2月初，中央要求各地做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作部署，维护经济社会平稳运行。在此背景下，各地先后出台了各种政策，在防控新冠肺炎的同时，支持企业渡过难关，有序复工复产。
那么，各地的纾困政策都有哪些主要内容呢？这些政策是否抓住了当前企业复工的“痛点”？面对同一种疫情，为什么不同省份乃至同一省份的不同地区出台的政策会有明显的差异？
为探求上述问题，推动各地纾困政策更好地发挥作用，笔者分析了全国25个省份的102份涉及防疫复工的政府文件，目前不包含甘肃、青海、陕西、西藏、新疆和云南6个省份。出台文件的主体是省级政府或者地级市政府，出台时间是2月2日到2月20日，大部分地方集中在2月5日至7日。
一、一个中心，三个基本点
各地102份防疫复工政策文件的主要内容，可以形象地概括为“一个中心，三个基本点”。
“一个中心”，是指各省级地方和地级市出台的政策，90%以上都是围绕支持中小企业渡过难关这个大方向制定的，典型的文件名称是《XX市关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关政策措施》。
另有大约10%的文件没有明确针对中小企业。例如，广东政策的文件名称为《广东省人民政府关于印发应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业复工复产若干政策措施的通知》，这就意味着政策应用对象是所有企业，包括大型企业或国企。此外，广西壮族自治区政府、湖北省政府以及江苏省无锡市等地的政策也不仅针对中小企业。除扶持中小企业这一主要内容，一些地方的文件还提到了关于强化疫情防控和应急保障的内容。
“三个基本点”，是指绝大部分文件主要涉及三个方面的内容：第一是加强信贷支持，第二是减轻企业税费，第三是优化政府服务。
在目前可查的范围内，江苏省苏州市是第一个出台防疫复工政策的地方政府。2月2日发布的《苏州市人民政府关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持中小企业共渡难关的十条政策意见》，篇幅只有1500字左右，但是已经成为大多数地区借鉴的模板。
这份文件明确，支持对象为受到新型冠状病毒感染的肺炎疫情影响，生产经营遇到困难的中小企业（符合工信部等四部门印发的《中小企业划型标准规定》）。主要支持政策包括三类：
其一，加大金融支持。要点包括：要求本地银行确保小微企业信贷余额不下降；贷款利率水平下浮10%以上，确保2020年小微企业融资成本不高于2019年同期融资成本。其二，援企稳岗政策。要点包括：对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%；暂时无力足额缴纳社会保险费的中小企业，最多可以缓交6个月。其三，减轻企业负担。要点包括：对承租国有资产类经营用房的中小企业，一个月房租免收、两个月房租减半；受疫情影响严重的企业，可申请房产税、城镇土地使用税减免，其他税费可以缓交。在上述三类中，第二和第三类均属于减轻企业税费的内容。
此外，一些地方根据自身情况，要求本地国企将工业企业的水、电、气价格降低10%。除了信贷支持和减税降费，多数地方还会加上第三块内容“优化政府服务”。例如，安徽省铜陵市的文件提到了强化政府对企业的服务，要点包括：建立法律服务机制，为困难企业提供不可抗力证明；落实各级领导干部联系相关企业制度；完善企业信用修复机制。这也是很多地方的“标配”。
利用软件，笔者绘制了这102份文件的词云图。从下图可以看出，高频词汇是“企业”、“疫情”、“中小企业”、“防控”、“贷款”、“裁员”、“服务”等。
二、政策需要更精准、更具体、更务实
各地在短期内密集出台了一批加强疫情防控和促进企业复工的文件，体现了特殊时期政企合作、共渡难关的决心。这些政策能否产生预期的效果？有效的政策必须满足企业的需求，切中企业的“痛点”。那么，当前企业的现状和困难是什么呢？让我们用数据说话。
2月1日至11日，民间研究机构“正和岛研究院”开展了《企业抗疫需求与应对状况》调查。该调查累计回收2191份问卷，其中有效问卷2069份。调查显示：在新冠肺炎疫情影响下，大型企业主要面临线下销售困难，中小微企业主要面临到期债务或还贷压力等难题；其中超七成企业表示资金周转较紧张，现金流很充足的企业仅占4.59%。
目前企业复工状况整体不容乐观。数据智能服务机构“零点有数”2月14日至19日进行的专项监测发现：34.8%的企业尚未复工，其中微型企业超过半数未复工，影视娱乐业和酒店餐饮业超过半数以上企业未复工。
那么，影响企业复工的主要障碍在哪里呢？正和岛研究院的调查表明，企业复工的最大困难是员工返岗时间不统一，其次是员工健康状况难以保障和新员工招聘困难。
武汉大学中国乡村治理研究中心2月16日至19日进行的对14省（不包括湖北省）98县104个“零疫情村”劳动力流动情况的调查表明，各地“管死”的疫情防控体系严重限制了劳动力流动，各村劳动力跨区域流动的平均比例低于10%。
基于上述调查结果，笔者认为，企业当前生存发展的“痛点”有三个：一是招不到工人，二是招到工人难以保障健康安全，三是现金流困难。说白了，一方面是人的问题，另一方面是钱的问题。因此，有效的援企稳岗政策和其他扶持政策必须对症下药，精准施策，才能发挥应有的效果。
如果从以上三个“痛点”来评价各地的防疫复工政策，笔者认为：在方向上，各地的政策总体上符合企业的切实需求；在力度上，有些政策精准发力，有些政策用力不足；在操作上，很多政策标准模糊，不够具体。
先说政策方向。针对钱的问题，所有地方都要求金融机构不断贷、不抽贷，降低企业贷款成本，缓交或者减免房产税和城镇土地使用税，延期缴纳社会保险费和其他税款，降低企业租赁国有房屋的租金，部分地区还减少某些行业的增值税，这些举措都有利于企业稳定现金流。有了现金流，企业才能活下去，并且可以减缓资金链断裂导致的上下游企业连锁反应。对经济稳定来说，其实现金流其实比利润更重要。
针对人的问题，所有地方都提出了不同程度的援企稳岗政策。主要内容包括：为了鼓励企业不裁员或少裁员，返还其上年度实际缴纳失业保险费的25%-100%；企业新招聘失业员工可以得到额外补贴；企业的员工培训费用可以申请政府补贴；部分地区还对劳务中介机构进行奖励。
毫无疑问，上述政策的方向都是对的，初衷都是为了减少企业的金钱支出和增加企业的人员雇佣。
如果政策的方向对头了，那么力度就很重要。目前的援企稳岗政策有利于企业稳住在岗员工，但更紧迫的问题是企业如何能把员工招进来。在一线工人或服务员中，农民工占了一半以上。前段时间，一些地方盲目升级管控举措，一刀切地“封村”、“封路”和“封小区”，导致大量农民工无法及时返岗就业。因此，稳岗政策的着力点，不仅是稳住已经上岗的工人，更重要的是让那些打算上岗的农民工尽快回城上岗。这就需要农民工输入地和输出地加强合作，建立保障健康的劳务流动渠道。
例如，浙江省永康市用大巴车从劳务输出地接回工人上班，杭州开通动车专列接回工人上班，都是通过区域合作解决企业燃眉之急的创新之举。
在这次防疫复工方面，有些地方在解决企业用工方面力度很大。例如，安徽省芜湖市规定，鼓励企业安排车辆接送相对集中的外地职工，所需租车费用由同级财政承担。企业召回工人之后，如何满足“苛刻”的复工条件又是一大挑战，突出的困难是缺口罩。芜湖市同时要求，“积极帮助企业筹集口罩、测温仪、消毒液等防护物资，支持企业做好疫情防控工作”。除了上述举措，广东省东莞市还额外规定，“对重点企业派驻科技特派员和用工服务专员，指导企业有序高效复工复产”。遗憾的是，这样“走心”的政策并不多见，我们期待各地的后续政策能够像芜湖和东莞这样，切实解决企业招工难、健康保障难的紧迫问题。
地方政府出台政策的初衷是好的，但好的政策要落地生根，还必须具有可操作性。尤其是越到基层，政策越要具体，否则基层执行人员会左右为难。从这个角度看，一些地方出台的政策还有待细化，还需要提高可操作性。
例如，很多地方都规定，对受疫情影响导致正常生产经营活动受到重大影响，且缴纳房产税、城镇土地使用税确有困难的企业，可申请减免。问题是，怎样才算“困难”企业？减免幅度是多少？如果没有配套细则，那么基层执行人员为减少风险，很可能在帮助企业时有心无力。重庆市就明确规定：对企业审核后，给予不少于两个月的应纳税款减免。像重庆这样为政策让利划出明确的底线原则，既能帮扶企业，又减少了寻租空间，值得各地借鉴。
除了方向、力度和可操作性要求，在政策分析中值得警惕的一种倾向是“政府请客，企业买单”，这其实是“口惠而实不至”。典型的现象是，政府要求企业减租却没有鼓励政策，要求银行增贷却没有免责条款，要求员工隔离却没有帮扶措施。令人欣喜的是，很多地区出台的政策都避免了这种尴尬的局面。
以减租为例。所有地方都规定，承租国企或本地事业单位经营用房的中小企业可以减免两个月左右的租金，同时“鼓励”非国有业主减免租金。问题是，非国有业主若是企业，它们减免了租金能得到什么经济回报呢？
杭州市的做法就解决了这一顾虑，相关文件规定，政府按免租金月份数给予业主房产税、城镇土地使用税减免。这种政府引导企业的政策，不仅消除了对租客的“所有制歧视”（有利于维护公平），而且是激励相容的（改进了效率）。
三、财大气粗还是山川异域？
笔者在分析比较各地政策文件时发现了一个有趣的现象，面对同一种疫情，不同省份的政策存在明显差异，甚至同一省份的不同地区也存在明显差异。
举例来说，福建莆田和广东东莞等大部分地方都规定，防疫期间困难企业可以缓交社会保险费，但没说可以免交。笔者的调研也表明，社保支出（俗称“五险一金”）是企业人员成本的主要部分，尤其是住房公积金。重庆、广西更进一步，明确规定困难企业的住房公积金缴存比例可以降至最低线5%。然而，海南和杭州又进一步，规定困难企业的住房公积金缴存比例甚至可以降低到3%。
很多人认为，在为企业提供优惠政策方面，肯定是越富的地方越大方。事实未必如此。比如上面这些地区，东莞并不穷，重庆未必富，但重庆在社保方面的支持政策比东莞力度更大。在政策优惠标准方面，几乎所有地方都是“就高不就低”，国家、省级和市县的优惠政策不重复享受，唯独东莞规定“对上级政府和部门出台的防疫期间惠企政策，与本政策有重叠的，企业可叠加享受”。从这个角度讲，东莞在这批扶持政策中是最“土豪”的地区。
笔者认为，不同地区出台的政策差异是多种因素综合作用的结果。首先，不同级别的地方出台政策的空间不同。省级政府可以决定减免房产税和城镇土地使用税这两种地方税，但地级市政府就没有这个权限。到了区县一级，政策空间更是有限，主要是执行上级政策，其次是动员本地国企做贡献。
其次，疫情的严重程度会影响政策力度。广东是劳务输入大省，按新冠肺炎确诊人数计算，目前排名全国第三，算是比较严重地区。在广东省内，深圳、珠海、东莞、茂名四个地区的确诊人数依次递减。因此，在扶持政策的时效性方面，深圳是一年，珠海是疫情解除后三个月，东莞也是一年，而茂名只有三个月。从更宽泛的地域来看，南方的扶持政策比北方的更务实、更具体，这其实主要也是因为新冠肺炎主要在南方爆发。
再次，经济结构和产业特色会影响政策内容。在支持对象方面，深圳和东莞都是针对所有企业，而珠海和茂名只针对中小企业，这与当地经济结构有关。
深圳和东莞都是城市GDP超过或接近万亿元的“大户”，大企业很多，而珠海和茂名是三千亿元的“中户”，中小企业居多。此外，深圳对出租司机和网约车司机出车进行奖励，这是因为深圳人口密集，非常依赖公共交通。东莞则对企业海外和省外开拓市场进行奖励，这与东莞作为制造业重镇的地位密切相关。在所有地方政策中，只有广西等极少数地方提到了抓紧组织农业生产，一方面对粮食种植大户进行补贴，另一方面禁止“一刀切”地关闭活禽市场，这与广西是农业大省有关。
各地的扶持政策除了凸显本地特色，还体现了地区之间的良性竞争。在一定时期内，全国的订单总数是不变的，劳动力供给也是不变的，因此哪个地区的扶持政策越优惠，“挖人”和“留人”的力度越大，哪个地区就在区域竞争中抢占了先机。例如，安徽马鞍山，广西崇左、柳州等少数地方明确规定，凡是雇佣原本在外地务工的工人，给予企业适当奖励。
因此，本轮扶持政策的出台，也是检验各地营商环境的一把标尺。
（作者感谢阮睿同学提供的协助。）
