财政是国家治理的基础，财政也是县治的基础，作为中国基层行政单位的县，自古以来就是联系国家行政和乡村社会、承上启下的桥梁。县级政府直接服务于农村地区的农村居民，承担着为广大农村居民提供公共产品和公共服务的重任。然而，1994年实行分税制改革以来，如此重要的财政体实际上在运行过程中存在一定困难，财政收支矛盾突出，县级财政运行面临着巨大的压力。
(一)人均县级财政收入的平均水平远低于全国平均人均财政收入，县级财政收入占GDP比重较低，财政收入增速下降
随着经济的发展，1993-2017二十五年间，县级一般公共预算收入的总量和人均一般公共预算收入的绝对值在不断增长。县级一般公共预算收入由1993年的804.56亿元增加到2017年的34835.5亿元，2017年是1993年的43.3倍；人均县级财政收入（不包括市辖区）由1993年的108.86元上升到2017年的4860.7元。
但是，平均人均县级财政收入远低于全国平均人均财政收入，二十五年间平均人均县级财政收入为1504.9元，远低于全国平均人均财政收入4328.57元的水平，这说明，广大县域人口真正获得的财政收入并不高。县级财政收入占GDP比重较低，1993-2017年间，这一比重平均基本维持在2.71%左右；从县级财政收入对GDP的弹性系数来看，二十五年间这一数值呈震荡态势，县级财政收入具有不稳定性。由于受近些年经济新常态和减税降费的影响，县级财政收入弹性系数逐步下降到2017年的0.44，财政收入增长缺乏弹性，增速下降，财政压力加大。
（二）县级财政收支矛盾的日益突出，五级政府中，县级政府的财政自给能力相对较弱，财政压力最大
财政自给能力是各级政府负责征收收入与本级支出的比值，用于反映各级财政在收入上解、接受补助之前的财政状况。财政自给率在0-1之间进行变动，该数值越大，表示财政自给能力越强，反之越弱。如果财政能力系数等于1，说明该层次政府的财政收入恰好能够满足其支出的需求，自食其力。
从中央与地方政府的财政自给能力来看，1994年分税制改革前，1987-1993年地方财政自给率平均水平为0.98，中央财政自给率的平均水平为0.88，地方财政的自给能力高于中央财政，地方财政基本能够自给。分税制后，中央财政自给能力大于地方财政，地方财政自给能力则整体下降。1987-1993年间，省级政府财政自给率的平均水平为0.59，地级市的平均水平是1.43，县级政府为0.74，乡镇政府为1.37。分税制后的1994-2017年，中央财政自给能力平均水平提高到2.13，省级政府的平均水平下降到0.57，地级市的平均水平是0.68，县级政府为0.46，乡镇政府为0.9。目前来看，五级政府中，县级政府的财政自给能力相对较弱。
（三）县域政府之间的财力差距较大，中西部地区财政自给率不足50%，缺乏稳定的自主财源
从东部、中部、西部地区的县级财政自给率来看，2000-2017年间，东部地区县级政府的财政自给率平均值最高，数值为0.68；中部地区次之，为0.43；西部地区最低，为0.35；地区间县级财政财力差距明显。特别是随着近几年的经济下行和区域发展分化的影响，部分县级财政收支矛盾凸显，中西部地区财政自给能力不足50%，对上级部门的转移支付依赖较大。
（四）县级政府对土地相关的税费收入依赖性较大，但也不可持续
与土地直接相关的“五税”（城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税，房地产税）和土地出让金情况来看，地方政府“五税”从2001年的500.32亿元增长到2017年的16438.47亿元，占地方一般公共预算收入的比重由2001年的6.41%上升到2016年的17.21%，但2017年却大幅下降到为10.51%。
来自于相关土地税费的收入中，来自于土地出让的收入规模最大。以地方国有土地出让金收入、新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金四项与土地直接相关的非税收入为例，2010年这四项收入之和占地方政府性基金本级收入的比重达到89.59%，与地方本级公共财政收入的比例高达74.14%；2011年由于国家采取了最为严格的房地产调控政策，这四项收入占地方政府性基金本级收入和地方本级公共财政收入均有所下降，但2013年又大幅度地回升，2017年这四项收入之和占地方政府性基金本级收入的比重达到90.32%，但与地方本级财政收入的比例下降为56.93%。
因此，可以基本判断：由于受到房地产调控持续加强和经济新常态的影响，市场预期已经发生改变，土地财政已不可持续。
（五）县级政府的债务规模不断扩张，增长较快，部分县市债务水平都超过了警戒线
比较有权威的县级政府债务数据是2013年国家审计署的审计结果。截至2013年6月底，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元 。省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。县级政府的债务增长最快。
由于缺乏较新的县级政府债务数据，本文运用《中国县域经济发展报告（2018）》发布的数据。该报告对于100个县政府债务的监测报告则显示，2017年约有15%左右的县（市）债务水平都超过了警戒线，如果考虑到无法完整统计的隐性债务以及样本选择可能存在的偏差，这一比重会更高。
（一）政府间事权和支出责任的划分依然滞后，县级政府承担的责任过大
1994年分税制的重点在于对财政收入的调整，基本不涉及各级政府间事权的划分。虽然2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，为政府间财政关系的划分构建了一个基本框架。此后，并且在基本公共服务、教育、医疗卫生、交通运输、科技等方面进一步推进，财政事权和支出责任的划分进一步细化，但仍是粗线条地勾勒了省、市县财政事权与共同财政事权，省与市县之间事权边界模糊，共同事权过多。大部分基本公共服务的新增事权依然以“上级决策、下级执行”的方式层层转嫁给基层政府，县级政府的支出责任最大。
目前，县级政府承担了60%-70%的义务教育、医疗卫生与计划生育、社会保障与就业、农林水、城乡社区、节能环保等支出责任。这些支出项目刚性大，并呈逐年增加的态势，而这些本应该是县级以上的政府承担较多的责任，“小马拉大车”让基层财政“压力山大”。
（二）划归为市县的税收收入少，税源分散，缺乏主体税种
随着营改增的全面推行，原来地方政府主体税种营业税就变成了不折不扣的共享税，地方税收收入将会大幅度减少，地方政府缺乏稳定独立的主体税种。中国目前的税制结构是以共享税为主体，但地方政府分享的比例较低。从省与市县的税收划分来看，几乎所有的省份都将收入较少、税源分散的地方税种划归为市县独享，主要包括城建税、房产税、车船使用和牌照税、印花税、土地增值税、契税、耕地占用税等。这些税收入规模较小，如果在转移支付不到位的情况下，基层政府难以承担日益扩大的事权，导致基层政府支出责任与财力的不匹配。
（三）分税制设立的地方税收体系具有城市和工业倾向的特征，不利于农业县增加财政收入，并且加大了地区间财政能力的差距
我国1994年的分税制改革，在划分中央与省级政府税收收入的时候，建立了依靠增值税、营业税、企业所得税和其他工商收入为主要税收来源的地方税收体系。这样的税收体系的划分存在着明显的城市和工业倾向特征。由于商品和劳务的生产地大部分集中在经济发达地区或城市地区，一般来说，经济越是发达地区，工业发达，第三产业比重越高，在第三产业的内部结构上，具有现代化、高附加值、高科技、高税负特征的产业分布比重较高；反之，在经济越是不发达地区，这一比重就越低。
因此，这就导致了在财政收入的初次分配上，发达地区获得了更多的财政资源，经济欠发达地区获得的财源少，特别是一些农业依赖型的县级政府财政收入增长缓慢。
（四）省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任
我国政府间转移支付制度不完善，省以下转移支付主要是以省级本级财力为基础的转移支付制度，旨在实现区域内财力的均衡和公共服务的均等化。
严格意义上来说，省对下转移支付主要依靠的省级政府的财力，而不涉及其他级别的政府，但现实情况并非如此。在东部经济发达地区，一般从中央财政获得的转移支付较少，省对下转移支付主要依赖省级本级财力的“自力更生”，然而，发达地区社会经济发展方方面面的资金需求量很大，这需要适当提高省级政府的财政集中能力才可以起到较好的效果。而在中西部经济欠发达地区，省级财力本身并不富裕，除中央给予的转移支付资金外，一部分地区拿不出一定的资金用于省以下的转移支付，有的甚至截留中央转移支付资金。这就导致了财力呈现向上级政府集中的态势。可见，省级政府没有起到均衡省以下财力，保障基层政府基本支出的责任。
（一）大力发展县域经济，大力培育自有财源
县域经济是国民经济的基础，也是县级财政收入的主要源泉，从县级政府财力构成来看，主要包括自有财力和来自上级政府的转移支付，县级自有财力属于县级政府的内源性财力保障, 具有相对稳定性和自我可掌控性。“授人以鱼不如授人以渔”，只有提升自身的造血功能，自身财力壮大了，才能够真正提高财力保障。而自身财力主要是来自于县域的各项税收收入，与县域经济的发展密切相关。
为此，各县级政府要大力发展县域经济，根据各地实际情况，因地制宜制定财源培植计划，优化产业结构，促进产业升级，大力支持本地龙头企业和支柱产业，提高主体财源的收入，同时，努力培育和挖掘潜在财源和新兴财源，以保证县级财政收入的可持续增长。
（二）进一步推进中央和省以及省以下政府间事权和支出责任划分的改革
财政体制的改革最核心、最难啃的骨头也是政府间事权和支出责任的划分。特别是省以下政府间的事权和支出责任划分，相对于中央和省级政府的更加复杂。
建议在正确处理政府、市场与社会关系的基础上，根据事权的属性、影响范围和重要程度来界定各级政府应该承担的事权，并且通过法律法规对中央与地方各级政府应该承担的事务加以规定，以保证各级政府履行职责。
可以考虑将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责，适当加大省级政府的支出责任。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。省级政府有些事务的具体管理可由基层政府承担，但财政资金应该由省级政府安排，切实减轻基层政府的支出压力。
（三）完善地方税制，构建地方主体税种
可以按照“立法优先、充分授权、分步推进”的原则，在不加重纳税人税收负担的前提下，开征房地产税，并将其作为市县级政府的主体税种。
将车辆购置税划归为中央和省级政府的共享税，中央与地方（省级）的分享比例按方各占百分之五十分配较为合适，补足地方对于道路交通支出的财政不足情况，同时也有利于中央需要一定的财力统筹，对地区间道路交通建设转移支付。
扩大资源税的征收范围，提高资源税的计价标准，选择从价计征，并作为省级政府的主体税种。由于我国资源多集中在中西部欠发达省份，资源税也能成为地方政府财政收入重要来源。
2019年10月9日国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出消费税征收环节后移，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，并稳步下划地方，增量部分原则上将归属地方。这一举措对拓展地方收入来源很有帮助，但目前涉及的消费税税目较少，未来消费税改革范围需要逐步扩大，消费税税收法定仍待落实。
（四）加大对县级政府财政转移支付的力度，建议建立国家级“农业县一般转移支付基金”
在目前经济下行和减税降费大环境下，加大对县级政府尤其是中西部地区县级政府的转移支付力度是非常必要的，除了依靠中央，还要充分发挥省级和市级财政对县级政府的转移支付力度。但转移支付资金结构需要进一步优化，继续增加一般性转移支付的占比，避免交叉重复，提高资金的使用效率。
中国目前真正的县（自治县）大约1452个，这些县大多是农业县和半农业县， 自身财力薄弱，工商业经济不发达，财源贫瘠，财政最为困难，但承担着国家粮食安全的重任，具有很强的正外部性。因此，建议建立国家级“农业县一般转移支付基金”，农业县提供基本公共服务的财力需求应该由中央、省级、市级政府承担主要责任。建议在整合各项支农专项资金的基础上，建立国家级“农业县一般转移支付基金”，基金的筹措办法由财政部牵头协调，除了中央财政的专项资金以外，发达地区和城市也应该给予农业县一定的资金补偿。
（作者陶勇为上海财经大学公共经济与管理学院副教授，经济学博士，著有《县治的财政基础——基于县级基本公共服务提供的视角》《中国县级财政压力研究》）
