在市场经济成为一种人们普遍接受的资源配置模式的过程中，政治民主化成为人们普遍接受的价值追求，行政管理现代化也成为一个客观的趋势和潮流。分析全球视野中最新的行政改革浪潮，我们可以看出，传统的单向性的统治型管理已经逐渐地被参与型的治理所代替，而城市的公共管理又比传统的行政管理具备了更加丰富的内涵。不管“良治”还是“多元治理”的提出，政府和社会之间正在经历着新的关系重塑，相互之间正在彼此探索一种新的适应模式。在这个过程中，传统的国家和统治的概念正在萎缩，而社会和治理则获得了更多的责任和内涵。而在这个转轨的过程中，不仅政府经历了一个从目标、价值到内部结构、职能以及对外运作方式等全方位的嬗变过程，社会也同样需要一个从理念到结构的调整。而社会的结构调整的一个突出表现就是社会组织化的过程，也就是人们如何寻找一些政府和行政之外的组织化形式和途径，从而达到一个治理的目标。社会组织化发展与公共管理变革的课题所要研究的也基本上是这个主题。
一、我国城市社区的治理结构重塑的必然性
当前，随着我国单位体制的衰落促使“单位人”向“社会人”转变，这就要求城市社区组织代替“单位”充当城市基层社会管理与服务的基本主体的角色。社会的转型要求公共服务更加关注民生，保障居民的生命和财产安全，自由生产生活等，最大限度地实现社会利益。公共服务社会化是改革公共服务的提供方式、满足居民多样化需求的重要路径，这将使促进直接面向社区居民开展服务、效率更明显的社会组织共同参与社会治理成为必然。
(一)政府与社会的关系发生深刻变化
社会主义市场经济体制的确立及深入发展，引起中国的政治、经济和社会关系发生了全方位、深层次的变化。在政府与社会的关系上，随着政社分开，国家权力适当退出社会，基层社会的活动空间不断拓展。社区与社会组织的培育与发展，使得在市场之外，政府管理公共事务的领域被重新调整和确认，构建一个“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的新型政府-社会关系格局及政府体系，成为发展之势。这是公共服务社会化形成的基本前提。
(二)政府职能发生转变
自1998年以来，中国政府机构改革明确提出加强政府公共服务职能的理念和任务。一方面，政府职能在实践中进一步转变，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务；另一方面，在政府与市场分离后，社区的概念也随之从政府中剥离出来。政府通过权力下移，把大量的管理职能从市、区级政府下放给社区，这样，原属于社会的权力最终归位于社会，回落到了社区。政府职能转变使得公共服务社会化成为必然，大量的公共服务沉淀在社区，政府不再是社区公共服务的唯一提供者和社区公共事务的唯一管理者，社区公共服务既是社会服务的重要组成部分，也是政府公共服务的社会基础。政府与社区的合作互动由此形成。
(三)城市社会管理体制发生变化
改革开放以来，随着单位制的解体，城市社会管理体制转向社区制。单位转移出来的各种服务，迫切要求由社区中的各种组织来承接，城市管理中的社区功能不断扩大。同时，大量外来人口涌入社区，其中既有“两新”企业的白领，也有餐饮行业的服务员，还有参加各类工地建设的工人，他们给社区的服务和管理工作带来了压力；许多社会组织活跃在社区，社会组织内的从业人员思想活跃、流动频繁、需求多样。这些都在客观上强化了对社区服务功能的多样化的要求，社区作为公共服务提供者的角色越来越凸现出来。
(四)利益需求分化和多元化
我国处在一个剧烈变革时期，社会的利益结构开始变化，利益需求分化和多元化。在这种背景下，政府垄断公共服务、提供单一化、低质量的服务状况迫切需要改变。政府传统的公共服务过于重视维护国家安全，维持社会秩序，推动和组织经济生产，而忽略了民众的需求。社会的转型要求公共服务更加关注民生，保障居民的生命和财产安全，自由生产生活等，最大限度地实现社会利益。公共服务社会化是改革公共服务的提供方式、满足居民多样化需求的重要路径。
社会的转型为公共服务社会化提供了契机。同时，社区的发展及社会组织的发育，也为承接政府职能的剥离做好了准备。政府、社区和社会组织的合作，成为公共服务社会化的重要内容和形式。
社会自治需要一个完善的社区治理结构。党的十七大提出，要把社会组织的民主建设纳入基层民主范围，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求等方面的积极作用，增强社会自治功能”，明确要求“重视社会组织建设和管理”。这说明致力于探索社区社会组织建设和开展政社合作，坚持培育发展与监督管理并重，充分发挥社会组织在和谐社区建设中的积极作用的路径得到肯定。
在我国，对社会组织的定义和范围，有不同的看法。有的学者认为，中国的社会组织，就是指政府以外的其他公共组织，包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等。但企业单位是从事生产、经营活动，以营利性为目的的组织；事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。因此，中国的社会组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。
从一般意义而言，中国社会组织，具有准公共管理主体、公共管理相对人和民事主体三种法律地位和身份。
首先，从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，如《社会团体登记管理条例》第7条规定：“全国性的社会团体， 由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”。社会团体和民办非企业单位可以作为公共管理相对人，具有法人或其他组织的地位。
其次，是从其依法管理公共事务而言，社会团体和民办非企业单位可以作为准公共管理主体，但须经法律、法规授权或行政机关委托。
最后，从其从事各种民事活动而言，根据《中华人民共和国民法通则》第50条的规定，社会团体具有社会团体法人的地位，即依法经核准登记，取得社会团体法人资格；民办非企业单位有的具有法人资格，有的是合伙或个体性质，依法承担不同的民事责任。
社会组织，依据有关法律、法规的授权或有关机关或组织的委托，行使某些公共管理职能。这种授权或委托，根据有关法律、法规和规章的专门授权或委托规定，社会组织的管理行为主要有：(1)行业管理和服务；(2)制定行业规章、章程或规则；(3)管理或参与管理价格；(4)审查；(5)日常监督检查；(6)协调与调解；(7)奖励；(8)对违反行业自律性章程的成员的惩戒。
学界目前对社会组织参与城市社区治理机制的研究已经获得了显著的进展和成效。当然，城市社区治理既涉及到政府管理过程，又涉及到居民自治过程，是多元参与的动态复杂过程，尚需根据实践进展进行实时、系统的综合性研究，以期获得进一步的理论解释。
在社区治理中无论是社会组织对社会提供公共服务，如：自助、互助和他助，还是组织内的团体成员及会员的自律，这种单纯的、横向的形式是党政垂直管理渠道几乎无法胜任的，必须依靠社区多元治理结构，依靠社会组织作用的发挥。在治理结构中，社会组织作用发挥的程度，直接关涉到社区居民的生活的满意度、舒适度和基层民主的开展程度。
面对利益多元格局逐步显现、社区居民需求日益分化的新形势，社会组织应与政府在法治的框架下建立起稳定的政治互信和良性合作关系，提升政社合作能力，提高社会整合水平。
1.在合作中提升能力是前提。社会组织要发展，成为服务国家、社会、人民和构建和谐社会的一支不可忽视的重要力量，就必须在不断承担政府剥离职能的过程中进行政社合作，在合作中提升能力，促进发展，借助公共服务社会化机制提供公共产品，也可有效实施公共服务的可及性和均等化。
2.在提升中更好合作是关键。当前，政社合作正面临极为难得的发展机遇，政府职能加快转变和社会组织的功能定位调整，使得社会组织的新作用日益凸显。在此情形下，大力推进政社合作的互动，对于促进社会组织的健康发展与和谐社会建设具有重要的现实意义。
3.在合作中公信力是保证。在政府应加强对社会组织的规范引导，采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式购买社会组织的服务时，社会组织应在承接政府职能和项目的过程中，邀请有关方面展开行政监督、社会监督和诚信自律制度建设，切实提高服务社会的能力，提高服务质量，增强社会公信度。
(二)党委、政府层面
剥离非核心的政府职能，积极引进、培育社会组织，延伸政府手臂，强化管理效能，加强党对社会组织的领导，进行社会组织建设与政社合作，把握社会组织发展与规范的正确方向，使社会组织成为党领导下的可靠力量，从而切实推动党的领导社会化。
1.党政领导是否重视要看财力保障机制。要培育和引导社会组织的良性发展，有必要像孵化中小企业、科技型企业一样，为社会组织提供财政、咨询、培训等政策支持。建立对提供含公益性公共服务的社会组织的财力保障机制，每年在公共财政预算中安排一定比例专项资金用于向社区社会组织购买服务，让社区提供公益性公共服务的社会组织得到实惠，促进社会组织的健康发展。
2.社会组织是否充满活力要看竞争评估机制。我国的社会组织发展时间较短，其数量、质量、功能、作用与“五位一体”建设的要求对照，还有相当大的差距。要让社会组织充满活力、蓬勃发展，应当建立评估机制，委托第三方专业机构对社会组织进行资质审查，在合作中跟踪检查，在合作后有社会调查和绩效评估，形成公开、公平、公正的劣汰竞争激励机制。同时，围绕经济社会发展的需要，着力培养一批服务好、能力强、公信力高、影响力大的社会组织。
3.社会人才引进和培养要靠激励机制。人才是社会组织可持续发展的根本保证，也是参与社会管理和公共服务的核心竞争力和提高管理服务水平的重要抓手。人才缺乏问题，已经成为制约社会组织成长发展的重要瓶颈，成为社会组织参与社会管理与公共服务的一块短板。应该形成社会组织人才培养的合力，加快社会组织人才培养步伐，加快制定社会组织人才的评价和保障政策；有利于打破身份、所有制限制，营造平等的竞争环境，更好地调动社会组织人才的积极性和创造性，更好地为全局服务；有利于加强党对社会组织的领导，保证社会组织发展的正确方向。注重表彰奖励，将社会组织及其专职工作人员纳入“劳动模范”、“新长征突击手”、“三八”红旗手等评比表彰范围，加大社会组织先进典型人才宣传奖励力度，为推动社会主义和谐社会建设作出新的更大贡献。
结 论
由于社会治理实际上是多种主体共同参与并实现治理的一个过程和机制，因而在社会治理中，更需要突显的是以公民为本位的一种社会成员自组织化的一种参与式治理。社区作为现代城市公民居住和生活的基本单位，是和每一个公民联系最为密切的地方。可以说，公共服务社会化不仅是社会治理的一个重要方面，更可以说是社会治理的一个起点。而社区层面的公共服务社会化发展对于实现社区治理更是具有直接的意义。
周健 秦皇岛市创业者协会
