非常高兴有机会参加今天的论坛，在此希望和大家交流一下近期关于我国城镇化的一些思考。
中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议（以下简称“四中全会”）审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）。决定公布后，各单位均对整个文件进行了深入学习，其中公共管理领域的学者感到尤为振奋。归根结底，公共管理就是要为国家治理现代化做贡献。
党的十九届四中全会对我国的城镇化和城镇化过程中的区域布局提出两点明确要求：
第一，要建立健全城乡融合发展的体制机制。这一点非常重要。在我国近些年的发展过程中，城乡差距始终是一个大问题。四中全会明确提出要建立健全城乡融合发展的体制机制，实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。
第二，要构建区域协调发展新机制。决定中特别提到，要构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。这在城镇化发展的过程中指的就是区域协同和协同发展。
如何进一步落实四中全会的精神，真正推动我国城镇化健康发展，确实有很多问题值得思考。
我国几年来在推动城镇化方面所取得的巨大成就大家有目共睹，但我国在这方面仍存在一些问题亟待解决。在调研中发现的问题主要有以下几个方面：
第一个问题，我国现阶段一些地方城镇化发展缺乏工业化动力。很多发达国家的城镇化发展过程其实是工业化过程，在工业化进程中城镇化是一个必然的过程，人们在工业生产集中的地方安家落户，就是城镇化的过程。但是，在我国过去40年的发展过程当中，这个过程被切断了，在工业化发展的过程当中产生了农民工的机制，导致在工业化发展过程中并没有实现相应的城镇化。当时，为了经济的高速发展，我们轻装前进，导致工业化过程没有带动相应的城镇化发展。现在，大家已经认识到这个问题，因此正在积极推进城镇化发展。但我个人感觉，在不少地区城镇化过程缺乏产业化基础。这二者之间需要建立有机的联系，需要构建城镇化中的工业发展机制。
第二个问题，我国部分地区在城镇化过程中急于求成，发展目标往往超出合理的速度。在实际操作过程中，超常规的目标会被当做正常目标，然后引发各地区间争相加速，因此很多地区城镇化的发展过程容易出现各种各样的挑战。
第三个问题，城市定位不明确。各城市都朝着功能越来越全发展，比较大的城市都希望自己是区域政治中心、经济中心、文化中心、创新中心等等，功能越多越好，这在实际情况、实际运行中也会有很大挑战。
第四个问题，从城市治理的角度来讲，现在很多地方城市发展思路和规划变化太快，换了一个领导就换了思路。但做规划的很多专家都了解，城市规划历来是大问题，不能来来回回的修改。
这些问题是未来在城镇化过程中需要解决的。十八大以来，很多问题都在逐步得到解决，我相信只要背后的机制理清楚，问题就能够得到解决。
我认为城镇化的核心应聚焦于三个核心词：理念、资源、治理。
第一，理念，最重要的核心就是人的全面现代化，这是城镇化的本质。不仅仅是物质生活的改善，也包括思想观念、价值追求、生活方式，知识结构的现代化。这里有很多例子，比如有一个海外学者做的中美儿童肥胖症对比研究非常有意思：
两个国家儿童肥胖症都在增加，中国增加速度非常快。但是他发现，两个国家儿童肥胖症孩子的家庭背景不同。在美国，儿童肥胖症大多出现在低收入家庭，主要原因是吃“垃圾食品(各种快餐)”太多；在中国儿童肥胖症很多出现在高收入家庭，因为这些中国家长收入提高了，但是相应的健康知识没有提高。所以，还是老观念，认为给孩子多吃好的，营养越多越好。结果，造成了儿童肥胖症的加重。
另外，我们追求的不是人类社会的畸形发展，而是人类社会和自然和谐发展的现代化；不是一部分人的现代化，而是全体人的现代化；不仅是一代人的现代化，而是千秋万代可持续的现代化；不是城市中心的现代化，而是城市整体的现代化；不是单一模式的现代化，而是多元包容的现代化。
第二，资源，城镇化其实是资源开发和优化的过程，这里包括物质资源、历史文化、自然环境、人口、社会等等很多要素，即推动城市发展的重要核心要素。
所以，城镇化过程其实是这些资源不断开发、不断利用的过程。原来我们可能更注重的是物质资源的开发，现在大家更注重历史文化、各种传承、城市的精神风貌等，这些资源要素在推动城市发展中起到关键作用。
第三，治理，这其实也就是我要讲的主题。说到底，城镇化就是一个国家治理现代化的过程。我们研究的公共管理领域最开始是从纽约的市政管理出发的，因为变成一个大城市之后，政府要提供各种公共服务，提供公共资源的优化等等，所以必须要有高效的公共治理。实际上公共管理这个学科也是由此发展起来的。例如城市治理体系怎么有效运转，公共基础设施的建设、公共角色、公共财政等等，再如设市、在什么样的基础上设市、怎么治理等等，都是公共治理非常关键的问题。
所以，城镇化面临的问题，本质上是公共治理的挑战。这个题目很大，我想举一个具体的例子做深入分析，就是在城镇化治理过程当中，知识基础设施的建设。这个问题是在我国高速城镇化过程中需要注意的。
我们现在面临第四次工业革命的挑战。前三次工业革命大家都知道，第一次是18世纪后半叶以蒸汽机为代表的，第二次十九世纪工业革命的代表是电力。第三次工业革命到上世纪60年代以后，以电子信息技术为主。现在第四次工业革命其实是物理世界、数字世界、生物世界融为一体，是各方面包括人工智能、生物技术、新能源等等技术的进一步发展。
第四次工业革命，为社会创造了巨大的机会，同时也提出了挑战。首先，它有可能导致人才、资源和财富创造进一步向中心集中。以PWC（普华永道）对人工智能到2030年对经济增长影响的分析来看，预期人工智能可能产生15.7万亿美元的GDP增加值，可见人工智能对经济增长的影响确实非常可观。但是大家如果仔细看一下可以发现，虽然创造了这么多财富，但其分配是不均匀的。如图1所示，这里占比最大的是中国，认为中国在人工智能应用方面会是最大受益者，美国也受益不小，但在世界上很多其它地区的受益情况就远远不够。对中国做进一步分析，可以发现，不同地区可能受益的程度也存在巨大差异。所以完全有可能导致人才、资源和财富的创造更进一步的集中。
图1：面向2030年人工智能对经济增长的影响
图片来源：PWC（普华永道）分析报告
这背后的机制主要是因为信息基础设施的普及。二三线城市的很多人才看到一线城市的机会，很有可能就积极地到一线城市去发展。但是还有另外一种可能，是各地方更加均衡的、合理的发展，这时候地方的人才能够一方面了解到全球发展的趋势，另外一方面了解到本地特有的资源和优势，而且能够发现这两者之间的联系。把这两者能够连接在一起的核心是地方的创新资源。这个地方到底有没有创新资源的载体非常重要，也就是我所讲的知识型的基础设施，说的更具体一点就是高校或研究机构。
美国在工业革命刚刚开始的时候，将邮局作为一种知识基础设施，后来什么地方有邮局什么地方创新就非常强，这是由一个实证研究发现的。其背后的原因是当时申请专利要通过邮局邮寄申请表，所以，有邮局的地方创新就更加方便更加容易，后来发现有邮局的地方创新就更强，有更多人搞创新。这个例子也说明知识基础设施的重要性。
我们去年做了一个人工智能的发展报告，从我国的人工智能人才分布（如图2所示）可以看到，主要集中在北京、上海。但大家看到03是西安，为什么是西安？众所周知，西安是我国高校最集中的几个城市之一，尤其是有很好的工科院校，高校是很多重要资源的聚集地。
图2：中国人工智能人才分布（单位：个）
图片来源：中国人工智能发展报告2018
恰好我前几年曾对大学在我国的地域分布进行研究。传统观念认为西部高等教育可能发展不够，因此原来讲西部大开发高教先行。我们的研究发现，如果把人口数量作为权重考虑进去，高等教育的重心跟经济和城市的重心差不多，基本上都在河南驻马店这一带，东西方向没有太大差别。西部大开发高校少了一些，但西部人口更少，综合分析没有明显的差别。我国真正突出的问题，实际上是在一个行政区划内不同地区之间的差距巨大。如图3所示，用在校大学生和教师的分布代表高等教育资源的分布，基本比较接近。我国高校集中于直辖市和省会城市，或者省的副中心城市，如辽宁大连，福建厦门等。所以，实际上高等教育资源在一个省这样的行政区划内分布是非常不均匀的。如果用首位比来看可以发现，大部分省份的首位比都超过50%，即超过50%的高校集中在首位城市。这个研究在2008年做了一次，2013年又做了一次，我们发现这期间甘肃、云南、宁夏、内蒙的首位比，也就是集中的趋势还在继续增加。到目前为止这个趋势还没有完全解决。
图3：2008年和2013年各地级及以上城市在校大学生和专任教师分布情况
图片来源：劳昕,薛澜.我国高等教育资源的空间分布及其对地区经济增长的影响[J].高等教育研究,2016(6):26-33.
现在中国二三线城市，有几百万人口的城市没有比较好的综合性学校，这样的情况下第四次工业革命中的各种知识的传播、创新等等都会面临很大的挑战。所以我认为，第四次工业革命要求我们在城镇化过程当中，不仅要关注硬件的基础设施如交通、网络等等，更要关注知识型基础设施建设。越是创新的城市越要重视到这一点。我选择这个主题的另一个原因是，前几日深圳在高教会上宣布与中科院合作建设中国科学院深圳理工大学。深圳这几年动作很大，很多高校在那里设分校，现在又进一步向前推进，它已经看到知识型的基础设施，尤其高等院校机构的重要性。
所以在我国高等教育发展目前已经进入到大众化的背景下，高等教育资源的配置，尤其在考虑大区域分布的同时，要将重点放在行政区划内二三线城市的建设，尤其要关注没有高等教育机构或者高等教育比较薄弱的中小城市中高等教育体系的建设。
这方面，美国在州立大学选址方面有一些经验我们可以学习，这些州立大学很多都不在中心城市，它们主要授予本科和硕士学位。这一类型的大学在美国是非常重要的，我们现在也提到要加快建设社区学院，但社区学院的作用还是有限的。我认为对于我们国家二三线城市非常重要的就是建立类似美国州立大学的高校，就是综合性高质量教学的同时也做一点应用性研究的高校，这样的高校对中国很多二三线城市未来的发展是非常关键的。
我认为城镇化就是治理现代化，从各个地区的发展来讲就是目标选择，要敢于放弃。在某一个历史阶段，要明确主要的战略目标。另外很多城市原来蔓延式的管理模式已经不够，要从开发商到物业公司式的、从外延扩展到内涵深化式的将城市经营好。
另外，很多治理问题的解决过程也是公共政策制定的过程，这个过程需要时间，我们有时候推进的过快，把很多问题都掩盖了。文化的积累、问题的暴露、问题的解决还是需要时间的。
最后，四中全会的主题就是制度建设。制度建设是要可持续的，不管从基础设施、财政功能、生态资源，包括激励机制等等方面，这些建设都需要真正从长远的角度设立城市管理制度。
谢谢大家！
(本文根据作者在“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2019”的发言速记整理，经专家确认发布)
