当记者询问熊伟是否感到自己辛勤的劳动成果没有自己的名字而失落时,熊伟严肃起来,“推动公民参与立法,就是要低调、多做少说,就是要和代表委员合作。我觉得自己的调查研究能够成为议案、建议、提案,为立法部门提供参考,还应该感谢人大代表呢!”
新华每日电讯记者吉玲
圆明园的一扇侧门外,一墙之隔是一片低矮的红砖平房。由于距离北大、中关村较近,租金较便宜,居住在这里的大多数是在中关村工作的人员和考研一族。推车小摊贩、杂货店、理发店顺着狭窄曲折的街道延伸开来……
在这条街道上,经常可以见到一名身材敦实、圆头圆脸、带着厚厚镜片的单身汉提着几捆书或抱着成堆文宗进进出出。很多居民见面都会友善地跟他打招呼。
他叫熊伟,湖北人,大学毕业后当过热电厂工人、曾有过近十年的记者生涯,现在则是一名身体力行实践公民参与立法的民间学者。
从热电厂工人到“编外代表”
每逢全国“两会”,都会有人大代表主动找到熊伟,有代表询问“有没有好的议案和建议?”有代表跟他进行交流探讨,有代表则直接把自己的想法找熊伟讨论修改。
熊伟成了人大代表中的“名人”,代表们送给他一个称号——“编外代表”。
但“编外代表”之路并不轻松。
有一次,熊伟给一位相识的湖北省全国人大代表打电话表达自己的见解。电话是中午时分打到代表入住的宾馆的。几次无人接电后,住在这个房间的另外一个代表拿起电话不耐烦地对他说:“你老是打电话过来,我们代表还要不要休息啦!”然后就“砰”地挂断了电话。
“我不生气,每遇到阻力,大不了换一种方式去做,气恼沮丧是没有用的。”这些年间,熊伟经历的挫折已不胜枚举,但幸好他始终有颗乐观坚韧的心。
几年积累下来,熊伟的笔记本上密密麻麻记录着人大代表的名字和联系方式,“这个不行,就争取那个,总能遇到责任心强的代表来关注的。”
1990年从湖北荆门大学政治历史专业毕业后,熊伟就到湖北荆门热电厂做一名普通工人。在此期间,写下一份洋洋万言的建议书。这份手写的建议书题目为“位卑未敢忘忧国”,只在信封上写下北京高层某某收,便寄了出去。
熊伟在建议书里自称“作为一名忧国忧民的热血青年”,提出了20多条建议,比如“修改刑法”“打击拐卖妇女儿童”“建议中纪委在全国设立办事处”“建议发起‘少年足球工程’”“三峡工程要防止恐怖活动威胁”等等。
万言书寄出去后没有回音,再寄。如此往复,熊伟共寄了4次,依旧没有回音。
参政的热情受到冷遇,但熊伟并未死心。随后,熊伟开始到图书馆地毯式地一摞摞翻阅报纸,寻找有关全国人大代表的各种报道。他从报道里查到代表们工作的单位,再通过电话查询或翻看黄页,找到单位地址,然后便将他的建议书一份一份地给代表们寄去。
1999年,熊伟开始到《湖北经济报》做记者,也是从这一年开始,直到2002年调到北京《中国改革·农村版》做记者,每年“两会”期间,都随湖北代表团坐火车进京,住在代表入住饭店附近的地下室里招待所,所有的费用是自掏腰包解决。
“两会”时间,他四处寻找联系各地方的人大代表,将自己的调查研究和想法写成建议、议案,介绍给人大代表,希望代表在两会上提议。从婉言相拒、闭门不见到展开合作,在熊伟的不懈坚持下,很多全国人大代表渐渐和他成了好朋友。现在每到两会期间,他的花销就特别大。人大代表朋友要去看他,他也会将他们邀到附近的一家菜馆美美吃上一顿。
有一年“两会”,一个代表参照熊伟给他提供材料为蓝本写成的议案被评为优秀议案后兴奋地给他打来电话说:“这可是我提了这么多年议案从来都没有发生过的。”
当记者询问熊伟是否感到自己辛勤的劳动成果没有自己的名字而失落时,熊伟严肃起来,“推动公民参与立法,就是要低调、多做少说,就是要和代表委员合作。我觉得自己的调查研究能够成为议案、建议、提案,为立法部门提供参考,还应该感谢人大代表呢!”
今年“两会”早已结束,但熊伟也没闲下来。他从众多代表处搜集了今年两会期间各个代表团分组讨论的简报,花了将近一个月,汇编成四大册。“这个用处很大,从这里你能了解到各个代表在两会上说了什么,这可以作为以后研究某个议案建议时的一手资料。”
除此之外,他还在收集整理全国人大代表们的工作单位、通信地址,打算编汇成册出版,以方便更多的公民与人大代表联系,及时向他们反映问题,提建议。
自掏腰包买书送人大代表
几年间,熊伟就拐卖妇女儿童、控烟等很多问题进行了研究并写过很多参考议案。北京奥运期间,他还将一张张自己排队买来的奥运门票悉数捐出,招募有烟瘾者戒烟,被称为“民间控烟英雄”,但他最为关心,研究最多的是“三农问题”。
推开熊伟家的房门就是一排排书架,书架上摞满的图书直逼屋顶,只留下一个不到半米的通道通向屋内,走的时候还得侧着身。里屋的窗户也被半人高书堆差不多遮严实了,屋里很暗,即便是白天也得开着灯。在这个名副其实的“书屋”中,最多的书就是关于农村基层管理、土地管理等问题的。
在多年的记者生涯中,熊伟经常到各地乡村做报道。2002年,他在浙江省永康市古山镇前黄村见证了一场选举。由于选举大会没有当众清点、公布选票数量,投票结束后,也没有当场当众销毁或作废剩余选票,村民们怀疑有人暗箱操作操纵选举。当有村民从选票印制点得知印制的选票数量远远超过选民人数时,数百名村民团团围住了工作人员,双方甚至发生了冲突。
前黄村的选举风波让熊伟意识到选举程序的重要性,加上此前对一些村委会选举的考察,熊伟认为,村委会选举中存在的问题,关键在于没有《村民委员会选举法》。现行的《村民委员会组织法》中,有关村委会选举的只有6条、500多字,太简略,可操作性不强。
于是他决定暂时辞去工作,在一间10平方米的出租屋里,开始起草《村民委员会选举法》立法建议稿。他闷头写了两个多月,写出两万多字的草案,第一稿共计十二章一百一十四条,“从2003年十届全国人大一次会议到2006年十届全国人大四次会议,共有1000多位全国人大代表在我的立法建议稿上签名,叶青等多位人大代表将其作为议案提交给了大会。”
多年的努力终于看到曙光,2009年年底,《村民委员会组织法修订草案》在提请全国人大常委会审议后,面向社会公开征求意见,“修订草案”中涉及村民选举的部分就有熊伟研究思想的直接体现。
“在中国,农村问题很复杂也很重要,值得好好研究。”每当看到好的研究农村问题的书时,熊伟就自掏腰包买很多送给同样来自乡村基层的人大代表,以开拓他们的视野。
每当有机会受邀到各地开会,手头不宽裕的熊伟必会借着“来回火车票可以报销”的机会到当地的农村进行调研。
长期的调研中他发现目前由政府投资设立的农家书屋,“很多流于形式,疏于管理、活力不够,没有发挥到应有的作用”。
依据长期的调研,熊伟认为为了提高村民的公民素养,目前农村至少还需要培养1千万个本土人才,以保证每个村都有一个图书管理员、一名律师(法律顾问)、一名音乐教师、一名美术教师、一名武术教练、一名体育教练等。
自掏腰包设立免费社区图书室
熊伟不是单纯的理论家,更不是空想主义者,而是说干就干的实践者。2005年底,熊伟在北京成立了北京新启蒙公民参与立法研究所,北大、清华等高校的20多名著名学者受聘成为顾问。
在以公民身份参与立法过程中,熊伟深感要想唤起更多人参与立法的积极性首先就要提高公民素养和法制意识,而提高的主要途径就是读书,就此熊伟有了为社区居民建设公益图书室的想法。
离熊伟居住的地方不远处一条逼仄的胡同内,一个低矮平房门上贴着“北京新启蒙图书室福缘门分馆”字样,这就是熊伟建设的第一个社区公益图书室。
二十多平米的图书室内,规矩地摆放着十多个书架,书架上分类摆放着5000多册各个名目的图书。房屋的中间摆放着塑料凳和书桌以供读者阅读使用。
图书室不是吹口气就能建成的,启动起来需要花费不少的资金。仅租房、购买图书、书架、书桌等几项就花去了他数万元的存款,这个数字对“一个菜能吃一整天”,有时甚至要靠朋友接济度日的熊伟来说无异于天文数字。
“建公益图书室绝对不是我拍脑袋想出来的。”这么多年熊伟经常到各地调研,他发现真的很有必要有这么一个供社区居民学习的地方。“只有学习才能提高公民素质。”熊伟严肃地说。
熊伟说他起初也想找企业赞助,但讲究投入与回报比的企业对公益性的图书室都不怎么感兴趣,熊伟连连碰壁。
“这样不行我就自己拿钱办,让大家看到这个图书室的好处,然后再带动更多的民间力量参与这项事业。”熊伟说。
屋子没有通暖气,一到冬天,图书室就冷得像一个冰窖,为了方便读者借阅,熊伟仍坚持按时开门。今年年初,请来值班的志愿者冻病后就不再来了。熊伟于是亲自值班,实在太冷了,他用两层塑料纸将窗户包严实,将一个小电暖气对着胸口烤。
虽然只是在胡同内张贴了几份简易公告做宣传,但渐渐很多当地居民开始喜欢这个地方。
对于图书室的发展,熊伟有更多的规划。“条件稍宽裕了,我打算请一些志愿者来做图书室管理员维护图书室的运行；还打算请几十个人大代表和专业的学者参与进来,让他们充当读书顾问,为读者推荐书目,与读者交流,组织开设读书活动等；每周请一个学者过来开一个免费讲座……”
熊伟自掏腰包建设的福缘门图书室正是他宏大理想的一块试验田,他希望能够探索出一套公益图书室的良性运行模式,让更多人感受到免费图书室的好处,然后再将免费图书室建设到更多的社区。熊伟说,“我的理想是集合民间力量将免费图书室建设到全国每个社区和农村的每个角落,通过阅读提高公民的参政议政意识,推动公民参与立法的积极性。”
熊伟称,“我一直倡导的‘公民参与立法’其实很简单,就是公民主动地参与到立法的全过程中,包括立法计划的提出,法律建议稿的调研及撰写,法律实施的监督等,说白了就是要推动有关部门来考虑这个问题,给法律起草部门提供参考。如果更多的人和我一同参与进来做,相信中国的法制建设就会更好。”
▲在熊伟的“书屋”中,最多的书就是关于农村基层管理、土地管理等问题的。吉玲 摄
期待更多公民成为“编外人大代表”
2010/05/02 北京青年报 社评
评论员 潘洪其
据《新华每日电讯》报道，北京学者熊伟近年来致力于公民参与立法的研究与实践，被一些人大代表称为“编外人大代表”。他曾起草《村民委员会选举法》立法建议稿，共有1000多位全国人大代表签名支持，多位全国人大代表将其作为议案提交大会。去年全国人大常委会审议《村民委员会组织法修订草案》，其中涉及村民选举的部分，一定程度上吸收了熊伟建议稿的内容。
公民参与立法是公民有序参与政治的一种重要形式。《立法法》规定，全国人大及其常委会制定国家法律，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规，国务院制定行政法规，国务院部委制定部门规章，省、自治区、直辖市和较大的市的政府制定地方政府规章。法律的阶位普遍高于行政法规和规章，一般意义上，人们认为人大（及其常委会，以下同）是立法机关，人大代表是直接行使立法权的立法者。由此，公民参与立法，主要是指公民与人大代表建立密切联系，借助人大代表的渠道对立法活动产生影响。这一过程没有改变人大代表的立法主体地位，公民即便发挥了很大的作用，也仍然处于参与者、辅助者的地位。
《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法规定的公民参与立法的途径，主要是法律和行政法规在起草过程中，应通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛征求、听取各界意见，公民可以对法律草案和行政法规草案提出意见。如果公民提出的意见被考虑、吸收到立法当中，公民参与立法就起到了实际的效果。
在这方面，《立法法》规定的是公民参与立法的最基本的途径，而近年来各地公民参与立法的实践，一定程度上已经“突破”了《立法法》规定的水平。比如，一些机构、组织和公民接受立法机关的委托，或参与立法机关组织的立法招标，独立起草法律草案，提交立法机关审议。更进一步的是，在未有立法机关委托或招标的前提下，机构、组织和公民自行提出立法项目或起草法律草案，通过人大代表提交立法机关——学者熊伟起草《村民委员会选举法》立法建议稿，通过全国人大代表以议案形式提交全国人大，就属于这种情况。这样，公民参与立法活动，就由给法律法规草案提意见，发展为更直接、更主动地参与到立法过程当中。
公民与人大代表建立联系，借助人大代表的渠道参与立法，首先对人大代表行使立法权是一种支持与帮助。目前条件下，除一些人大常委会委员属于专职外，绝大多数人大代表都是兼职，他们需要把大量时间、精力用于本职工作。此外，立法具有较强的专业性，立法者需要在法律、财经等领域具有一定的专业知识，一些人大代表在这方面有所欠缺。公民参与立法，既为人大代表补充了时间和精力，也为他们弥补了专业知识的不足，这对扩大公民参与、提高立法质量以及推动人大代表专职化，都有积极的、建设性的作用。
公民借助人大代表的渠道参与立法，同时也是对人大代表履职行为的有力监督。人大代表由选民直接或间接选举产生，他们理当积极履行职务，表达选民的心声，维护选民的权益，他们的履职行为内在地需要接受选民的监督。人大代表在行使立法权时接受监督，最好的形式莫过于由公民参与进来，直接而贴近地审视人大代表立法权的行使过程，以此给人大代表施加压力、强化动力，促使他们在立法过程中真正为选民代言，对选民负责。
只有少数公民能够成为人大代表，但每个公民都可以站在人大代表身后，成为积极参与立法、勇于承担公民责任的“编外人大代表”。随着公民参与立法不断扩大，像熊伟那样的“编外人大代表”也会越来越多，中国法治建设和民主政治的道路必将越走越宽。
