近日，被誉为中国草根环保公益诉讼第一案——“云南铬渣污染公益诉讼案”再生变局。被告云南曲靖陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司明确表示拒绝法院的调解，案件将重新回归庭审程序。
这一缘起于2011年的案件几经波折。
2011年8月，民间环保组织自然之友通过微博得知5000吨铬渣倒入水库污染了珠江源，立即于8月、9月、10月分三次对污染情况进行了基本调查走访。并于2011年9月向云南省曲靖市中院提出了立案申请。经过各方利益的博弈，10月19日，曲靖市环保局加入到共同原告中。
2012年5月24日到26日，原被告在曲靖市中院进行了庭前证据交换。随后通过多次沟通与谈判，12月下旬，双方达成了调解协议的基本签订文本。提出原告要对铬渣的治理和修复进行监督；建立曲靖市环境公益共管账户，账户资金用于铬渣治理和生态恢复等内容。
2013年1月11日，被告在双方约定的调解书签订时间无故缺席。多次沟通无果后，4月18日被告正式向法院表示拒绝签署调解书。案件正式启动庭审程序，再次启动鉴定评估程序。
至此，这场由民间组织发起的环保公益诉讼又一次陷入扑朔迷离。
在法律层面的最新进展是，2013年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院公布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，加大了对环境违法的打击力度，并对案件所涉及的环境污染专门性问题的鉴定做出了明确规定，这也对环境诉讼问题的解决提供了强力支撑。
作为保护环境的重要武器，环境公益诉讼在当今中国并不是新鲜事物。
事实上，2013年1月1日生效的新修订的《民事诉讼法》第55条，对环境公益诉讼制度作出了规定，指出“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”全社会都期待通过这一制度促进公众参与，对排污者形成一定压力，遏制环境质量恶化的趋势。
然而，据中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发介绍，法律颁布近半年来，环境公益诉讼案件并没有像人们期待的那样大量增加。
环境公益诉讼为何当下在中国未能蓬勃发展起来？环境公益诉讼在中国发展又面临着怎样的问题？近日，在由自然之友与中国政法大学环境资源法研究和服务中心共同主办的相关会议上，与会专家希望借云南曲靖铬渣污染案件剥开迷雾，寻找中国环境公益诉讼的破题之路——
让法规更具可操作性
在王灿发看来，环境公益诉讼面临困境首先是由于在立法上存在一些问题。“新修订的《民事诉讼法》用51个字规定了环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼，内容过于简单、概括，其中对什么是‘损害社会公共利益的行为’、哪些是‘法律规定的机关’、什么是‘有关组织’，都没有进行界定。特别是对‘有关组织’，法院、学界、民间组织多有不同理解。这就让司法机关有法难依。”
例如，有一些学者就反对赋予“环保部门”以公益诉讼原告的地位，认为环保局拥有行政权力来预防和控制对环境本身的损害，从而没有必要赋予其提起环境公益诉讼的权利。尤其是当前环境部门本身就在环境污染中承担一定责任，如果在公益诉讼中进行严格审查，往往会暴露自身问题，致使行政部门积极性不高。
但是根据中国实践发展，另一些学者认为，在我国环境法的执行遭遇重大困难的情况下，赋予行政机关以环境公益诉讼起诉的资格，或许能探索新的出路。例如中国政法大学副教授胡静就认为相比世界通行的行政执法需要走司法流程的实践，中国的环境执法仅有行政机关向相对人作出，程序公正的保障不够；而如果将行政机关提起的环境公益诉讼视为在司法审查基础上开展的行政执法，将不失为是推进环境法治的有益尝试。
中国人民大学法学院教授、博士生导师肖建国也指出，除了对“组织”的界定，一系列诸如管辖法院如何确定，诉讼请求如何限定，原告搜集证据的权力有多大；环境损害鉴定如何进行，是否要缴纳诉讼费用；原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解，法院能否调解，能否发布禁止令，如何确定裁判的效力范围；裁判文书如何执行等问题在法律和司法解释中均缺乏明确的规定，这或将妨碍环境公益诉讼的进一步开展。
为此，专家们建议，最高人民法院应尽快对民诉法关于环境公益诉讼的规定作出司法解释，对诉讼的范围和提起公益诉讼的主体资格进一步作出规定，使其具有可操作性。
“鉴定难”成瓶颈
据悉，自然之友在“云南铬渣污染公益诉讼案”的庭审前期就希望针对非法堆放的铬渣以及受到铬渣污染的土壤、地下水进行鉴定，评估修复所需要的费用等。但是他们发现，这一过程其实困难重重。“一方面，法院要求鉴定机构必须具有环境领域司法鉴定资质，但具备这一条件的机构在现实中非常少，其鉴定质量是否符合相关标准等问题都尚未有定论；同时，高昂的鉴定费用也是民间环保组织难以承担的。”自然之友公益律师杨洋表示。
据中国政法大学环境自然法研究和服务中心诉讼部部长刘湘介绍，目前“鉴定难”已经成为制约环境公益诉讼发展的重要问题。
首先是鉴定机构的资质问题。即鉴定机构是否具有资格对环境污染案件进行鉴定，这包括该单位是谁批准成立的，是否在法院名册里等。目前的状况是，不同的鉴定机构对于业务范围有不同的表述，比如农业与环保、环境微量检测，环境检测与评估、环境污染损害等。“这些表述往往过于宽泛，而且定义互有交叉，对于鉴定资格与资质的确定产生了不利影响。”。
其次是鉴定的质量问题。刘湘指出，环境污染案件的鉴定，很大程度上取决于鉴定人员的能力和技术水平。但是目前这方面人员的素质和能力可谓参差不齐。“很多鉴定结果拿出来后，专家再进行研究，发现有很大的质量问题；甚至有些鉴定人员对环境污染鉴定毫无概念和认知。”
此外，各方在对司法鉴定的理解上也有不同的观点。有人认为很多环境案件在诉前就需要进行鉴定，否则不能确定谁是污染者、损失大小；但也有人认为，诉前的鉴定充其量叫专家证言。这两种不同声音的出的合法性往往遭到质疑。
据杨洋透露，“云南铬渣污染公益诉讼案”出现的反复，使得司法鉴定即将正式启动庭审程序。“启动庭审程序后，接下来要做的就是鉴定评估工作，法院希望找到几家有能力和愿意承担鉴定的机构。我们联系了多家鉴定机构，但目前并未得到确切回复。”
杨洋表示，虽然鉴定费用最后会由败诉方承担，但是仍需前期进行垫付。从目前云南铬渣污染案来看，光鉴定费最少可能就需要将近百万元。这对环保组织来说，无异于天文数字。
在最新出台的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中，对环境污染鉴定程序也进行了规范，《解释》明确规定，对案件所涉及的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。
“虽然《解释》针对的是刑事案件，但这仍为环保公益诉讼的鉴定问题提供了指南。”杨洋表示。
可尝试行政机关提起公益诉讼
由于目前我国各级法院的人事和财政资源都掌握在同级政府手里，而严重污染环境、影响公共利益的单位，一般都是当地的利税大户，多多少少会受到当地政府的袒护。专家们指出，在这种大背景下，以民间环保组织这些单位为被告提起公益诉讼，法院受理起来肯定会有一定难度。
再加上我国现有的民间环保组织(特别是草根环保组织)还处在初创阶段，大多没有正常的经费来源，缺乏专职的环境科学技术人员和环境法律专家，收集污染证据的能力和应用环境法律诉讼的能力都严重不足，也难以提起很多有效的环境公益诉讼。
因此，专家们建议，赋予行政机关以环境公益诉讼起诉资格，或许能探索出新的出路。
王灿发指出，目前法律规定可以提起公益诉讼的机关还非常之少。在现行有效的法律中，只有《海洋环境保护法》规定了行使海洋环境监督管理权的部门可以代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求，而其他那么多的污染防治法都没有对相关部门提起公益诉讼的授权。
对此，胡静建议，“可以通过法律，规定行政机关可以代表国家起诉污染者，事实上这样就承认了被授权的机关能以国家所有权的代表身份行使起诉权。”
此外，王灿发建议，国家可以设立更多的环保法庭，使环境司法专门化。“实践证明，在设立环保法庭的地方，环境公益诉讼更容易提起和受理。比如贵阳的环保法庭已经受理了13件环境公益诉讼案件，占到全国的一半。只要法院转变观念，充分利用法律给予的司法空间，敢于创新，环境公益诉讼的瓶颈就不难突破。”
但是，民间环保组织自然之友理事李波特别指出，法律诉讼的输赢并不意味着环境污染事件的完结，污染源不会因为法院的最后判决全部立即消失。“输赢其实只是开始，后面还需漫长的清理过程。”
