一、问题的提出
近年，与治理“小广告”、“城市牛皮癣”有关的执法新闻频频见诸媒体，从“整治清除小广告，大家来支招”，到“打赢持久战、开展专项整治”，再到“六大重点重拳整治小广告”等，各地政府变换形式，重拳出击，但治理效果却不够理想。在这场“猫捉老鼠”的持续博弈中，政府对哪些严打有一定随机性，看上去更像是择机而动的偶然行为，并非有规律的施政执法，而这种治理举措往往是“按下葫芦浮起瓢”，解决了一个事件，却又萌发更多的事件。［1］-［3］一时间，诸如“城市牛皮癣”现象演化为城市管理的焦点，损害着城市形象。
从微观看，治理“城市牛皮癣”与地方政府在其他领域的治理如交通整治、环境整治、创建文明城市和卫生城市、扫黄打非等执法活动有相似之处。［4］-［6］这类“集中整治”，是指政府机关依据法律、法规、规定，对某一突出的公共治理问题，在一定时期内集中人员、集中资源针对特定事项和对象进行整治，谋求彻底解决，实现长治久安。
回溯历史，“集中整治”自中华人民共和国成立以来就发挥着重要作用，成为“集中力量办大事”在社会建设和管理领域的体现。建国初期，充分发动民众的“集中整治”，解决了土匪泛滥、敌特破坏，以及土地平整、兴修水利等难题，在经济社会资源短缺的情况下，将各类突出问题在短期内集中解决。［7］改革开放不久，在全国开展的“严打”整治，扭转了社会治安一度走低的态势。20世纪90年代的经济、政治、文化和社会建设中，各地继续沿用“专项治理”“专项行动”等“集中整治”模式，使得各方面工作有了长足进步。［8］［9］近年来，环境卫生大检查、河长制专项整治行动、环保督察“回头看”、巡视集中整改等活动，也都呈现出鲜明的“集中整治”特征，并且运用这一模式解决施政和民生问题的范畴呈扩大趋势。毋庸讳言，“议行合一”的民主集中制和“集中力量办大事”的效率特色，体现了中国特色社会主义制度民主与效率兼顾的优势。［10］［11］
当政府对于治理难题采用“集中整治”超常规方式处置同时，也要反思近乎悖论的事实：“集中整治”作为“集中力量办大事”的一种模式，实施之后理应“药到病除”。然而，近年来一些地方针对同样事项、同样对象重复开展“集中整治”，则明显有违制度设计的初衷。为此，针对整治“城市牛皮癣”的问题，本研究探究“集中整治”反复开展的机理，期冀矫治其异化与不足。
二、“集中整治”制度设计的初衷
“集中整治”称谓各异，如“专项治理”“专项行动”“专项整治”“专项小组”“治理行动”“综合治理”，但学界多采用周雪光的“运动型治理”提法，从国家与社会、制度与机制角度出发，认为“集中整治”是政府暂时打断、叫停官僚制中的常规运作过程，进而采取“运动式”治理方式。它突破了原有的常规机制，成为解决权威体制与“有效治理”二者矛盾的应对机制。［12］［13］
不过，“运动型治理”的研判逻辑基于官僚制和公共政策理论，并未考虑到资源不充裕、人力财力有限、任务紧迫复杂等条件的约束，认为“集中整治”是“来去一阵风”，不真正解决问题。但在实践中，“集中整治”实际上是基于党领导下的集体行动优势，发挥了中国特有的“集中力量办大事”的制度优越性。如图1所示，所谓“集中整治”，是由指定政府部门牵头，针对特定的治理议题和治理“困点”，实现政府跨部门协作管理、多方参与的一种“治理攻坚战”。该模式要求统筹利益相关主体所有的人财物资源，优化既有的政府职责体系，在不打断和暂停既有组织科层体系的同时，重塑治理流程，在推进速度上也务求尽可能缩短运行周期，谋求根治问题。其特点表现为：
第一，“集中整治”依法依规，做到“有规矩”。党的十九大报告强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”“集中整治”作为独特的治理模式，其依据是相关法律、法规和制度。习近平总书记强调的工作“有规矩”，在集中整治问题上有鲜明的体现，即在规则基础上，参与集中整治的党委和行政系统纳入协同治理网络。在整治过程中，通过标准化、制度化手段形塑行为规范，确立“党政同责”的实施方案和行动规则，实现集中整治的“依法依规行政”。
第二，“集中整治”通过任务导向的“事业部”授权，实现“条块联动”。政府面对集中整治任务，一般采用授权式的“多线动员”手段，通过“条块联动”、资源整合、民众参与、社会协作来解决迫切的治理难题，在机制设计上具有公共治理的“事业部”特征。“事业部”源于规模庞大、品种繁多、技术复杂的跨国公司，为突破单项职能的限制，实现生产、销售、盈利总目标，将各类职能部门集成为“小而全”的任务导向协作组织，形成高度（层）集权的授权管理。这种模式的“事业部”自主决定基于目标的预算分配及使用、人员激励、生产销售等任务的实现。
而任务导向的“多线动员”则基于“整体政府”逻辑，要求多部门联动，是“集中整治”最为鲜明的特点（见图1）。直观上看，似乎单一职能部门“条”或“块”的权力被弱化，但“条块联动”集成了相关权责，协同治理效能得以最大化。这种模式具有整合部门间资源、共享执法信息、迅速查处等优势，便于提高管理效率，实现治理目标。
第三，“集中整治”通过动员民众、整合社会资本形成“多中心治理”格局。“集中整治”有别于政治动员，它通过对社会资本的动态整合，将相关的阶层、经济实体、非政府组织、群团组织和公民个体吸纳进来，将之视为解决治理问题的关键，因此，集中整治更多表现为多中心，目标是满足民众和公共利益，在理论上符合“以人民为中心”的公共治理——即通过吸纳各类利益相关者参与治理过程，将合理诉求融入自己的行动中，实现诉求，最终解决问题并使其满意，［14］成为社会主义制度“集中力量办大事”的一种体现。
鉴于“集中整治”在破解社会难题和民众反响强烈的问题上成效卓著，各地均视为重要的治理工具。然而，各地近年来对其使用出现异化，将本属于一次性破解治理难题的“非常规工具”演变为“常规工具”，将本应在重要时点、关键情境祭出的“撒手锏”，变成每年、甚至每季度、每月、每周都使用的常规工具。
中国城市化全方位提速使得城市环境整治的重要性凸显。习近平总书记强调，新型城镇化建设要注重环境宜居和历史文脉传承，要致力于提升人民群众获得感和幸福感。在城市环境治理过程中，“小广告”的泛滥严重影响了市民的居住体验，无疑是影响市容市貌的顽疾和污名城市形象的“癌细胞”，也与全国创建“文明城市”“卫生城市”的宗旨相悖。对此，无论大城市还是中小城市都努力探索“小广告”治理的有效之道。比如，北京实施“对付小广告不等不靠自己动手‘微治理’最管用”，［15］邢台市推出“打造‘无癣城市’”活动，［16］大理市推动“多措并举综合治理”，［17］衡水市实施“城管广告执法队”制度。［18］
2013年3月，T市集中全市力量对小广告开展了为期一个月的攻坚战，走在了全国前列。但此后，T市针对“城市牛皮癣”症结重复开展整治，反衬出“集中整治”已从治本的工具异化为常规的管控手段。
（一）“集中整治”从“模糊治理”到“规范化精细治理”
1.早在2003年5月，T市人大常委会通过《T市市容和环境卫生管理条例》。其第十五条提出，“禁止在建筑物、构筑物和其他设施或者树木、居民楼道等处摆放、张贴、刻划、涂写各种有碍市容的标语、其它宣传品和物品。违反规定的，责令清除；拒不清除的，处五十元以上两千元以下罚款”。作为上升到地方立法的条例，提到“发现即清除”和行政处罚，但内容相对模糊，未纳入“集中整治”的议程指向。2007年5月，《T市人民政府关于对户外广告设施进行专项治理的通告》颁布，第二章第六条规定，“禁止设置户外广告的区域或位置，包括国家机关办公场所、交通安全设施、立交桥护栏、道路隔离带和居民住宅楼等”，并明确了155个户外广告治理的重点路段和16个户外广告治理的重点地区。虽然《通告》划定了专项治理的范围，但模糊处理了整治的职责分工和综合执法协作等操作层面的规定，使得这一时期对小广告的治理具有马奇所描绘的“有组织的混乱”（organized anarchy）的特点，［19］形成T市对小广告的“模糊治理”阶段。
“模糊治理”阶段体现在治理内容和治理主体方面。从治理内容看，T市对乱张贴小广告的整治源于群众举报或报警的倒逼，这种情况下政府介入并非基于对政策议题的认知和界定。从治理主体看，T市整治小广告尚未设立专门的机构，也缺乏统筹协调机构，由各区县综合执法局“视情况而定”；同时，治理主体也具有随意性和分散性。如2007年11月，T市A区综合执法局对全区乱贴乱画的专项治理，始于该区人大会议上有两位代表“关于治理小广告问题”的第111号提案；A区综合执法局随即专门开会，责成相关大队加强对该问题的治理。再如，2008年12月，B区公安分局对路边小广告治理，始于110指挥中心接群众举报，称几名男子在路边张贴办假证广告，其后民警在小广告周围对嫌疑人跟踪、抓捕并端掉假证窝点。2012年5月，B区城管综合执法局启用了“违法广告语音告知行政处罚系统”整治违法小广告，试用阶段就收录近千个违法广告的电话号码，处罚了百余名违法人员。同年8月，C区环卫局组建了100人的“除鸦队”，专门对C区道路上的墙体、电线杆、路灯杆、公交候车亭、工地围挡上的小广告进行清除。
可见，T市在“模糊治理”阶段对小广告的治理，除了治理主体分散，多为各区执法分局甚至是环卫工人临时组成的“除鸦队”，治理内容也相对偏窄，只是整治某一路段、某一小区非法小广告的张贴。由于对非法小广告的界定模糊，只能做到“被发现、被举报再治理”，属于被动性、局部性的治理尝试。
2.将小广告治理明确作为“集中整治”推进，始于T市2012年《关于开展专项治理非法小广告的实施意见》。该《意见》既明确了治理主体，也明确了职责分工和治理方式，即T市城市管理委员会办公室是“集中整治”的治理主体，负责组织、监督、协调、指导全市的非法小广告治理工作，各区县负责对辖区内非法小广告的全面治理。随后，在精细化“集中治理”过程中，又划分了T市对宣传、公安、工商管理和城市管理综合执法各部门的责任分工（见表1）。在此基础上，明确了工作步骤和要求，分阶段、分步骤开展小广告专项治理，建立起严格的巡查监督制度，纳入制度化发展轨道。
2013年，T市开展的100天小广告“集中整治”成为走向规范化精细治理的标志性实践。此后，2014、2017和2018年的文件更为专业、立法层级更高，有的由T市人大通过，有的由市场监管委发布；从内容看，对小广告“集中整治”的职责划分、执行、考核和监督方式更具体化和操作化。具体而言，2014年出台的《T市广告业发展规划（2015-2019年）》，以操作化的语言提出了促进广告业发展的基本原则、规划目标、重点任务、政策措施以及保障措施；在重点任务中，该文件强调依法加强对各类广告活动主体的监督管理，坚持专项整治与日常监管有机结合，高度重视日常监管、监测发现的问题和群众举报，每年适时开展重点商品和服务广告的专项整治行动。2017年，T市人大通过《T市市场和质量监督管理若干规定》，这是2014年7月该市在全国省级行政区率先建立大部门市场监管新体制以来，首部规范市场监管体制的地方法规，对大部门市场监管体制的主体地位、职责范围、执法程序、执法证件、执法监督作出了全面规定。2018年，T市的《市容园林委2018年工作要点》中，强调标本兼治、综合施策，围绕旧病复发、久治不愈、久拖不治的城市管理顽疾，抓实专项治理，加大对“乱张贴、乱涂写、乱散发”等小广告的清除和管控力度。同年，市场监管委发布的《市场和质量监督管理工作要点及分工安排》中，强调对市场监管的全部任务实施清单管理，就任务分工明确了牵头部门和责任部门；并强化督查检查，由办公室收集汇总各部门任务清单，建立年度工作要点任务台账。在操作上，采取“每月重点抽查、每季全面检查、中期开展评估、年终收官考核”的方式督促检查各项任务的落实，“集中整治”从此纳入制度化、规范化的轨道。
（二）“集中整治”从“规范化精细治理”转为“周期性常规治理”
在迈向制度化、规范化同时，T市对小广告“集中整治”的操作也呈现明显的“周期性”特征。梳理T市小广告治理的历程（表2），每次“集中整治”都采取分时段下派任务的方式，每次间隔为一到两年。具体来看，T市全市最早的100天整治小广告活动从2013年1月持续到3月，分为“集中治理”和“检查验收”两个阶段。在“集中治理”阶段（1月4日至2月20日），市城管委组织发动各区县政府、市政府各部门、各责任单位对所管辖的立面、路面、建筑物、构筑物、设备、设施上小广告全面清理。在“检查验收”阶段（2月21日至3月10日），市城管委办公室组织市容园林、文明办、公安、工商、国土房管、市政公路、通信管理、城管综合执法等部门，对各区县政府、市政府各部门治理非法小广告工作检查验收。针对所发现的问题，责令有关区县、部门整改，并将治理情况向市政府报告，乃至责令公开检讨，将各区县、市有关部门查处非法小广告的工作纳入城市管理绩效考核。
此次整治起到了立竿见影效果，截至2013年6月，T市清除小广告190万处，清理粉刷楼道18万个。［20］可是，100天整治运动仅过去半年，非法小广告疯狂回潮。2014年，T市再次启动专项治理，全年治理违法小广告86万余处，出动执法人员33万余人次，开展治理活动81次。
面对“除恶不尽”局面的反复，2015年6至8月，T市又针对非法集资类小广告开展了3个月专项整治，成立由相关市领导和有关部门、全市16个区政府负责人组成的非法集资专项整治领导小组，要求瞄准目标、突出重点、强化监管，务求解决问题。
时隔一年，2016年6月，T市为迎办全国综合体育赛事，又开展三个月违法户外广告集中治理，各区、各相关部门对照任务标准，对逾期未自行拆除的各类违法户外广告设施依法予以治理、整改和拆除。市专业管理部门对专项工作检查验收，纳入考评；对未按期完成任务、责任不落实、治理不到位的情况通报曝光；情节严重的追责问责，限期整改。到2018年3月，为全面提升街景管理质量，T市再次开展三个月的违法户外广告专项治理。治理范围为中心城区主干道路、次支道路、繁华地区和外环线两侧、所有区政府所在地、建成区主干道路和出入市道路包括高速公路和国道。同年11月，为了进一步净化道路交通环境，又开展交通秩序专项大整治，T市交管局联合综合执法部门，在全市针对占路散发宣传品、兜售商品、乞讨等违法行为开展专项治理。一言以蔽之，T市对小广告“集中整治”的行动，在市级层面每一两年便开展一次，甚至同一年度重复进行，从而让“集中整治”具有周期性、常规化的新特征。
（三）“集中整治”政策周期的三个阶段
从时间维度看，T市对小广告“集中整治”的政策周期分为严管期、放松期和反弹期三个阶段。
小广告问题引起决策者关注，进入政策议程，开启集中整治的“政策之窗”（policy window）。［21］分析发现，开启整治小广告的政策之窗有赖于三条路径：一是社会舆论正面影响政府关注小广告问题，成为回应诉求、提升政府主观绩效（民众满意度）的主线；二是承办重大活动，政府获得综合绩效的主线；三是创建文明城市、卫生城市追求任务绩效的主线。
具体到T市整治城市小广告的历程：首先，2013年专项整治“政策之窗”的开启，源于小广告问题对决策者的正面影响，由此降低了2014年、2015年专项整治“政策之窗”的打开难度。政府通过“集中整治”回应诉求提升了年度主观绩效得分（该得分从群众满意度调查能得到佐证），政策惯性得以延续。其次，2016年开启专项整治“政策之窗”，源于重大活动政府综合绩效的主线。在迎办全国综合体育赛事过程中，市政府为显示整体治理绩效，对市容“门面”搞专项整治，严抓小广告和“城市牛皮癣”等问题。再次，2017年、2018年专项整治“政策之窗”的开启，源于“美丽T市”建设、创建国家卫生城市等单项的任务绩效主线，这些任务看似一项特定工作，但往往是政府年终考评的“重中之重”，某一单项任务绩效能决定相关市领导的政治前途，成为“集中整治”发起的决定性动力源。［22］
随着小广告治理进入政策议程，T市的“集中整治”便进入治理的严管期。在严管期，各部门明确治理标准、治理重点、完成时限、阶段划分和保障措施。一旦专项治理告一段落，就进入一段放松期。这种放松不仅意味着管理态度上的松懈，原来确定的各种责任、各项措施也开始流于形式。虽然T市市容园林委仍坚持每月对主道路、重点地区和重要场馆周边进行街容管理综合考核，但不同的路段、小区、广场、公交候车亭、地铁入口等处的小广告和“城市牛皮癣”很快又显现，进入反弹期。在反弹期，小广告和城市“牛皮癣”日渐增多，益发严重，直至下一个集中整治周期的启动。
对曾是全国标杆的T市“集中整治”小广告实践全过程的追踪，梳理出这一“集中力量办大事”的政策工具异化为常规治理工具的演化机理。它遵从这样的逻辑链条：决定采用“集中整治”来“集中力量办大事”→“集中整治”纳入日常性考核评估→日常评估促使“集中整治”走向常规化管理→常规管理需要日常性考核绩效，政府从而设法使得“集中整治”能够“月月、季度、年年都有新增绩效”→出现每月、每季度、每年有新增绩效的“伊辛巴耶娃现象”偏离“集中力量办大事”制度设计初衷，“集中整治”发生异化。
第一，发挥“集中力量办大事”的制度优势，T市在治理小广告过程中引入“集中整治”模式。目睹小广告像“癣疥”影响市容、诱发违法犯罪之后，T市政府引入“集中整治”模式，通过跨部门协作、条块联动和积极吸纳群众参与，务求彻底解决这一顽症。这是认识到社会主义公共政策的执行优势，优化、整合政府科层制体系，集中各方资源和力量，将棘手问题在尽可能短的时间、以较小的成本根治，符合“集中整治”制度设创设的初衷。
第二，“集中整治”非法小广告工作纳入城市管理综合考评，从而需要进行周期性的监督与考核。如图2所示，当“集中整治”确定为小广告治理战略后，T市城市管理委员会办公室被赋予了法定职责，成为全市集中整治小广告的组织协调机构；在市城管委办公室的统一部署下，各区县政府负责本辖区非法小广告的整治，市相关职能部门如公安、工商管理和城市管理综合执法部门履行细分的职责。从2013年1月起，专项治理非法小广告工作纳入城市管理日常综合考评，T市通过考评推动专项治理工作，监督考核工作的“总指挥”——城管委办公室于是建立巡查组，巡查、督查、督办各区县、各职能部门治理非法小广告的情况，并按月组织、管理和监督区县政府和市级相关部门之间双向考核工作落实情况。这样，当“集中整治”非法小广告工作纳入城市管理综合考评后，T市“以考评推动治理”的绩效导向，在实践中表现为城管委办公室“每天巡查、按月考核”，成为经常性、周期性的监督考核。
第三，日常性的考核评估让“集中整治”逐渐演化为日常的行政管理行为。当小广告治理纳入城市管理综合考评后，小广告“集中整治”的考核结果就成为城市管理考核的一部分；而作为绩效评估的一部分，需要专报市政府主管领导，抄送市委组织部门和市监察部门，并在新闻媒体公布。在操作中，T市城市管理考核结果与城市管理财政资金严格挂钩，实行以奖代补。如果单位与个人的考核结果一年内连续三次在同档次考核中名列最后一名，则通报批评；同时，该单位与个人需做书面检查，分管副市长约见主要负责人进行问责性谈话。这种“集中整治”考核结果的运用，进一步促使T市城管办以按月考核的常态化方式，将“专项治理”纳入城市重点部门的常规工作，“集中整治”于是精细化、指标化，异化为常态化的行政管理行为。
第四，“集中整治”常态化运行要求周期性的绩效产出，持续性的绩效提升。作为常态化的“集中整治”既要每年开展，还要每周、每月推动，目的是周期性的绩效产出，并在城市管理综合考评指标中表现出持续性的绩效增长，否则会被问责。这种“周期性绩效产出”需求清晰地反映在T市治理小广告的“任务清单管理”中。T市小广告治理，不管有无指定的牵头部门，都要划片、划职责制定任务分工清单，明确承担任务的预期目标、工作措施、节点安排，明确主责领导和具体责任人。在清单管理的基础上，城管委办公室采取“每月重点抽查、每季全面检查、中期开展评估、年终收官考核”的方式督促检查各项任务的落实。在这种情境下，如果不能阶段性的形成新增绩效，总体绩效的考核评估就难以提升，会因为“管理退步”而被问责。为避免这种窘境，“集中整治”的相关部门就要设法保证定期有持续的治理绩效提升。［23］［24］
第五，为保证绩效提升常态化，“集中整治”相关部门每次都默契地争取比上次有所提升，但并不根治，为下次留有余地，出现源于绩效持续提升为动力的“伊辛巴耶娃”现象。当“集中整治”异化为“常态治理”，对“持续绩效产出”的追逐促使“集中整治”相关部门主动匹配周期性的督查、检查的需要，力求在每个考核周期的绩效数据都有所提升（体现为抓小广告及张贴者、小广告所引发的案件数量）。也就是说，每次“集中整治”，既要取得比上次整治更好的绩效数据，还要为下次数据提升留出空间。这如同世界著名撑竿跳运动员伊辛巴耶娃（Yelena Isinbayeva）在国际田联大奖赛、世锦赛、奥运会等大赛上，都会有所保留地打破自己保持的世界纪录，为下一次打破自己的世界纪录留有余地，为此她的职业生涯28次刷新室内、室外撑竿跳世界纪录——这种现象可称为“集中整治”衍生出的“伊辛巴耶娃现象”。但T市小广告治理的做法背离“集中整治”旨在一次性解决治理难题的制度设计，已经异化为追逐绩效持续提升的常态管理行为。可以说，“伊辛巴耶娃现象”是T市非法小广告屡次“专项整治”而难以根治的深层次诱因。
五、结语
有中国特色的“集中整治”充分发挥“集中力量办大事”的制度优势，采用“多线动员”和“条块联动”方式，旨在彻底解决治理难题，让人民满意，这与当下针对某件事、某问题反反复复的“专项整治”有着本质区别。剖析T市整治小广告的案例发现，纳入城市管理综合考评的所谓“集中整治”，已逐渐演化为周期性的监督考核，最终异化为一种“常态化治理”。这样一来，政府部门基于“持续性绩效提升”的考量，对徒有虚名的“集中整治”举措每次都默契地争取“留有余地”，避免“斩草除根”，以便给下一次“集中整治”留出“上升空间”，并由此伴生“伊辛巴耶娃现象”。
矫治“集中整治”实践中的“伊辛巴耶娃现象”，需要严格依照“集中整治”的制度设计初衷，杜绝将其庸俗化为常态化的治理。这意味着政府一旦决策将某类问题、某项事务纳入“集中整治”的范畴，就要尊重其制度设计目标，动员经济社会多主体广泛参与，既要“党政同责”，还要“条块联动”，毕其功于一役。而且，这一发轫于新中国的治理议程设置，其操作不应僵化纳入所谓的“痕迹管理”议程，同时避免以形式化的程序、指标化的考核减损其治理效能，破坏其应有的执行力。
纵览中华人民共和国70年来的政府治理实践，源于“集中力量办大事”的“集中整治”通过整合跨部门、跨层级乃至跨地域的各种资源，根治了不同时期的社会顽疾，是有中国特色的公共治理理论创新和经验升华，不宜将“运动式治理”与“集中整治”做简单类比或者等同。总之，满足新时代“人民为中心”的政府发展诉求，应系统分析“集中整治”适用的社会生态、政策场域和治理对象，了解其局限性。只有自信、扎实、科学、合法、审慎地推进和完善“集中整治”，防止出现异化，才会减少制度设计与治理实践可能出现的效度“偏离”。
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