“公建民营”模式是港台解决社会福利问题的一个很好的方法，目前中国大陆正在尝试效法学习，但是却受“招商引资”万能化的惯性的影响，而引入了“招商引资”理念，尝试由商业机构来经营。这致使大陆的“公建民营”没有学到港台的精髓——引进民间公益组织的热心和技术来激活社会福利事业，而只是学习了港台的“公建民营”叫法，只是想要引进商业机构投资运营以减轻政府的资金投入压力而已。政府省了这点资金，却有可能带来商业机构损害弱势群体利益、官商勾结等隐患，真的有点捡了芝麻丢了西瓜得不偿失。
正文
我们是一个民间公益团体的员工，从事残疾人帮扶工作。在尝试了解残疾人士未来安置问题时，我们发现我国各地社会福利机构正在尝试“公建民营”[1]。这实在是让我们这些从事一线残疾人工作的人员觉得兴奋异常，因为“公设民营”的做法在港台非常普遍，效果显著。但当我们稍作了解后，便发现情况没有想象中的简单和理想。大陆社会福利机构的“公建民营”存在着一些乱象和不少隐患，情况不容乐观。于是我们决定先参考学习港台行之有效的“公设民营”政策，然后对我国社会福利机构尝试“公建民营”的情况作进一步了解。
我们通过实地考察、电话访问、网络搜索等方式调查到了福建、北京、上海、江苏、浙江、辽宁、广东、山东、湖北、湖南、重庆、河南、内蒙古等16个省市的33个公建民营个案。并且申请了全国31个省市的有关“公办民营和公建民营社会福利机构名单及对公办民营和公建民营社会福利机构的管理办法”的信息公开，目前只收到12个省份的回复，其中有公建民营项目的省份7个，想要公建民营的省份4个。根据我们目前的了解所得，我们有了下面的阶段总结。
一、大陆“公建民营”与港台的最大区别：加入了“招商引资[2]”的元素
笔者调查过大陆的公建民营对承包者资质的要求，已经查明福建、上海、广东、江苏、浙江、山东、重庆、河北、安徽、内蒙古、贵州等11个省市的16个“公建民营”个案,都加入了“招商引资”的元素，由商业机构在经营承包，笔者未能查明的个案想必会更多，以下以福建、河北、内蒙古、贵州为例：
1、福建：厦门市海沧区社会福利中心，承包给商业注册的海沧区新阳医院，新阳医院需要投入装修资金5百多万；永安市国德老年公寓，承包给福建国德医院投资管理有限公司，需要投入1000多万元进行内部装修和设备安装。
2、河北：石家庄市民政局老年公寓，投标人具有独立承担民事责任的能力即可；保定市民政局第一福利院老年公寓，由慈恩老年公寓承包经营，慈恩老年公寓每年须向第一福利院捐赠一定数量的钱物，做到互惠互利，共创双赢。
3、内蒙古：内蒙古五原县综合福利中心，竞标人具有一定的管理经验和经济实力即可，承包费以100万元/10年为标底价，以出价最高者中标，中标者一次性交付承包费。
4、贵州：广西桂林市七星区老年公寓，向全市公开招商，投标者有营业执照即可，中标者须按时足额缴付经营费。
可见，目前大陆多个地方的公建民营都是允许营利性的个人和企业承包经营的，而且对竞标者有较高的财力要求。
相比之下，香港的“公办民营”却是由非政府机构去营办的，要求的是专业度、诚信度和之前服务表现的优良度，而不要求非政府机构投入多少资金。台湾的“公设民营”也是由已立案的公益基金会(财团法人)或协会(社团法人)等公益团体承办，招标比较的是投标者的规划能力、执行能力，而不是以多少金额来比较。由此可见，大陆“公建民营”与港台的“公建民营”的最大区别，就是加入了“招商引资”的元素，允许营利性的个人和企业承包经营，而且对竞标者有较高的财力要求。由此造成目前承包“公建民营”的几乎都是商业机构，公益机构由于比不上商业机构的财力，只能无份于“公建民营”。
笔者在调查以上“公建民营”个案的过程中发现，像厦门、宿迁、杭州、北京、上海等地的公建民营福利机构，除约定部分床位接收民政部门负责的三无、五保、低保重残人员外，政府都允许商业承包者有一半左右的床位进行商业营利。虽然，这些商业承包者也会被要求承诺营利性收益要用于福利机构的公益性再发展，但是，这样的事情却很难监管，很难保证商业承包者后来不会将营利性收入中饱私囊。而且，商业经营的床位的收费都是非常昂贵的，其价格不受物价局监管，普遍高于当地的平均工资标准。这导致不是三无、五保、低保重残对象的一般低收入阶层，因交不起高于自己工资标准的费用，而被排除了社会福利之外。
二、大陆“公建民营”招商引资的缘起
（一）“招商引资”理念的万能化倾向
目前,招商引资在我国地方政府已经成为时髦，招商引资理念越来越为政府领导所推崇，许多地方政府纷纷把招商引资与绩效考核挂钩，招商引资已经成为政府工作的重中之重，把招商引资在政府职能中的地位提升到了无以复加的水平，大有把招商引资万能化的倾向，似乎成了所有社会问题解决的万能钥匙。政府什么事业上有问题，不管营利性事业还是非营利性事业，都认为靠招商引资便可以解决，已经逐渐淡忘了商业机构的盈利本性。如此，就忽视了公共利益和长远利益，带来了许多严重的社会问题[u1] 。
（二）“民间资本”模糊了营利性与非营利性
当初政府出台养老方面的政策时，有意模糊了营利和非营利的概念，想要让养老机构先发展起来之后再规范，希望尽快把资源引入进来。中央政府没有对承包公建民营福利机构的民间机构的非营利性资质进行明确规定，地方政府也就没有注意明确这一点，致使在实际的操作过程中，没有设置商业机构进入社会福利领域的注入门槛，致使营利性的商业机构很容易就进入社会福利领域了。
《国务院办公厅社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》虽然明确提出了“公建民营”应坚持公益性质，鼓励有条件或新建的公办养老机构实行“公建民营”，通过公开招投标选定各类专业化的机构负责运营，负责运营的机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等多种渠道筹集运营费用，确保自身的可持续发展，但同时也提出，要鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务，而民间资本一词却模糊了营利性与非营利性。
2012年的《民政部关于开展“社会养老服务体系建设推进年”活动暨启动“敬老爱老助老工程”的意见》也明确规定，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变。但同时也提出，公建民营福利机构可以转给社会组织、企业、个人等运营。如此，企业商业机构也作为民间资本被引入社会福利领域了。
这样，包括社会组织、企业、个人等资金来源的民间资本，并没有区分营利性资金和非营利性资金，模糊了营利性与非营利性，致使引入民间资本的公建民营社会福利机构，也模糊了营利性与非营利性[u2] 。
（三）中国政府福利投入严重不足
据统计，目前社会保障支出仅占我国财政支出12%，远低于西方国家30%～50%的比例。即使是一些发展中国家如巴西、南非等其比例也在20%以上。2008年国家投入社会福利事业103.1亿元，仅占当年国家财政支出的0.16%，相当于当年GDP总量的0.034％。以养老福利为例，截至2008年底，全国共有各种类型的养老床位234.5万张，仅占60岁以上老年人口的1.4%，与发达国家5%~7%相去甚远。政府在养老福利上投入不足的直接后果就是民众的养老金缴费负担过重。唐钧表示，中国养老金缴费占收入比重几乎是全球最高，约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍。[3]
从整体上看，中国的社会福利事业并不是政府工作的重心，经济的发展是政府所认为的解决一切社会问题的灵丹妙药，也因为政府的这一导向，民间并没有形成很多有着社会责任感的企业或民间团体，进入福利事业的企业或民非也是冲着这个行业的经济价值来的，如养老业。没有这种普遍的承担社会责任[u3] ，看顾社会弱势全体的社会风气，公办民营即使是个很好的模式，也容易在追求利益的冲突中变形。
三、“公建民营”招商引资的隐患
（一）市场手段无法保障无利可图的社会福利事业
若不是工商注册的公益组织，一般情况下，商业机构以牟利为目的，而社会福利应当保障最弱势群体的基本生活品质的特殊扶助，以维护社会公平。依仗商业机构以市场手段去做社会福利，并不现实。除三无、五保、低保的消费能力也非常低之外，中低收入弱势群体的消费能力也比较低，无法完全通过市场配置的方式，获得自己所需用的服务资源。市场手段在解决无利可图的弱势群体社会福利问题上是失灵的，这只能是通过不完全受市场配置资源控制的政府行为来解决。福利事业想用市场配置解决问题，也就等于是把重担交还给社会弱势群体，违背了社会福利制度的初衷。
以老人福利为例，全国老龄办的副主任阎青春在第六届全国老人院院长论坛上指出，“市场化的定位和机构对需要长期照料服务的老人支付能力不足之间矛盾日趋尖锐。因为不管是公办的还是私人办的，社会办的，现在都用一个市场化的价格来定位，除了极少数特困户外，都你掏得起钱就进，掏不起钱就不能进，把许多需要我们照护的老年人长期拒之门外。政府福利资源分配本来应该是雪中送炭，最后竟成成了补贴富裕老人的锦上添花，进一步加剧的社会的财富不均。”
更可怕的是，大陆目前并没有普遍形成承担社会责任、看顾社会弱势群体的社会风气，进入福利事业的企业许多是冲着经济价值来的，如养老业。“公建民营”即使是个很好的模式，也容易在追求利益的冲突中变形，成为了民间大财团公开地获取公共资源来进行营利性经营，让人痛心。
（二）容易成为部分官员违规操作权力寻租的腐败温床
政府建的大楼交免费交给商业机构营利性经营，使得大陆目前的“公建民营”社会福利中心成了逐利的商业机构趋之若鹜的“大肥肉”。商业机构为了追逐利润，是无所不用其极的，从药商代表千变万化的回扣形式中就可见一斑了。如此，大陆目前的“公建民营”模式极易引起暗箱的违规操作，成为部分官员以此来权力寻租的腐败的温床。因为如果允许商业机构承包经营政府建的社会福利大楼，那么政府在甄选社会福利机构的承包经营者的时候，就存在很大的权力寻租的空间。
笔者调查过的多数地方政府，在决定把社会福利大楼这块“大肥肉”交给那个商业机构承包经营的时候，并没有明确的标准，只要出资够多就可以了。而商业机构为了得到这块“大肥肉”，很容易就会走后门找关系走上官商勾结的商业机构政府公关的常规路线。而且就算是已经造成了官商勾结的事实，也无从去查证，因为并没有既定的标准，乃是根据政府领导的个人喜好而行的。此乃是由商业机构经营很有可能出现的隐患和问题，虽然因为现在大陆的“公建民营”刚刚起步还未造成严重的后果，但是笔者已经看出了许多苗头，如果假以时日任其发展，笔者有理由担心必定会产生十分严重的后果[u4] 。
（三）对商业机构从事社会福利事业的公益性很难监管
市场经济是通过资源配置、市场调节的方式追求利益最大化的，其本性就是需要营利的，甚至是不择手段地牟利。若不是工商注册的公益组织，一般情况下，商业机构经营社会福利事业，也是会按市场经济的追求利益最大化的规律运作的。这一初衷和理念将会使此类“公建民营”社会福利机构去给那些中高端的人去服务、去营利，而不会去坚持社会福利机构的公益性理念，不以营利为目的承担社会福利机构应尽的扶助社会弱势群体的责任。
允许企业和个人承办公建民营的福利机构，营利性的承包者不会因为进入了非营利行业，而甘愿变为真正非营利的社会福利机构。这样，公建民营往往就成为了民间大财团公开地获取公共资源来进行营利性经营的手段，如果没有运作有效的监管体系，很有可能变成高档的、营利性的机构[u5] 。
所以，对社会福利机构的公益性需要严格的监管。在台湾，对政府购买服务的公益组织的监管，就包括有下一年度的计划和预算监管、上一年的执行和决算监管、服务情况监管、人力师资监管、财务监管等多个方面。但是，若要保持“公建民营”的商业承包者坚持公益性原则，就必须有比监管公益组织承包者更为严厉的监管制度。
但是，我国目前对社会福利机构的监管还比较薄弱，对营利性的社会福利机构尚未建立起公开平等、规范的行业监管制度。在笔者所调查的大陆各省份中，只有北京和湖北有专门关于公办民营或公建民营的规范文件。[4]而且，据笔者调查，目前“公建民营”福利机构面向社会商业运营的床位的收费标准，还不受物价局的监管。
此种状况下，将商业机构引入社会福利事业，将无法监管其营利性行为，势必致使此类社会福利机构失去公益性，变成营利性机构的赚钱工具。
四、政策建议
（一）社会福利是公益事业，应与市场营利行为分开
社会福利事业是政府应尽的职责范围内的事情，是扶助弱势群体的事业，应当与市场营利行为应当明确地区分开来，引进市场的营利性行为进入政府应尽职责内的社会福利领域，必定会产生笔者上文所提出的隐患。
就老人福利而言，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧，在给《社会养老服务体系建设“十二五”规划》提建议时指出，真正的养老服务体系是要建设成以非营利性为主。中国的老年人可能70%以上都是支付能力不足的，所以一定不能将这个历史重任轻率地甩给市场。如果用市场能解决社会福利问题，那最后只能由需要政府扶助的弱势群体承担市场营利的代价。
政府应当负起应尽的社会福利责任，加大社会福利领域的投入，使用于社会福利领域的财政比例达到国际正常水平。政府应当保障宪法赋予中低收入人员的获得国家物质帮助的权利，其中包括接受社会福利服务的权利，保障弱势群体的基本权益的职责要求政府直接投入资金，这也是社会公平的重要部分。公办社会福利机构一般面向最需要社会保障的底层人群，老人的养护费用也由政府负责大部分，甚至是全部金额。而目前，情况恰恰相反，目前北京市能入住公办养老机构的普遍为老干部、华侨或能自理的市民，而真正的养老包袱却抛给了个人和社会。
(二)政府“公建民营”不应引入商业机构，应购买公益组织的服务
政府应当承担社会福利责任，应当购买基础社会福利服务。虽然“公建民营”模式下，政府已经加大了建设投资，但是却还不能称之为政府购买服务。目前，大陆的“公建民营”只是招商引资的一种方式，是为了吸引民间资本加入社会福利事业。鉴于以上引入商业机构造成的种种隐患，笔者建议，政府应当再多加一些投入，不由商业机构来提供服务，而是政府来购买民间公益组织的服务，从而彻底摈弃商业机构带来的各种隐患。
社会福利事业本来就应该是一种公益事业或者非营利性事业，就应该让非营利性的社会组织和服务性的社会团体来承办，由政府买单来购买公益组织的专业性服务，而不是引入商业机构来向弱势群体营利。这样才能保持社会福利机构的公益性，是社会福利机构真正扶助社会弱势群体，维护社会公平。
相较于商业组织，公益组织具有志愿性、自发性、非营利性，具有较好的社会公信力，不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标。公益组织从事社会福利事业，从骨子里就是发自内心的，所以也就少了商业组织的营利性最求，也就更能够承办好社会福利机构[u6] 。
（三）“公建民营”应拆分为较小规模的项目，以便公益机构可以承担
目前，大陆各个地方的“公建民营”基本上都是政府建好了楼，然后整体出租给一个机构经营的，这种做法需要承包的机构具备大笔的运营资金。所以，虽然大陆所有的“公建民营”实例都是允许社会组织、企业和个人参与竞标，但是由于有大笔的运营资金要求，所以实际上就把没有什么资金积蓄的公益机构排除在外了，从而造成一般只有企业和个人中标的情况。换句话说，目前大陆的“公建民营”采用整体出租的方式，只能导致资金雄厚的商业机构胜过资金积蓄不知的公益机构，而将营利性的商业机构引入公益性的社会福利领域。
笔者实地考察过香港“公办民营”和台湾的“公设民营”的运营模式，发现香港的“公办民营”社会福利机构基本上都是只有一层房屋的，一般都是分布在政府建的公屋的一楼（香港人称为地下室），像耀能协会、协康会、扶康会、邻舍辅导会、基督教怀智服务处等。这样的机构规模很小，但是分布却很广泛，可谓是化整为零分散在各个社区了。台湾的“公设民营”，则是政府专门建用于社会福利事业的大楼，然后分层出租给各个民间公益组织，像台湾新北市的北海岸社会福利大楼就是分租给伊甸基金的爱德养护中心、育成基金的爱育发展中心、北海岸区社会福利服务中心和永和公私立托儿所[u7] 。
所以，笔者建议，大陆的“公建民营”应拆分为较小规模的项目分割承包经营，以便公益机构可以承担。政府建的大楼，可以分层出租给多了公益机构，使公益机构可以在自己资金允许的范围内承包政府的一部分服务。如此，由多个具有公益性、志愿性、公信力、专业化的公益机构来运营社会福利事业，就可以使社会福利机构的服务更加多元化、专业化、人性化。
（四）政府通过“公建民营”扶植民间公益团体，并建立监管机制
大陆的“公建民营”因为并没规定必须是非营利机构，也没有设立比较系统的管理系统；即便是富有社会责任感的企业愿意投入非盈利事业，也会因法例并没有相关要求，容易造成监管力度不足，最终出现乱象。
虽然中国大陆的公益组织没有商业组织数量多、财力雄厚、管理规范，但是政府的购买服务行为，必将培植出越来越多的管理规范、专业度高、社会公信力好的公益组织。香港的公益组织在政府大范围向其购买服务后，就有了突破性的发展，像耀能协会、协康会、扶康会、邻舍辅导会等都得以更加广泛深入地服务社会，成就了现在香港的社会福利事业主要由民间非营利组织承担，并得到国内外一致好评的大好局面。[5]台湾的公益组织也在其政府开始向公益组织购买服务后，培育出了第一福利基金、伊甸基金、育成基金、心路基金等一批为社会所公认的公益组织。[6]
据我们了解到，港台“公办民营”的“民”都是指民办非营利团体，政府全额资助购买公益服务，待它们获得经营权后，有一套系统周密的制度监管运营而且监管效果比较满意，这种做法是值得借鉴的。大陆也可以与承包机构签订《津贴及服务协议》并以服务表现监察制度监管服务成效[7]；每年度开始前3个月内要送审下年度的计划和预算；每年度结束后要送审上一年的执行报告和决算报告；年度当中每个月要送收托情形报告、及人力师资报告，员工有异动要马上报告，每年派会计师来查帐，对于会计制度也有严格的规定；每三年对台湾所有机构进行非常系统复杂的评鉴，并根据评鉴结果决定是否能继续承办。[8][u8]
综上所述，我们深知“公建民营”模式运用的好坏事关重大，引入商业机构的隐患若能在各地尝试的过程中就消除，将会对未来中国社会福利体系大有助益。此隐患若不能得到及时的消除，小小的一点营利性的恶，任其发展将成为危害整个社会福利体系的大恶。所以，我们努力把调研中的一己见闻整理出来，供有关部门参考，深盼能对促进公建民营规范化有所帮助，造福广大社会弱势群体。
[1] 全国老龄办副主任阎青春，在《养老杂志》总第15期发表的《“公办民营”与“公建民营”的异同》的定义为：“‘公建民营’是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。”用笔者的话说就是，公建民营是指公家建成的大楼承包给民间机构经营管理，约定一部分床位用于社会公益服务，并留有一部分床位市场运作，公私合作的社会福利提供方式。
[2] 笔者引用此概念不包括商业的慈善公益捐赠，是指用商业机构来经营已赚取利润。
[3] 此数据来源于：由德意志银行大中华区首席经济学家马骏、中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征等牵头撰写的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》所披露的数据。
[4] 《北京市关于规范养老服务机构“公办民营”模式加强监督与管理的通知》、《湖北省社会福利机构公办民营指导意见》（试行）。
[5] 参见吕大乐，《凝聚力量——香港非政府机构发展轨迹》，三联书店（香港）2010年6月出版，第97页。
[6] 参见台湾地区内政部社会司与伊甸社会福利基金会，在“亚太身心障碍者十年计划2002年大会”上的报告：《协同跨越障碍，促进权益福祉——身心障碍者福利政策回顾与前瞻》。
[7] 此监管体制参考香港地区《服务表现评估手册》。
[8] 此监管体制参考台湾地区《内政部身心障碍福利机构评鉴及奖励办法》。
[u1]上面提到民政救济范围外的低收入阶层被排斥在外。能否举出一两个调研中的个案，具体说明此类商业化运营后产生的问题。
[u2]海外香港公建民营是否完全排除企业资本进入？
[u3]提到了问题的核心所在。
[u4]能否举出调查中发现的一两个案例，具体说明这样的苗头？包括招投标中的问题 ，实际运营中已经出现问题。
[u5]是否可以这样说：引入市场经营高端福利机构，至少能够解决有购买力的少部分人群的需求，但为数众多的中低端人群才是政府要要重点投入努力的方向？
[u6]也有观点认为，中国公益组织总体上专业能力还比较薄弱，难以大量承担政府购买服务。而企业在这方面更有效率和能力。---能在文中对这种观点做些简单回应吗？
[u7]这段中提出了非常好的经验。
[u8]这涉及政府对民间承接公益服务项目的评估体系建立问题。
