、教师交流及“互联网+教育”等形式,推动优质教育资源流通共享,为小规模学校发展提供平台支持,激活小规模学校的特色优势。
四是促进小规模学校与乡村社区实行资源共建共享。乡村学校拥有图书、运动场地、文化体育设备和器材等,随着新农村建设,一些村庄也拥有了文化体育场所和设施。在近期,学校与村庄可共享这些资源;远期,双方应进行充分统筹,共建共享,将乡村学校建设成为乡村社区教育文化中心,构筑学校和社区互动的教育和文化共同体。
(五)推动城乡教师队伍一体化发展,为乡村教育振兴和文化振兴提供人力资本支撑
乡村教师是乡村教育事业发展的第一资源,也是乡村文化振兴的重要力量。一支高素质专业化的乡村教师队伍将不仅承担起乡村教育事业的重任,同时也将重新建构其在乡村社会的精英地位,再度成为乡村社会文化的灵魂和文化建设的中坚。应紧密结合乡村学校实际情况,统筹配置城乡教师资源,稳定和优化乡村教师队伍,为乡村教育振兴和文化振兴提供坚强有力的人力资本支撑。
第一,探索实施义务教育教师“县管校聘”。县级教育行政部门履行对义务教育教师的公开招聘、职务评聘、培养培训、调配交流等管理职能,学校负责教师的使用和日常管理,为统筹县域内教师资源、促进义务教育一体化发展铺设出一条现实的制度路径。
第二,在待遇、职称等政策上向乡村教师精准倾斜。制定实施国家乡村教师岗位特殊津贴制度,使乡村教师收入在现有基础上实现“倍增”,凡在艰苦偏远乡村地区从事中小学教师工作的,发放与其基本工资数额相当的津贴,具体可根据地区偏远和贫困程度划分档次,适度浮动38。在县域内高级职称名额分配中,对乡村学校教师专设比例,并专轨专用。
第三,完善编制标准,创新编制政策。对中小学教师基本编制指标实行新“三轨制”,即在基本编制的计算上,城市和县城学校仍按生师比配编,乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编,乡镇以下小规模学校和教学点则依据班师比配编;设置一定比例的机动编制;完善编制动态调整机制;建立“地市统筹,以县为主”的编制统筹机制,统筹使用地市内基础教育各学段编制资源。
第四,改革中小学教师人事制度。建立健全岗位“责任、业绩与待遇一致”的管理制度,实行“学校工资总额制度”,设立“政府公益岗”,以突破乡村学校教师需求与编制供给的矛盾,以岗定薪,并且同岗同质同酬,所有待遇随岗不随人,以吸引优秀人才长期稳定从教。
第五,创新和拓展乡村教师培养补充方式,在国家层面推广实施乡村学校专科层次全科(“一专多能”)教师公费定向培养计划。以基于乡村、面向乡村、服务乡村的本土化、全科型公费培养作为乡村小学教师补充的主渠道,纳入地方公共财政保障体系。
