随着公民环境保护意识的不断增强,环境公益诉讼逐渐为人们所关注。将于明年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》修订决定中规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这被认为开启了环境公益诉讼的大门。那么,环境公益诉讼难在何处,如何破冰?
谁来提起诉讼
乐陵市某化工厂通过非法渠道加工销售石油制品,被乐陵市人民检察院告上法庭。乐陵市人民检察院认为,被告损害国有资源,造成环境污染,威胁人民健康。法院经过审理,最终判决被告自行拆除化工厂,停止对社会公共利益的侵害,排除对周围群众的妨碍,消除对社会存在的危险。这是我省比较典型的环境公益诉讼案例,效果也为人称道。
环境公益诉讼,是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。民事案件过去常常是“民不告,官不究”,然而,面对大众共享的环境资源被破坏时,应该由谁提起诉讼呢?
在以往的实践中,此类诉讼的起诉者大多是检察院,但目前检察机关提起公益诉讼的原告主体资格却不明确,各地检察机关只是依据《民事诉讼法》第十五条“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”的规定,提起环境公益诉讼。
缺乏明确立法支持也成了检察院在环境公益诉讼中面临的最大难题。中国海洋大学法政学院法律系副教授梅宏认为,“检察院在环境公益诉讼中作为原告出现,很可能出现民事起诉权、民事监督权和刑事发动权如何协调的问题,通俗来说就是检察院如何能"扮演"好这么多的"角色"?被告是否可以提起反诉?如果不允许,则会侵害被告的诉讼权利。”
“环保主管部门具有起诉的优势,但现实中环保部门大多不愿采用诉讼方式。当行政执法得不到有效执行时,相关部门宁愿采用行政强制执行措施来实现管理目的。因此,我国环境公益诉讼在很长时间处于停滞状态。”梅宏分析。
在环境公益诉讼方面,检察机关处于尴尬的境地,其他机关、团体更是无暇涉及。因此多年来,环境公益诉讼就像蹒跚学步的孩子,一直未成气候。
三难待解
在康菲漏油事件中,省农民工维权工作站曾想代表受害渔民提起环境公益诉讼。该站李强律师给记者算过一笔账:因为损失巨大,如果起诉索赔,诉讼费就是个天文数字。根据“油指纹”可以查明污染海水中是否有康菲公司的漏油,可是鉴定费又将是天文数字。作为公益机构,工作站根本无力承担这些费用。李强说,诉讼费用、鉴定费用如何承担问题值得研究,而如果索赔成功,赔偿款该怎么使用也缺乏法律规定。李强最近受理了两起案子,并想以工作站的名义提起环境公益诉讼。其中一个是某地湖水被污染,但该湖周围有数不清的生产加工点和工厂,如何查明到底是谁污染了湖水成为难题。
另一起案子是某山区分布着多家小水泥厂、石子厂,天天放炮开山导致了当地粉尘飞扬。粉尘又导致了周围数百亩小麦被污染,还有数百亩的果园受害。李强等人考察后发现农民受损的事实十分清楚。可是怎样分配这些水泥厂石子厂的责任?
从以上案件的可以看出,根据现行法律,环境公益诉讼面临三道坎儿:一是巨额的诉讼费、鉴定费无人承担；二是取证难、鉴定难将阻碍寻找被告；三是如果污染源是多家,如何区分其责任和如何证明损失都很困难。李强认为,在环境公益诉讼中,绝大多数公民或者团体都无力承担繁琐、冗长、花费极大的诉讼成本。如果没有切实可行的措施,这三个坎儿将阻挡环境公益诉讼的进行。
激励机制尚待建立
民诉法修改决定中规定,针对环境污染事件,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。根据这一规定,任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。那么,具体哪些机关和组织有原告资格呢?
梅宏说:“这条规定对我国公益诉讼而言是一个大进步,但仍未清楚说明谁是环境公益诉讼的直接起诉者,所以还需要配套的司法解释予以明确。”
没有明确的法律规定,很多社会团体和公益组织也都不知道自己是不是适合的原告,法院也无法立案审理。李强说,实践中,多起环境案件法院没有立案,就是因为法律规定的缺乏。
梅宏建议,检察机关具有天然的优势,相关立法可明确人民检察院提起公益诉讼的职能,规定其提起环境公益诉讼的受案范围和案件管辖权规则、法律程序以及举证责任、诉讼费用承担和诉讼时效等,以便更有操作性。
尤为关键的是,怎样才能调动有关组织提起环境公益诉讼的积极性?李强说,环境污染案件比较特殊,鉴定取证和诉讼都有巨大的支出,而且也不能有百分之百赢得赔偿的把握。起诉人不是为了私利而是为了环境公益起诉,必然消耗其时间、精力、金钱。如何建立激励机制,目前显得尤为必要。
“环境公益诉讼,是保护环境的重要武器。在有些国家,环境公益诉讼是通过补偿机制来推动的。”李强介绍说,比如,有些国家规定,律师协会作为社会团体可以委托律师提起环境公益诉讼。打赢官司后,律师费由污染方承担,并且给予律师一定的奖励。这种奖励应从对被告的经济制裁中提取,或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样的举措就大大激发了律师的积极性,吸引了很多律师从事环境公益诉讼事业。
