财政事权和支出责任划分是构建科学、规范、高效政府间关系的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的公共性、基础性、系统性工程。对此，中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员王泽彩发表专题文章进行解读。
财政事权和支出责任划分是构建科学、规范、高效政府间关系的重要内容，是国家治理体系和治理能力现代化的公共性、基础性、系统性工程。党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这是继党的十八大、十九大以来，贯彻落实建立现代财政制度、深化财税体制改革总体部署的深度延展，为2020年前基本理顺中央和地方财政关系指明了方向，也提出了更高要求。笔者认为，要着眼于国家治理体系和治理能力现代化，健全政府事权、支出责任和财力相适应的制度框架体系，完善社会主义市场经济体制建设，降低制度交易成本和费用，助力供给侧结构性改革。今后一段时期，要正确处理以下几个问题：
树立“财政均富”理念，切实推进层级政府间“扁平化”管理
十九届四中全会强调“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”及“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”对此，促进以“均等财权、对称事权、均衡支付”为核心的财政均富的“扁平化”管理至关重要。
财政均富，是指国家或政府凭借公共权力，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，促进共同富裕目标的实现。这里的“财政”涵盖了财政的收入、支出和管理，代表以国家或一级政府为主体的分配行为。“均”，为公平、共享、协调之义，即财政天然的分配功能，它通过税收或支出政策等杠杆调节个体、城乡、地区、行业间的贫富差距，避免两极分化；通过政府提供的公共产品，实现基本公共服务均等化。“富”，指国家或政府通过公共权力集中的财政资源，主要包括各种财政性资金和货物，即分配的客体；同时有“使之富”之义，指财政通过自身职能促进经济发展，实现经济总量增长的目标。共同富裕作为社会主义市场经济的一条基本原则，也是社会主义所有经济领域追求的共同目标和最终目标，这是社会主义市场经济本质的内在要求。笔者认为，财政均富理念是社会主义社会追求共同富裕在财政领域的贯彻和落实。它要求我们科学配置财政资源，调节收入分配差距，进一步增强大多数民众获得感、幸福感、安全感，最终实现共同富裕的目标。
而我国现行行政体制的根本问题是管理层次的重叠以及由此造成的管理责任不清、授权不明，中央、省、地市和县多级政府审批同一个项目，由此加大了制度交易费用，降低了行政效率和经济效率。因此，有学者指出，改革的具体方法只需要将现在省市两级的行政管理任务进行分类和分解，弱化地市和乡镇两级政府，分别将其设置为省级政府和县级政府的派出机构，进而做实中央、省、县这三级政府。目前，因地制宜地实行中央—省—市县三级体制，不仅有利于夯实财政体制的底端基础，把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政。同时，有利于减少政府层级、收敛政府间摩擦、显著减少行政成本，从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。这样，既可以促使政府摆脱大量的微观管理，把与市场经济发展相悖的职责剥离出去，解决政府目前存在的职能转换不到位、事权划分不清和办事效率不高的问题；还可以避免因政府层级过多而形成层层集中模式，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，从而为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。当然，是实行三级政府还是四级政府架构，还必须注意效率原则，避免出现因整体划一而低效问题。所以，要因地制宜、积极稳妥、切实可行。
坚持“事权、责任和财力”法定化，加快出台《预算法实施条例》
一方面，要规范省以下地方财政体制。根据《深化财税体制改革总体方案》要求，截至2018年底，预算管理制度改革虽已基本完成，但是地方政府预算层级划分不尽规范统一，特别是省管市、市管县与省管市同时管县财政体制并存，乡（镇）县管或自管体制多样，为地方财政事权和支出责任划分带来复杂性、多样性，在一定程度上掣肘了财政事权与支出责任划分。
另一方面，要稳固坚持税收法定原则。税收法定是税法的基本原则，要求税法主体及其权利和义务必须由法律加以界定，税法构成要素都必须且只能由法律加以明确，税收关系中的实体权利义务得以实现所依据的程序要素也必须经法律规定。目前，税收制度改革过于集中在政策目标上，没有从培养地方税收体系整体上下功夫。如取消“两税增量返还”政策，以及增值税实行5：5比例分享改革，尽管保护了地方政府营业税改征增值税后的既得财力，但是由于缺乏系统性、法制化思维，一定程度上存在随意之嫌。按照2020年前完成税收暂行条例上升为法律设计的要求，仅从立法技术上看，目前各税种立法多是将税收单行条例平移上升为税收单行法，而没有从总体税制设计方面对各税种进行优化完善，强化其科学性、合理性、权威性和稳定性。
按照“财政事权划分由中央决定”方针，各级财政有能力与预算部门和单位更好地沟通、协调，推动出台《预算法实施条例》，这对更好地贯彻实施新《预算法》，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。
统一公共服务均等化“度量”标准，体现基本公共服务受益范围最大化
2018年出台的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》强调，“建立健全基本公共服务标准体系，明确中央与地方提供基本公共服务质量水平和支出责任，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，是新时代提高保障和改善民生水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”因此，构建财政事权、支出责任和财力相适应的政府间财政关系，正是践行“体现基本公共服务受益范围”最大化的重要举措。
第一，要加快制定全国“一盘棋”基本公共服务标准的标准。进一步完善分级（五级政府）、分类（东中西）基本公共服务标准的标准，积极探索建立涵盖国家、行业、地方和基层服务机构4个层面的基本公共服务标准体系，切实将基本公共服务标准化理念真正融入国家治理体系和治理能力现代化中，加快通过标准化手段，切实建立起“系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系”，真正实现绝大多数人最根本利益显性化。
第二，要加快明确各级政府基本公共服务供给质量要求。为完成三年打赢“脱贫攻坚战”的总体要求，中央层面要明确对“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶以及优军服务保障、文体服务保障”等9个方面具体保障范围和质量要求，确保基本公共服务覆盖全民、兜住底线、均等享有。采取有效措施，完成“到2025年基本公共服务标准体系全面建立，2035年基本公共服务均等化基本实现”目标。
第三，要加快合理划分基本公共服务支出责任。明确政府在基本公共服务中的兜底职能，明确中央与地方支出责任划分，制定中央与地方共同财政事权基本公共服务保障国家基础标准。同时，创新基本公共服务标准实施机制，促进标准信息公开共享，开展标准实施监测预警，推动标准水平动态有序调整，加强实施结果反馈利用。
筑牢财政转移支付“底线”，明析基本公共服务标准事权和支出责任
客观来说，当前我国的财政转移支付制度与实现十八届三中全会确定的深化财税体制改革总体目标的要求相比仍存在一些差距。如转移支付立法层次低，转移支付结构不合理，转移支付均衡性差，转移支付资金绩效不高，转移支付信息公开、监督、问责等机制缺失；省及省以下财政转移支付制度改革进展缓慢等，需要按照《深化财税体制改革总体方案》的要求加大改革力度，进一步规范完善转移支付制度。根据基本公共服务标准体系，在明确事权和支出责任基础上，促进基本公共服务均等化目标基本实现。
因此，要进一步增强法治意识，尽快对财政转移支付立法。启动研究制定《财政转移支付条例》，在此基础上，适时拟订《财政转移支付法》法律草案，推动尽快将其列入立法日程。科学规范财政转移支付优先顺序，建立“保工资、保运转、保民生”财政转移支付制度。对农业、义务教育、科技、文化、公共卫生防疫、社会保障、环境保护等公共产品及服务要研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担相应的支出责任。重点项目要坚定立法、审批、拨款、监督、绩效评价等管理流程，确保重点项目质量和效益。同时，不断推进转移支付的规范化管理。通过立法明确对市场机制作用不到或无法作用的领域实施转移支付调节，优化资源配置，减少盲目性、随意性；对经济社会发展水平相当的省份，转移支付分配要注意平衡，确保均衡发展；继续提高一般性转移支付占转移支付比重，进一步减少专项转移支付项目数量；强化专项转移支付的针对性、时效性，建立完善专项转移支付定期评估和退出机制。
坚持绩效管理导向，建立“全方位、全过程、全覆盖”绩效评价制度
在整个政府改革进程中，政府活动的方向和效率，乃至整个国民经济的发展，在很大程度上受制于预算制度的改革和发展。财政事权与支出责任划分改革要和完善预算管理制度，全面实施预算绩效管理协同推进，形成良性互动。
当前，在全球经济下行、财政刺激边际效应递减、财政负担越来越重的情况下，绩效预算改革十分必要。绩效预算改革的实质是使预算管理实现“注重结果导向、强调成本核算、讲求‘4E’理念、激励约束机制”目标，进而科学化、规范化、透明化。绩效预算的关键是使各部门根据服务目标来决定项目及预算水平，因此，必然要求建立绩效审查制度和项目评价制度。绩效预算改革不能急于求成，应采取逐步推进的战略。有鉴于此，我国财政绩效评价的总体设想是：按照提高财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求，完善“全方位、全过程、全覆盖”评价制度，准确界定评价内容，科学划分评价层次，合理设置指标体系，客观选取评价标准，创新评价方式方法。努力构建绩效评价制度体系，使绩效评价有章可循；构建绩效评价指标体系，使绩效评价有据可依；构建绩效评价标准体系，使绩效评价有标准可比，通过充分发挥财政支出绩效评价体系的整体功能，使财政资金得到事前、事中和事后多方面的控制，大大提高财政资金配置效率和产出效益最大化。
