“新结构经济学”与东北破局
十八大以来，中共中央做出中国经济发展已经进入新常态的判断，强调要推进供给侧结构性改革。十九大更是指出中国经济要由高速增长转向高质量发展，加快建设现代化经济体系，培育新的经济增长点、形成经济发展的新动能。在这个数据成为重要生产要素的时代，以物联网、大数据、云计算、人工智能为代表的新经济正在迅猛发展，智能制造正在为传统产业提供一次重新洗牌的机会。在新经济正在成为世界各国争相打造的未来经济发展方向之际，北京大学新结构经济学研究院成立了“新经济与产业政策的重新建构”的课题组，分赴深圳、上海、杭州和沈阳四地调研。本文即以课题组在沈阳的调研为重点，结合东北在改革开放以来的发展历程，将课题组在其他三个地方的调研情况与之比较，讨论如何在东北实施推动发展经济新动能的战略。
课题组去沈阳调研之前，我们按照一般常识的理解，认为发展新经济，特别是与装备制造业相结合的新经济，应该可以为东北的发展提供新动能，为在发展中解决东北长期以来的遗留问题创造条件。但是，在2018年、2019年两次去沈阳调研之后，我们发现，中国改革开放以来人们在潜意识里已经认为是理所当然的原则——即增量改革和在发展中解决老问题——在东北正面临着巨大的挑战。
调研发现，目前的战略在推进中面临着四个难以绕过的主要矛盾：在当前阶段，东北到底是把主要投入用来发展新产业，还是用来维持旧产业？东北到底是应该等着在发展中解决老问题，还是马上与时俱进地进行供给侧结构性改革？改善营商环境的关键到底是企业还是政府？“走马灯”式的官员任期能否支撑政府推动任务艰巨的改革？
本文将以新结构经济学的视角作为分析如上矛盾的出发点。新结构经济学强调处于不同发展阶段的经济体，其经济结构内生于其要素禀赋结构。这一理论主张，如果一个经济体根据与发展阶段相适应的资本密度来选择产业发展方向，就可以最有效地优化资源配置，使该经济体在最短的时间内实现资本积累的较快增长，为产业的升级换代提供物质条件。然而，现实中存在着各种影响要素（无论是资本还是劳动力）流动的障碍，在这一理论看来，最大的障碍来自基础设施与制度环境给企业带来的交易成本；较高的交易成本将阻碍资本进入经济体内适合要素禀赋条件的产业。因此，新结构经济学主张为了打造一个有效的市场必须要有一个有为的政府（有效市场以有为政府为前提，有为政府以有效市场为依归）。这个“有为政府”主要就是通过产业政策来推动基础设施的建设以及为降低企业交易成本而实施各种制度上的改革，只有这样，一个经济体才能使它具有的要素禀赋被合理配置、有效使用，推动产业升级换代、实现经济增长。
增量改革、动能转换与东北改革
中国改革开放以来一个重要的经验就是采取双轨制的方式进行渐进式改革。一方面，由于计划经济时期建立起来的资本密集型重工业在开放经济中没有自生能力，在转型初期，政府必须为企业继续提供补贴以维持社会稳定，但是国有企业在市场化的过程中也应该与时俱进地逐渐加快改革的步伐。另一方面，向内外资放开那些在计划经济时代被压制的劳动密集型产业。这些产业所需要的资源投入少，一旦放开就能快速地发展起来，进而为旧经济结构向市场化迈进提供转轨的支撑条件。这种增量式改革既能够把既得利益集团对改革的反对最小化，保障改革的顺利进行，同时也可以利用新增量带来的新动能，为消化计划经济遗留下来的负担提供物质保证。
然而，我们在调研中通过比较发现，增量改革和在发展中解决遗留问题的原则在实践中能否成功，与发展新经济结构时能否有足够的资本投入，其产品能否迅速找到新市场，以及其运作能否有新的制度环境降低企业交易成本直接相关。例如，深圳作为中国改革开放后建立的第一个经济特区是从无到有，在一张白纸上画新的图画。它从诞生起就与国际市场直接接轨，充分利用外资发展“三来一补”，并由外资负责国际市场的销售。从1979年到1984年，深圳与外商签订协议数就达到3495项，协议投资额181.534亿港元，实际投入使用资金46.383亿港元。这期间，深圳实际利用外资金额的年均增长速度达到92.9%，几乎每年翻一倍。更重要的是，深圳没有计划经济的遗产，其政府从一开始就是为市场经济服务。另一方面，外资带来的不仅仅是资本、技术和市场，而且还有微观层面的企业管理制度。只要特区政府在不同阶段根据发展具有比较优势产业的需要来建设基础设施，并确立适合市场经济的各种新制度，新经济结构很快就成为新动能，变成经济增长的发动机。
杭州的情况与深圳在大的方面很相似。改革开放以前杭州由于地处沿海前线，国家出于国防战略的考虑投入有限，因此杭州的计划经济遗产也很弱。改革开放以后的很长一段时间，杭州无论是在吸引外资方面还是在与国际市场接轨方面并不突出。然而，由于计划经济的遗产较弱，杭州和浙江的民营企业迅速发展壮大。杭州经济与浙江经济的发展一直主要受国内市场的驱动，这一点从浙江是市场大省，有众多的专业市场和产业集群就可窥见一斑。在这样的地方，建立为新经济结构减少交易成本的制度环境相对比较容易。由此产生的快速资本积累反过来更大地刺激了市场经济的发展。
把沈阳与上海进行比较最有意义。沈阳与上海都是计划经济的重镇，而上海在改革开放以来成功地实现了新旧动能的转换。作为计划经济时代的老工业基地，上海的公有制经济比重较大，它在转型初期的负担与沈阳相比不相上下，整个20世纪80年代的经济社会发展相对缓慢。然而，当中央在1990年做出开发浦东的重大决策后，上海与沈阳开始走向完全不同的发展轨迹。
上海要发展的新经济结构，即金融、航运、贸易和物流在计划经济时期的基础很弱。当上海决定将自身打造成这四方面的国际中心之后，资本投入，既来自中央政府，更来自外资。中央对开发浦东给予了很大的政策支持，首先，给予了浦东开发十条政策，如15%的企业所得税、10年期两免三减半等财税金融优惠政策；后来在此基础上又进一步给予了相关的支持政策。中央对浦东开发的支持主要集中在“八五”“九五”期间，在“八五”时期，浦东先后从中央和银行获得资金217.5亿元人民币，“九五”期间则筹集到了200亿元人民币。
在浦东开发最初的五年，上海的实际利用外资金额每年以50.7%的速度增长。外资大量涌入带来的不仅仅是资本、技术和通往国际市场的渠道，而且还带来了国际上通行的市场规则和制度。在中央与外资等力量的共同作用下，浦东开发的新动能在快速发展过程中为当地创造了大量的新就业机会，这极大地帮助了上海解决原有的老问题。浦东的开发助推上海变成国际经济中心、金融中心、航运中心和贸易中心。
反观东北，既缺少与国际市场接轨的机会，也缺少外资带来的要素投入和制度。即使在1992年全国开启了新一轮对外开放和招商引资热潮时，沈阳在1995~1999年实际利用外资金额年均增长也只有5.88%。即使是在中国加入WTO以及实施东北振兴战略这样的利好条件下，东北在2003~2014年固定资产投资中利用外资的比重不仅仍然远低于同期全国平均水平，而且持续下降（靳继东和杨盈竹，2016）。
虽然东北没有像深圳和上海那样，在打造新动能、建立与之相适应的新制度时得到外部条件的助推，但是与杭州相比，东北在理论的层面应该也存在发展劳动密集型轻工业的条件。根据新结构经济学的观点，此时地方政府应该要积极建设与之相适应的基础设施，并确立公平公正的市场秩序以降低企业的交易成本。东北不是没有进行任何改革，而是严重地低估了自身在没有外力助推，又受计划经济旧制度环境严重制约的条件下所需要的改革的深度和难度。长期以来，东北的改革均停留在表层，改革也经常被与旧经济结构相连的制度环境严重侵蚀，既没能支撑新产业变成新动能，也没能帮助国有企业摆脱与日俱增的政策性负担。当2012年以后全国经济开始减速后，东北原来积累的矛盾全面爆发，发展动力日益枯竭。
新经济、比较优势与东北僵局
当新一轮科技革命和产业升级换代的时代来临时，新经济成了代表增量改革和在发展中解决遗留问题的新手段。从要素禀赋的层面看，沈阳在发展大数据、云计算、人工智能等新经济方面具备一定的比较优势。东北具备雄厚的科研和人力资本基础。沈阳拥有大量的软件开发人才，其工业软件信息服务业相对发达；全市软件相关从业人员近20万，还有东软等万人以上培养规模的软件实训学校；软件业人力资源的成本优势也很明显，从业人员的平均工资仅仅是北京的40%~50%。东北大学在大数据、云计算等领域的基础研发能力比较突出，该校是1958年国内最早成立计算机专业的高校之一，并设有计算机软件国家工程中心、国家数字化医学影像设备工程中心。依托东北大学的雄厚科研优势，沈阳已经诞生了东网科技、东软集团这样的龙头企业。
中央政府与地方政府针对沈阳新经济的产业政策，都意图通过与传统的装备制造业相结合的方式来打造新动能，以此解决长期以来存在的老问题。从中央层面来看，沈阳由于“共和国装备部”的特殊地位一直受到关注和期待。中央对沈阳的政策部署已经形成了“点线面”的格局。
“点”有《国务院关于中德（沈阳）高端装备制造产业园建设方案的批复》，将其明确定位为“中国制造业2025”与“德国工业4.0”的战略合作试验区，希望将这个产业园打造成为具有全球影响力的高端装备制造业基地和东北地区对外开放合作的重要窗口。
“线”有《国务院关于同意沈大国家高新区建设国家自主创新示范区的批复》，这个政策文件要求辽宁省政府建立协同、联动机制，将沈阳、大连两个国家级的高新技术产业开发区打造成为东北亚科技创新创业中心。
“面”有《国务院关于沈阳市系统推进全面创新改革试验方案的批复》，鼓励沈阳在科技创新、转型升级、产业金融、国企改革、人才支撑、对外开放等改革的重点领域先行先试，打造具有国际竞争力的先进装备制造基地，并引领带动东北的全面振兴。中央对沈阳“点线面”的政策部署意图将新经济与传统的装备制造业结合，不仅为旧产业进行新的赋能，为沈阳的发展提供新动能，而且以此带动整个东北地区的振兴。
从地方层面的政策来看，沈阳也希望把握住新经济带来的机遇，实现弯道超车，并摆脱经济不断下滑的颓势。为此，沈阳制定了《沈阳市“中国制造2025”实施方案》和《沈阳市高端装备创新工程三年行动计划》，在汽车、机械装备、电子、航空等行业中筛选了100个智能升级示范项目，全面启动装备制造业的智能升级战略。 从2016年开始，沈阳以智慧城市建设为中心，针对物联网、大数据、云计算、人工智能等新经济制定了一系列产业政策。在2015年6月，沈阳专门成立了大数据管理局，负责组织制定沈阳在新经济发展上的总体规划和实施方案，打破政府机构现存的数据共享壁垒。同时，由沈阳市政府和东网科技有限公司共同出资发起成立的沈阳大数据运营有限公司，也是全国首家由政府主导、市场化运作的大数据公司。这家混合所有制的公司的任务是协助政府构建城市数据产业基础，促进数据创新应用，助力政务、行业、企业等各领域数据资源开放与产业化。
新经济与装备制造业相结合的战略仍然沿用增量改革和在发展中解决老问题的思路。然而，从新结构经济学的视角来看，沈阳如果要使当地支撑新经济发展的要素禀赋变成比较优势，必须要有与其相匹配的制度环境以及必要的基础设施。虽然沈阳在人力资本上具有发展新经济的相对比较优势，但是严重缺乏能够带来新经济发展的资本投入和制度环境。增量改革的前提是必须有增量的资本投入，在发展中解决老问题的前提是必须积极推动新制度环境的发展。当这二者都缺位时，增量改革和在发展中解决老问题的原则显然遇到了绕不过去的坎儿。
东北或者沈阳面临的第一个坎儿是严重缺少发展新动能的资本要素。由于地理条件的限制，东北的边境开放相对于东部沿海地区处于相对劣势的地位，扩大开放对东北地区经济增长的促进作用也是有限的。因此，沈阳也就无法像深圳和上海当年那样依靠外资来获得发展新动能所需要的资本，只能依靠财政等政策支持来撬动民间资本。然而，由于目前政府财政资源的大部分用在社会保障与就业方面，发展新经济的投入很少。
国有企业背负的政策性负担是沈阳缺少发展新动能的主要原因之一。 计划经济时期东北地区建立了大量的重工业国有企业。在“一五”“二五”时期，中央将156个重点项目中的6个放在沈阳。作为计划经济的重镇，沈阳建立了门类较为齐全、独立完整的工业体系。沈阳的经济结构具有浓厚的计划经济色彩。截止到2017年，国民生产总值中公有制经济所占比重仍然维持在45%。改革开放以来，国有企业在开放的市场竞争环境中缺乏自生能力的问题由隐性变为显性开始严重制约着东北经济的发展。
在没有剥离国有企业的政策性负担之前，政府为了维持社会稳定一直对它们实行持续的保护性补贴。从2017年的财政支出数据来看，沈阳市的一般公共预算支出有855亿元，其中用于社会保障和就业支出的份额达到25.6%，在所有领域支出中占比最高。同年，深圳在社会保障和就业的支出为314.7亿元，占比为7.1%，即使在公有制经济比重比沈阳还高的上海市，社会保障和就业支出为1061.03亿元，在一般公共预算支出中所占比重也只是14.1%。
维持旧产业占用大量财政开支必然要挤占政府发展新产业的资源。2017年沈阳财政支出的公开数据显示，沈阳在科学技术方面的支出为16.17亿元，在全市的一般公共预算支出中占比仅为1.89%。而深圳在科学技术方面的支出为347.9亿元，占比为7.85%；上海在科学技术上的支出为389.9亿元，占比为5.2%。这样的反差说明，沈阳市用于支持新经济发展所需要科技方面的投入严重短缺。从人才吸引的政策也可见一斑，沈阳对引进人才的最大奖补额度大致分为50万元、100万元、300万元；而深圳最高可达1亿元专项资助，最大奖补额度大致分为300万、500万、600万，仅2017年，深圳市发放各类人才补贴达到54.5亿元。
以维持旧产业为主的资源配置必然影响沈阳打造新动能的努力。以独角兽企业的数量为例，沈阳在全国的地位相对靠后。根据《2017年中国独角兽企业榜单及趋势研究报告》，2017年中国164家独角兽企业分布在北京70家（42.7%）、上海36家（22.0%）、杭州17家（10.4%）、深圳14家（8.5%），而沈阳仅有1家（蓝卡健康）。由于资源投入不足，沈阳的新经济在重点领域缺少龙头企业，没有形成围绕核心企业的产业生态体系。
显然，在政府可动员和配置的资源有限的条件下，如果将大量的资源用于维持传统产业、持续补贴国有企业，就没有足够的资源用于发展新经济，也无法指望新经济产生足够的新动能。这是东北地区的传统产业裹足不前、新产业的发展动力又严重不足的重要原因之一。从新旧产业的比重来看，东北的重化工业、资源型产业等传统旧产业的占比也是相对较高的，而新能源、新材料、高端装备制造、生物医药等战略新兴产业的占比则偏低。
发展瓶颈：解决旧问题，还是推进供给侧改革？
与此同时，沈阳发展面对的另一个问题是供给侧改革严重落后。东北在过去也进行了一些改革，但这些改革通常只限于对小型国有企业的关停并转和大中型国有企业管理人员的变动，在为企业减少交易成本、提供合适的制度环境方面远远不够。地方政府仍然追求以GDP为代表的发展，企业仍然追求以短期规模扩张为标志的发展。其结果是当经济进入减速期，过去存在的问题一起爆发，陷入增长乏力的困境。
20世纪90年代，东北进行了“国有企业抓大放小”“三年脱困”等改革，面临着经济增长阵痛和国企下岗职工的社会保障和就业的压力。2003年中央开始实施东北老工业基地振兴战略，在小型国有企业关停并转之后，国有企业的改革方向变成了地方的大中型国有企业加入央企阵营。东北振兴之初的2002年底，东北地区的央企及其子企业只有900多户，十年之后的2013年，央企及其子企业在东北地区达到了3183户，资产总额增加了2万多亿元，达到了4.5万亿元。东北的地方国有资产的规模在不断变小。辽宁的国有企业数量在改革之初占全国的1/10，振兴东北之初的国有经济在国民经济中占比64.5%，到2015年，地方国有资产为2.22万亿元，在全国只能排到第19位。
迄今为止，振兴东北一直在走靠加大投入维持旧产业规模扩张的路子。中央提出振兴东北老工业基地的战略后，在税收等方面给予了优惠政策。除此之外，2003年由中央政府发行610亿元长期建设国债资金启动了振兴东北的第一批100个项目，2004年中央政府继续实施第二批197个项目，总投资479亿元。这些大规模的投资主要投向了采矿业和制造业，而这些行业又是以国有企业为主（靳继东和杨盈竹，2016）。此刻正逢中国经济高速增长、能源原材料价格快速上涨、装备制造需求强劲的时期。这对以重化工业为主的东北是很大的利好。也正因为这个原因，东北的大量企业依靠旧产业的规模扩张实现经济增长。当2008年全球金融危机来临时，中央又实施了大规模的经济刺激计划，东北地区再次得到了发展的机会。在这期间，沈阳市国有控股企业数量猛增，亏损企业占比也迅速下降。
然而，随着刺激政策带来的增长效应消退，中国经济进入“新常态”之后，东北经济增速呈断崖式下降，经济结构转型升级压力越来越大。尽管沈阳的国有控股企业数量明显下降，但是亏损企业占比却在不断提升。国家信息中心2016年曾在东北地区做过调查，发现“僵尸企业”的问题在东北尤为突出。仅在辽宁省无资产、无生产、无偿债能力的“三无僵尸国企”就高达830余家。2003年开始实施的一系列振兴东北老工业基地战略有利于企业产值的扩张，但并不利于利润的提高，没有能够取得质量上的发展。更为严重的是这种量的扩张阻碍了市场化改革的进程。
振兴东北战略实施以来，东北地区在市场分配经济资源比重、减少企业对外税负负担、国有经济发展等市场化改革方面实际上呈现了下降趋势。2003年以来的东北振兴战略的经验显示，东北的政府和国有企业将大量资源用于扩大传统产业的规模，并没有与时俱进地进行改革来解决真正的交易成本高和效率低的问题，到头来这些问题变得更为严重，进一步加大了改革的成本与难度。
目前，东北地区用大量政府资源支撑的传统产业国有企业的大部分只是在维持现状。即使是符合当地比较优势的产业也经常无法发展壮大，甚至无法逃脱倒闭和撤离的厄运。比如哈尔滨的亚麻厂是计划经济时期苏联援建的项目之一，海伦糖厂是中国最大的甜菜糖厂，佳木斯造纸厂是亚洲最大的造纸厂，但是现在这些工厂都已经倒闭。辽宁省的营口市生产的友谊牌洗衣机在改革开放之初是国产洗衣机第一大品牌，但是现在与南方的家电厂相比早已经名落孙山。
沈阳的新松机器人依托中科院沈阳自动化所虽然全国领先，但是经过多年的发展，沈阳的总厂甚至不如长三角、珠三角等地的分厂经营得好；东软集团在软件和医疗器械上曾经走在全国前列，也是最早一批上市的软件企业，但发展的速度比不上华为、腾讯、阿里巴巴等类似企业，一直不温不火。即使是有基础的装备制造业，由于政府没有与时俱进地改革，至今也未能形成国际国内市场上的竞争优势，甚至被珠三角、长三角地区的装备制造厂商后来居上。下面我们以沈阳机床厂的案例来说明，政府必须进行为企业减少交易成本的改革的重要性。
沈阳机床股份有限公司（以下简称“沈阳机床厂”）是东北少有的能积极试图跟上市场需要新趋势的国有企业。早在2007年，沈阳机床厂在中央领导的建议下开始研发智能机床，接着在上海组建了一支研发团队。沈阳机床厂的这支团队历时五年，累计投入了11.5亿元的资金用于研发。其中，沈阳市政府在资金上也给予大力支持，尤其是在最初的四年，沈阳市政府每年给沈阳机床厂1亿元用于开发这个项目，后来是政府与企业各投入5000万。沈阳机床厂在2012年研制成功i5智能机床，据说是世界上第一款智能系统的机床。2014年，i5智能机床开始得到业界的认可，并正式进入全球市场，销量逐年上升。2015年，i5智能机床订单突破6000台；2016年，i5智能机床在低迷的机床市场中异军突起，订单达1.8万台，销售8400台，占沈阳机床厂当年销售额的半壁江山。
然而，彼时中国政府的有关部门，并没有为沈阳机床厂这样在智能制造方面走在时代前面的企业在减少交易成本方面伸出更多援手。国内的生产厂商，不论是国有还是民营，经常面临的一大困境是在国内市场被外国厂商碾压，甚至得不到国内客户使用其产品的机会。沈阳机床厂i5遭遇的命运与此相似。i5在智能制造方面的步伐超前于国人当时的认识。如果i5机床诞生在2019年，其命运可能完全不同：一方面，举国上下力推智能制造，而沈阳机床厂的智能机床是智能制造中关键的基础设备；另一方面，贸易战中出现的断供，使国内用户开始意识到再不给国内替代品机会，到头来可能自己会被卡住脖子。反观国外，美国从2008年金融危机就开始强调政府采购必须买美国货，日本和韩国的产业政策向来就注重支持国内装备制造业。对比高铁和5G的发展过程，中央政府对i5支持的欠缺十分明显。这并不是说政府应该强制企业用户买i5，而是说政府可以通过各种市场化的政策提供支持。
虽然沈阳市政府为沈阳机床厂的研发提供了大力支持，但是同时也在以GDP为政绩考核指标的压力下，对沈阳机床厂施加规模扩张的压力。“先做大、再做强”看起来貌似是务实的选择，因为企业规模做大后能更容易获得银行的资金支持来做强。但是，沈阳机床厂在发展的过程中没有与时俱进地改革，而是依靠大量的银行借款和政府扶持加速扩张规模。其后果是，它虽然在2011年坐上了世界机床行业营业收入第一的宝座，但是在盲目扩张过程中更加重了原来已经很沉重的包袱。
当市场环境发生变化之后，沈阳机床厂一路下跌，来之不易的新动能也无法代替如此沉重的旧动能。一方面i5智能机床销量在不断提升，另一方面企业却在持续地亏损，债台高筑、利息支出巨大。2017年，沈阳机床厂发生了重大的资金链危机，总额高达37.5亿元的债券到期而无法偿付，在此之前已经连续两年亏损，面临着退市的风险。最后，在地方政府的支持下避开了危机，之后由国务院的8个部委联合发布了《沈阳机床厂综合改革方案通知》，提出了“止血、输血、造血”的综合改良措施。但是，这些改良型措施已经不足以拯救被债务等负担重压的企业。沈阳机床厂不得不在2019年7月27日发布公告，向辽宁省中级人民法院申请对公司重组。
这样一家积极探索新技术、试图打造新动能的老国企，由于交易成本的问题长期得不到解决，最后仍然是被沉重的历史负担压垮。这一教训表明单纯讲经济规模和数量增长，而不讲通过制度方面的改革为企业减少交易成本，到头来是不能真正培养企业的市场竞争力。
发展困境：政企关系与行政腐败
东北地区的经济问题集中地反映在营商环境差。我们认为扭曲的政企关系与腐败，是东北营商环境差的根本原因。
在改革开放初期的经济转型过程中，中国的地方政府为了打造以劳动力密集型为主的轻工业或者服务业的发展时，都应该建立公平公正的市场秩序。这种市场秩序的建立或者是像深圳和上海那样，由于外资企业影响巨大，为了与国际市场接轨，政府自然就要强调竞争的公平公正。或者是像杭州那样，由于民营企业占主导地位，在国内市场的激烈竞争中，政府也摸索出如何为企业减少交易成本的市场规则。然而，在沈阳这种计划经济遗产沉重，改革开放以来没有国际国内市场驱动的环境中，政府必须要做出远远大于深圳、上海和杭州的努力，进行更为深刻的制度性改革。
在市场化的过程中，权力很容易与金钱结合。在传统产业占统治地位的东北经济中，民营企业的生计经常依附于国有企业或者政府体制，寻租和腐败很容易成为获得商机和以权谋私的手段。以震惊全国的“辽宁贿选案”为例，涉案人员达到842人，多位省部级高官被双开。官员想贿选就必须寻租，要寻租就只能进行利益交换，这样就必然破坏公平公正的市场秩序。据中纪委披露，涉案的政府官员中反映的最突出的问题就是为某些企业家谋取不正当利益。当地的民营企业为了从国有企业或者政府那里获得商机或者资源，也被迫通过各种社会关系，甚至是官商勾结的方式垄断当地的商机。在涉案达842名官员的管理范围内，营商环境被大面积破坏，腐败与营商环境恶化之间形成恶性循环。
改革开放以来，沈阳的政府官员更多注重去南方发达地区进行招商引资，而忽视了为到沈阳来投资设厂的外资和外地民营企业进行减少交易成本的制度性改革。当外资和外地民营企业来沈阳投资设厂，沈阳是有机会利用它们提供的资本和市场机会打造新动能的。然而，在缺少公平公正的市场环境中，民营企业很难得到健康成长。从全国工商联发布的中国民营企业500强的区域分布就可以看出，东北的民营企业实力普遍不强，2016~2018年连续三年只有9家东北的企业入围。不仅如此，外来的资本经常是坚持不了多久就只能撤资撤厂。根据欧洲智库Bruegel公开的2012~2014年调查数据，在东北地区461家受访的外地企业中，有306家企业“已实际撤资或停止在东北地区经营”或“在未来五年内有离开意愿”，且超过半数的企业（51.33%）认为“当地政府以及相关政策”是企业在东北地区经营发展中遇到的最大阻力。
简言之，东北的营商环境差的主要原因在于扭曲的政企关系，阳光行政以及反腐监督机制的欠缺。在缺少公平公正的市场秩序时，外资和外地民营企业的撤离使东北进一步失去发展新动能的资本投入以及与国际国内市场接轨的有效渠道。在这种情况下，企业对当地仅存的有限资源和商机的竞争更加激烈，只能在更大程度上依靠社会关系或者不良的政企关系。其结果是东北长期以来无法培育有效市场，高昂的交易成本成为东北发展任何产业时的重大障碍。
根据我们在调研中的了解，东北问题之所以长期得不到解决与中央的决心有关，更与“走马灯”式的地方政府官员任期制有关。政绩是地方政府官员之间最重要的竞争机制。在短短的任期内，既要维持所在地区的经济社会稳定，又要实现经济总量的快速发展。这样的激励机制很容易导致地方领导追求短、平、快的项目，而不愿、不敢进行与时俱进的改革、啃改革中遇到的硬骨头。
“走马灯”式的地方政府官员任期制不利于改革的深化和推进。一般而言，地方领导一届任期为五年。在现有的体制中，优秀能干的领导在一个地方或一个部门的任期通常很短。然而，东北地区的改革是要啃硬骨头的，没有十年八年不可能见效。地方政府官员在更替频繁，实际任期缩短，以及政绩考核的激励机制下，都希望在短期内取得立竿见影的绩效。这样的激励机制只能造成地方政府官员的短期行为，不利于对所在辖区实行深入的制度改革。从沈阳的主要领导任期来看，进入2001年以来不足20年的时间里，沈阳的市长经历了5人，平均任期4年；市委书记则经历了6人，平均任期3年左右。作为副省级城市且改革任务艰巨的沈阳，政府主要官员更替频繁，不利于政策的稳定性，也不利于深化改革的久久为功。
当前，中国的改革进入深水区，发展处于关键的转型期。要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险与挑战，除了与时俱进地深化改革别无他法。为达此目的，中央政府应该考虑建立支持“久久为功”的人事制度。
东北的未来
对东北发展新经济时面临的四大矛盾进行分析，我们得出如下四点意见：
首先，东北在资源配置上必须加大对新经济的投入，而不是将主要的资源用于维持旧产业。东北在大数据、云计算和人工智能等以数据为生产要素的新经济方面具有人力资本的相对优势，但严重缺乏能推动新经济发展的资本投入。相对于东部沿海发达地区，东北发展很难依靠外资，只能依靠政府的财政来撬动民间资本，形成内部的合力来共同助推新经济的发展壮大。当地政府能够动员和配置的资源有限。如果现有财政资源的分配仍然要优先用于维持旧产业，那就只能加大中央政府的资源投入，并向打造新动能的新经济领域大力倾斜，与此同时要动员外地民间资本的投入。
其次，东北必须深化国有企业的供给侧结构性改革，而不应该指望能在中央的支持下“先做大再做强”。这种供给侧结构性改革包括把冗员和养老等社会性负担剥离，建立经理人利益与国家利益相容的激励机制和现代化的企业治理机制，以及避免企业受过多的行政干预。
再次，东北改善营商环境的努力应该从政府开始，实现阳光行政，简政放权，加强反腐败的监管机制，建立公正的市场秩序。东北的各级政府应该克服政府职能错位、越位、缺位的现象，把权力关进制度的笼子，让政府的权力依法而行。同时，东北的各级政府也应该为企业降低交易成本，保证各类市场主体公平地参与市场竞争创造有利的环境。只有这样，东北才有可能通过吸引外地民间资本和外商资本获得发展新动能的资本投入，并以此打通进入国际与国内市场的新渠道。
最后，中央应该对东北的政府主管官员的任期制进行调整，以全面完成符合东北地区特点的供给侧结构性改革的需要来决定官员的任期。要完成东北这样艰巨而复杂的改革任务，地方政府的主要官员不宜频繁更替，必须让政府中有能力、有作为的主管官员在同一岗位上能有足够的时间进行“久久为功”的深化改革，同时提供容忍试错的空间。当然，在这样深化改革的过程中既要健全人事制度等正向激励机制，又要建立纠错和监督机制，既为主管官员提供干事情的机会，也要避免错误的政策越走越远。
在沈阳和其他城市关于新经济的调研，使我们对学术界关于新结构经济学的讨论和辩论有了进一步的认识。在中国经济从计划经济向市场经济转型时，新结构经济学因为不主张休克疗法，而是强调实行增量改革和在发展中解决老问题，经常被批评为不想改革。批评者没有认识到的是：新结构经济学的核心立场是要不断根据发展阶段审视要素禀赋的变化，并不断根据要素禀赋转化成比较优势的需要，来进行降低交易成本的制度改革。在当年中国的语境里谈增量改革，就是要发展符合当时以廉价劳动力为基础的比较优势的劳动密集型轻工业。具体到东北经济，在当时的语境下，在发展中解决老问题，并不是把国有企业束之高阁，而是在经济发展的过程中对它们进行与时俱进的改革，使之日益适合市场经济的新环境。在发展中解决老问题这一原则，之所以用“发展”而不用“经济增长”的表述，就是因为发展不仅仅包括GDP的增长，也包括制度的变迁。因此，新结构经济学不仅强调政府要建设为经济发展服务的基础设施，也强调打造为企业减少交易成本的制度环境，建立一个现代的市场秩序。
