政府的合法性，一般指政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力。古往今来，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。当代世界各国政府的合法性基础差异极大，一些发展中国家的政府把合法性建立在“传统”的基础上，另一些发展中国家的政府则把合法性建立在经济或社会发展的“业绩”之上;社会主义国家的政府把合法性建立在“历史唯物主义理论”的基础上;而资本主义国家的政府则把自己的合法性建立在“人民主权学说”的基础上。
改革以前，中国政府的合法性建立在来自西方的历史唯物主义和源于中国的政治文化传统的基础之上。1978年以来，中国政府的合法性基础发生了重大转变。整个80年代和90年代前期，中国政府致力于建设自己的政绩合法性基础。进入90年代后期，“政绩合法性困境”逐渐显露，于是中国政府又开始寻找新的合法性基础。目前，正实施积极的财政政策，通过扩大内需刺激经济增长，巩固自己的“政绩合法性”基础;与此同时，加大反腐败、反贫困和建立社会保障工作的力度，试图通过维护或提高社会公正来巩固自己的合法性基础。目前，中国的领导人和知识精英都已经清醒地认识到，中国政府最终将把自己的合法性建立在民主法治的基础之上，并且早在20年前就已启动了意义深远的法治建设进程。世纪之交，中国进入了新一轮合法性基础调整与重建的时期。
本文考察了1978年以来中国政府合法性基础的转变过程，并展望了其未来趋势。第一部分阐述70年代末期中国政府合法性基础变化的根源;第二部分分析政绩合法性基础的建立及其面临的困境;第三部分讨论社会公正对政府合法性基础的意义以及建立社会公正的基本途径;第四部分回顾了20年来中国政府在建设民主合法性基础方面取得的成就及其未来发展趋势。
一、经济体制竞争与合法性基础的变化
本世纪70年代末期在中国开始的市场化改革，其原因不在中国内部，而在中国之外，其源头不在当代，而在500年前。因此，要理解为什么市场化改革会出现在当时的中国，必须把探寻的视野投向全球范围内的经济体制竞争，投向持续500之久的全球一体化进程。
经济体制的合法性指示了它被人们自觉接受的可能性的大小。经济体制的合法性越高，它被人们自觉接受、服从、遵守的可能性就越大。经济体制的目标是为了建立和维护经济秩序，经济秩序则是为了保证经济活动的顺利进行，而经济活动是为了满足人们的需要，满足的程度表现为人们的生活水平。因此，如果一种经济体制比另一种经济体制更能满足人们的需要，这种经济体制就更容易被人们接受，也就具有更高的合法性。
当只存在一种经济体制时，或者人们不知道世界上还存在其他的经济体制时，经济体制的合法性问题并不突出。在当今这个信息开放的时代，某种经济体制的合法性总是与各种经济体制之间的竞争密切相关的。如果一种经济体制与另一种经济体制相比能够更快地提高国民的生活水平，那么它就将在竞争中获胜，就会被原来实行效率较低的那种经济体制的国家所采用，而效率较低的那种经济体制则要被使用者抛弃，从而失去自己的生存空间。
政治体制的合法性与经济体制的合法性是密切相关的。如果政府维护的是一个较少合法性的经济体制，那么其政治合法性将因此受到威胁和挑战。与经济体制相比，政治体制与统治集团的利益关系更为密切，所以有时政府为了保护和维持自己的政治合法性，只好“丢卒保车”，实施经济体制改革。尽管政府明知这样做将威胁到自己的长远利益和整体利益，但为了眼前利益和切身利益也只好牺牲前者了。
2、世界范围内的合法性竞争
始于500年前的地理大发现，启动了资本主义市场向全球扩张的进程，掀起了一场空前绝后的“圈地运动”。资本主义市场把越来越多的地区“圈进”自己的“势力范围”，迫使这些地区的经济活动按照市场的逻辑运转。与此同时，西方列强的殖民高潮与市场经济体制的扩张“联袂出击”，席卷全球。
就在市场经济体制在全球凯歌奋进的时候，居住在英国的德国人马克思对它进行了无情的批判，并提出了一种全新的经济组织模式—计划经济体制。1919年列宁领导的布尔什维克把这种理论构想在贫穷落后的俄国变为现实。从此开始了长达70年的两大经济体制竞争。
本世纪上半叶，苏联用自己的经济发展业绩向世界显示了计划经济体制的优势。苏联的经验证明，在贫穷落后的基础上，计划经济体制可以只用一、两代人的时间创造出高度工业化和城市化的国家，而英国和美国等老牌市场经济国家至少要用一、两个世纪才能完成同样的任务。那些经济极度落后的发展中国家发现，计划经济体制为它们提供了一条快速完成资本积累，进而实现国家工业化和城市化的捷径。从50年代至70年代初期，计划经济体制在全球范围内迅速蔓延，许多新独立的发展中国家纷纷采行这种经济体制。
然而，进入本世纪70年代后期以来，实行计划经济体制的国家出现了普遍的经济停滞，而发达市场经济体制的国家则保持了持续的经济增长。苏联和东欧国家的经济停滞与美国和欧共体国家的经济繁荣形成了强烈的反差，尤其显现在东德与西德、北朝鲜与南朝鲜之间。几十年较量的结果告诉人们，在经济非常落后和简单的条件下，计划经济体制还具有一定的效率，但是当经济发展到比较复杂和发达的阶段时，它就再也无法推动经济的持续增长了。从长期发展来看，与市场经济相比计划经济是低效率的经济体制。
3、计划经济体制失败的根源
计划经济体制的失败源于它的两大根本性弊端，即“信息机制障碍问题”和“激励机制障碍问题”，要强调指出的是，计划经济体制所面临的“激励问题”要比“信息问题”更为深刻，也更为严重。计划经济体制原则上要求所有的社会成员具有完全一致的价值观，这就是著名的“价值观一致假设”。如果所有的社会成员没有一致的价值观，中央计划机构就无法制定出“合理的”计划，而且即使计划制定出来了，中央计划机构也无法使每个社会成员全心全意地按照计划的要求去工作。因此计划经济体制的有效运行要求每个人都是非常“有觉悟”的“社会主义新人”。遗憾的是这样的人并不存在。
在计划经济的现实中，每个人的物质收益与他的经济贡献没有直接的联系。工人和经理一样，“多干少干一个样”。企业也是如此，赢利了全部上缴，亏损了国家补贴。既然不能使用“物质刺激”这个“胡萝卜”来刺激劳动者的积极性，于是计划经济就只能选择政治惩罚这个“大棒”来迫使劳动者积极工作。但是，“强迫”的作用是有限的，它只能使劳动者按时上班、按时下班，也可以使他们生产出指定数量的产品，但却无法使他们作为一个人所拥有的最宝贵的经济资源—“创造性”—得到发挥。
现代经济发展是通过科学和技术进步实现的，而科学和技术进步是自由的人们积极进取的结果，是人类创造力的结晶。如果一种经济体制不能为人们提供自由活动的空间，不能为人们提供积极进取的动力，那就不能发挥人的创造性，也就不能推动科学和技术进步。这种经济体制也许具有学习别人先进的科学知识和生产技术的能力，但绝对没有创造新的科学知识和生产技术的能力。它可以通过“摹仿”，跟在别人的后面“亦步亦趋”，并且可以利用“后发优势”“追赶”别人，在较短的时间内迅速缩短与先行者的差距，但它决不能“超越”别人。当“摹仿”的潜能发挥殆尽之后，计划经济体制就只能实现“外延式”发展，靠持续扩大投入维持经济增长。世界经济发展的记录无情地显示，计划经济体制对人类文明的进步几乎没有什么“创造性”的贡献，从简单的花样繁多的图钉、铅笔、暖水瓶，到复杂的不断更新换代的电视机、空调机、小汽车，再到无形的日新月异的科学知识、电影和交响乐，本世纪人类取得的所有的与人们的生活息息相关的进步都是市场经济体制“率先”创造出来的结果。随着经济发展对科技进步的依赖越来越大，随着世界进入知识经济时代，计划经济体制的低效率也就越来越明显，计划经济体制的竞争劣势也就越来越突出，结果计划经济体制也就以越来越快的速度和越来越大的规模退出历史舞台。
到了本世纪70年代末期，经过将近30年的社会主义建设，中国人民不但没有得到极大丰富的物质生活，相反却陷入了普遍贫困的境地。同样，人民也没有得到极大丰富的精神生活，得到的却是史无前例的精神贫乏和愚昧无知。中国的经济发展水平不但没有能够“超英赶美”，反而与英美的差距越拉越大，甚至连中国人一向看不起的东南亚小国都超过了中国。这一切无情地动摇了历史唯物主义赋予政府的合法性基础。
1978年上台执政的新政府，在致力于巩固历史唯物主义赋予的合法性基础的同时，也着手建立新的合法性基础。一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性”[2];二是加强民主法制建设，建立自己的民主合法性基础。但是，在整个80年代，新政府更加注重于“政绩合法性基础”的建设，它把自己的合法性建立在经济发展的基础之上，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。它坚定地抛弃了“以阶级斗争为纲”并转向“以经济建设为中心”，发誓要“一心一意搞建设”。持续十年的高速经济增长，奠定和巩固了新政府的合法性，并较成功地经受住了“八九风波”的严峻考验。
1、重建政绩合法性基础
当今世界，如果一个政府既不能把自己的合法性建立在历史唯物主义的基础上，又不能把自己的合法性建立在民主选举的基础上，那么它往往就要把经济发展业绩当作合法性的主要来源之一。亨廷顿指出，“六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话”[3]。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们往往被迫作出尽快提高人民生活水平的承诺，而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无法实现的。
邓小平比任何人都更加清醒地意识到了经济发展对共产党政权合法性的重要意义。1982年他就指出，“要一心一意搞建设。国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过?我们人民的生活如此困难，怎么体现社会主义优越性?……社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。否则，社会主义怎么能战胜资本主义?”[4]同年，邓小平对来访的金日成说，“我要强调指出，要迅速地坚决地把工作重点转移到经济建设上来。”[5]1984年他强调指出，“对内经济搞活，对外经济开放，这不是短期的政策，是个长期的政策”[6]。他还反复重申了“对外开放”的必要性和长期性。邓小平说：“总结历史经验，中国长期处于停滞和落后状态的一个重要原因是闭关自守。经验证明，关起门来搞建设是不能成功的，中国的发展离不开世界。”[7]这一切被概括为著名的“一个中心，两个基本点”—即中国的基本国策。1987年5月12日，邓小平在会见荷兰首相吕贝尔斯时谈到，“人民有自己的亲身经历，眼睛是雪亮的。过去吃不饱，穿不暖，现在不但吃饱穿暖，而且有现代化生活用品，人民是高兴的。既然如此，我们的政策还能不稳定?政策的稳定反映了党的稳定”[8]。1990年，正当社会主义陷入了全球性危机之时，邓小平向几位中央负责同志指出，“现在特别要注意经济发展速度滑坡问题，我担心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一两年没问题，如果长期这样，在世界上特别是同东亚、东南亚国家和地区比，也叫滑坡了。世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。如果经济发展老是停留在低速度，生活水平就很难提高。人民现在为什么还拥护我们?就是这十年有发展，发展很明显。假设我们有五年不发展，或者是低速度发展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，会发生什么影响?这不只是经济问题，实际上是个政治问题[9]。在1992年的南巡讲话中，邓小平毫不含糊地指出，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”[10]。他又说，“为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定?就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善”[11]。
进入90年代以后，前苏联“激进式改革”所导致的经济大幅度滑坡，又为中国政府提供了另一种新的合法性基础，即亨廷顿所谓的“受益于民主政权失败的‘负面合法性’”[12]。它一方面从反面证明了中国的“渐进式改革”策略是正确的，另一方面从反面证明了政治民主化改革并不能解决一切问题。尽管中国人渴望更加广泛地参与影响自己生活的公共决策，需要更广泛的政治自由和政治权利，但同时也需要稳定，需要保住“此时此刻”已经过上的好日子。中国人担心前苏联式的激进政治改革会导致社会混乱和经济崩溃，担心会因此失去过去20年中所得到的一切。尽管人们对官员的腐败和任人唯亲、对官商勾结、钱权交易、对不法奸商的不义之财都深恶痛绝，但是他们更怕失去那些已经握在自己手中的东西。
2“政绩合法性困局”
亨廷顿在提出“政绩合法性”概念的同时，也提出了“政绩困局”概念。他指出：“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但是这一制度的合法性却建立在程序之上，建立在其选民通过选举选择其统治者的能力之上。那些在职的统治者不可避免会作不出政绩，这样，他们就失去了合法性，也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。因此，统治者失去统治的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。不过，在除一党制之外的威权体制下，在统治者的合法性和政权的合法性之间都不可能作出明确的区分。政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了这一制度的合法性”[13]。
如今亨廷顿所指出的“政绩合法性困局”也开始在中国显露出来。亚洲金融危机打击了中国强劲的出口势头，减少了外资的进入，而国内收入分配不均则带来了内需不足，缺乏刺激的国民经济明显地放慢了增长的速度。政府的“政绩”要出问题了!与此同时，发生在印度尼西亚的事情对中国发出了严重警告。即使有持续30年的高速经济增长，即使有牢固的家族统治，即使有一贯效忠于自己的军队，只要没有政治民主，只要存在必然随专制而来的官员腐败、官商勾结、军队干政、贫富不均、经济泡沫，那么只需一次沉重的经济打击，貌似强大的苏哈托王朝转瞬之间就土崩瓦解了。印度尼西亚的事件似乎在告诉人们：持续的经济增长离不开民主政治的支持，没有以民主政治为基础的经济增长是不可持续的经济增长，经济增长要求民主政治的出现。
随着全球化的进一步发展，随着对外开放的扩大，世界经济对中国经济的影响将越来越深刻、越来越广泛;与此同时，国内市场化改革的继续发展，将进一步强化市场经济的自主权力。这两种不可逆转的历史趋势将逐渐削弱政府干预经济发展的能力。这意味着，以实现经济增长为合法性基础的政府，把握自己命运的能力将越来越小，决定政府生死存亡的力量将不可逆转地转移到“异己势力”的手中。由此可见，处于世纪之交的中国政府又一次面临着寻找新的合法性基础的选择。三维护社会公正—重建合法性基础的短期行动在20年改革期间，中国的国民经济保持了高速增长，GDP年增长率维持在8%左右。但是，即使是按最保守的估计，中国的收入分配差距也在迅速扩大，基尼系数从80年代初期的0.288扩大到90年代中期的0.388，15年间增加了10个百分点[14]。世界银行指出，在如此之大的国家之中，在如此之短的时间之内，收入分配差距如此迅速地扩大，这是历史上任何一个国家不曾有过的现象。与此同时，中国的绝对贫困发生率(贫困人口总数/人口总数)也在大幅度下降，农村绝对贫困人口大约减少了2亿人。这三种趋势的协同并进构成了“中国奇迹”的基本内涵。尽管高收入群体收益较多，但由于贫困群体也受益匪浅，因而使改革获得了广泛的社会支持。那么在今后一个时期，如何最大限度地提高“既定的政绩”对巩固合法性的贡献呢?答案是改进收入分配，即通过改进分配格局使更多的人从经济增长中获益来提高政府的合法性能力。
1.东亚经验
世界银行指出，在实现经济起飞之前，东亚国家或地区的“领导人都极其迫切地需要回答这样一个基本问题：为什么是由他们而不是由其他人来领导国家”[15]?世界银行发现，“东亚领导们为确立其统治的合法性、赢得公众的广泛支持，制订了分享增长的原则，允诺在经济增长后，社会各阶层均将受益。”[16]但是，为了实现分享增长或更加公平的收入分配，东亚的统治者们必须解决一系列复杂的协调问题，“首先，政府要说服经济界精英支持鼓励增长的政策。然后，要动员这些精英与中产阶级和贫困人口分享增长的成果。最后，为了争取中产阶级和贫困人口的合作，政府要使他们看到他们确实能从未来的增长中受益”[17]。
世界银行强调指出，分享增长不能仅仅停留在口头，而要落实到明确和有效的机制与制度上。“为了赢得非精英阶层的支持，HPAEs[18]的领导人均采用了一些特定的机制以大幅度增加分享增长果实的机会。这些机制因经济而异，但一般包括：教育(所有HPAEs)、土地改革(日本、韩国和中国台湾)、支持中小型企业(香港、日本、韩国、中国台湾)以及由政府提供诸如住房和公共医疗之类的基本生活服务(香港和新加坡)。几乎所有的HPAEs均审慎而微妙地处理与劳工的关系，限制工会的权力，抑制劳工激进主义。与此同时，政府鼓励建立合作的环境以促进增长，而劳工则可从生产率的增长中受益。”[19]特别值得注意的是，世界银行强调指出，“这些分享财富的措施与绝大多数发展中国家典型的再分配方法不太相同。HPAEs不是直接提供收入转移赠与或为特定的商品提供补贴(例如食品或燃料)，而是建立合适的机制，增加社会和经济地位上升的机会。其结果往往是，个人和家庭由于看到能获得这种机会并确信只要努力就会得到报偿，因此便更加努力地学习、工作和储蓄”[20]。
2.收入分配的理论、现实及其政策涵义
“四次收入分配说”[21]认为，社会的总财富在各个社会成员之间的分布状态是经过四次分配形成的。市场是第一次分配的主持人，它按照“效率原则”进行分配，社会财富被以工资、利润和利息的形式分配给生产要素的所有者。与世界各国一样，中国的第一次分配也导致经济不平等。第二次分配由政府主持，理论上说它应该按照“公平原则”通过税收和财政支出进行“再分配”。中国政府实施的再分配具有一个突出的特征，那就是“锦上添花”。即受到市场优待的人将进一步受到政府的优待，而在第一次分配处于不利境地的人将再次受到政府的歧视，从政府再分配中受益最大的群体恰恰是高收入群体。财政部最近的一次统计显示，中国政府的转移支付比市场分配更加不平等。非政府组织(NGO)通过募集自愿捐赠和资助活动实施第三次分配。这次分配依据的是“道德原则”。目前第三次分配发挥的作用可以用“微不足道”来概括，但是它的确发挥了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所谓的“灰色分配”和“黑色分配”，表现为各种犯罪活动，如偷窃、抢劫、贪污和受贿等等。中国的钱权交易和买官卖官的规模到底有多大，始终没有一个合理的估计。但是，毫无疑问，它对社会公正和政府合法性的损害却是难以估量的。按照这一收入分配理论，为了改善收入分配状况，中国目前应该实施一种“四面出击”策略：首先，继续深化市场化改革，让市场充分发挥资源配置作用。这一策略，一方面可以提高整体经济效率，做大蛋糕;另一方面可以减少“寻租”机会，通过“釜底抽薪”策略遏制钱权交易规模;同时还可以赢得强势群体对政府的社会经济政策的拥护。第二，改进政府的再分配职能，确实按照公平原则实施财政转移支付，确实做到“雪中送炭”，维护弱势群体的基本权益，确保起码的社会公正。对于今日中国来说，如果没有政府的积极干预，那就根本无法缓解或遏制城乡的绝对贫困，为此，收入再分配是绝对必需的。任何声称“借鉴东亚国家或地区的经验”，坚持在收入分配问题上实行“无为而治”的主张，都是对穷人和社会极端不负责任的表现。第三，积极推动非营利组织的发展，发挥它们的再分配职能，一方面弥补政府职能的缺陷，另一方面与政府形成竞争关系，提高整个社会的再分配效率。第二和第三项策略的目的在于使政府赢得弱势群体的拥护。第四，坚决打击偷窃、抢劫、贪污、受贿等各种犯罪活动，特别是要打击政府部门日益严重的腐败。
3.平等、效率与稳定的统一
一般情况下，“效率”和“公平”被视为两个相互冲突的政策目标，但是在今日中国这一判断并不成立。目前，制约中国经济增长的最主要的因素是有效需求不足，而在商品出口受阻、外来投资疲软的情况下，扩大国内需求是刺激有效需求的唯一出路。但是国内需求并不乐观!为什么?根本原因就是收入分配差距过大!高收入群体只能消费一部分自己的收入，其余的则转变为储蓄，而大多数的低收入人群，虽然有消费冲动，但没有消费能力，其结果就是整个社会的有效需求不足。实际上，中国今天所面对的经济危机就是标准的古典型的资本主义经济危机，也就是马克思所指出的由于财富和贫穷的两极分化所造成的生产过剩的危机。资本主义最初采取的走出危机的对策是开拓海外市场，即商品输出和资本输出，随后又采取了国家资本主义特别是福利国家策略来克服古典型经济危机。对于中国来说，商品输出和资本输出的路子今天都走不通，可行的出路就在于通过改进国内的收入分配来扩大内需，并进而达到刺激经济增长的目的。
由此可见，对于今日中国来说，社会公正与经济效率应该是可以统一并相互促进的，而不是相互矛盾的。同时，维护社会公正还可以有效地维护政治稳定。既然如此，我们就应该停止观望，并采取确实有效的行动。这种行动就是建设“福利社会”。
4要“福利社会”，不要“福利国家”
本世纪中叶发展起来的资本主义“福利国家”，其基本功能是通过政府对经济和社会生活的广泛干预，为全体公民提供最低生活保障，以抵御现代社会中的各种风险对公民生活和基本权利的威胁与剥夺。“福利国家”在促进资本主义国家的经济增长、社会和谐与政治稳定的同时，也带来了一系列的“副作用”，如财政负担沉重、低效率、公民的福利依赖、对民间自助行动的抑制等等。70年代中期的石油危机，在西方世界启动了一场规模空前、持续至今的反对“福利国家”的运动。
作为对这场“反福利国家运动”的反应，80年代初，时任“经济合作与发展组织”秘书长的范莱内普，提出了“福利社会”构想，希望用它来取代陷入危机之中的“福利国家”。 范莱内普宣称，为了满足社会对福利的不断变化的需求，“必须采取更有选择性和更有针对性的方法，包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”。针对“福利国家”实践中出现的一系列“副作用”，他指出：“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话，国家的成功就要依靠与社会其他机构(包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构)建立关系。……我想强调的问题是：随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化，我们必须寻求国家与私人行动的新关系;发展新的福利机构;加强个人对自己和其他人的责任。在这个意义上，福利社会是必然的和符合人们愿望的”[22]。
与“福利国家论”不同，“福利社会论”主张，政府不必大包大揽、事必躬亲，而要充分发挥民间组织的作用;政府与民间组织的关系不是此消彼长的“零和”关系，而是平等的合作关系;政府没有能力也没有必要独自承担全部社会保障的责任，全体公民的社会保障应该由政府、民间组织、家庭和个人共同承担。可以认为，这种主张对于中国—政府财政汲取能力低下、现代社会保障体系极不完善、民间组织发育严重不足、但又有着深厚的家庭保障传统的发展中国家—来说，是极为重要的警示与忠告!
四建设民主法治—重建合法性基础的长期行动
中国20年的改革并不仅仅局限于经济领域，实际上也涉及到了政治领域。率先启动的政治领域的变革为经济领域和社会领域的变革开辟了通道，而经济领域和社会领域的变革又反过来推动了政治领域的进一步变革。尽管政治领域的变革滞后于经济领域的变革，但是变革确实是发生了，而且变革的广度和深度都超过了许多人的想象。20年的经验显示，中国的政治体制并不是一个“僵化”的体制，而是一个富于“弹性”的体制，它有能力适应不断变化的内部和外部环境，因势利导地改变自己的形态。
1“人大”与“选举”制度的改进
为了加强自己的民主合法性基础，1978年以来，中国政府有意识地着手“逐步完善”人民代表大会制度，使这一制度的实际状况与《宪法》的承诺逐渐接近;与此同时，也着手“逐步完善”选举制度。目前，各级人民代表的选举、各级人民代表大会的各项活动特别是立法和对政府官员的任免,基本上都掌握在党和政府手中。尽管在总体上选举仍然是“走形式”，但是在改进基层选举方面，中国确实取得了历史性的进步。1978年以来，中国选择了一条自下而上的、渐进式的民主改良之路。到目前为止，最引人瞩目的政治改革成就，是以村民自治为代表的“草根民主”。80年代初期实行“政社分离”，撤消人民公社，恢复乡政府，并确立了乡级人民代表的直接选举制度。进入90年代以来，为了遏制乡村干部的违法乱纪行为，缓解农民与政府之间日益激化的矛盾，中央政府开始逐步推行“货真价实”的村级选举，由村民直接选举村民委员会，实行“村民自治”。 但是在乡和乡以上的选举中，“选举”仍然是徒有其名。
尽管政府保持了对代表选举过程的有效控制，但是随着民主意识的普及和选举竞争的加剧，当选的人民代表的自主性在逐渐增强，相应地政府对代表的投票活动的控制能力也在逐渐下降。人民代表“不听话，乱投票”的倾向也开始抬头，上级指定的候选人落选、上级讨厌的候选人当选的事件也不时发生。在这种情况下，为了顺利当选，各级政府官员不得不越来越关注“民意”。尽管在总体上政府仍然能够有效地控制选举结果，尽管人大仍然被恰当地誉为“橡皮图章”，但20年来人大的“议会功能”确实在逐渐加强。
2拓宽政治参与的渠道
除选举之外，在目前的中国，有组织的政治参与渠道只向“民主党派”和“人民团体”开放。但老百姓和知识精英都有各自的政治参与渠道和参与方式。知识精英选择“关键时刻”通过大众传媒进行的“献计献策”活动，已经预示了盛行于西方国家的“院外活动”的“苗头”。与此同时，地方政府作为“压力集团”对中央政府的“游说”活动正在迅速发展。
随着政治协商制度逐渐趋于“名副其实”，民主党派和工商联也日趋活跃。为了向执政党和社会公众证明自己存在的价值，各民主党派越来越积极地利用各种机会发挥“建议和批评”职能。但是它们并没有忘记自己的身份，深知利害得失，“不敢越雷池一步”。 1978年以来，各人民团体的“政府工具”色彩在渐渐减弱，而它们的“代表性”功能却在持续增强。与十几年前相比，它们变得越来越象“利益集团”。例如，进入90年代中期以后，工会和妇联自觉地担当起了国有企业下岗职工代言人的角色，为他们的利益奔走呼号。但总的来看，社会团体的参政活动仍较微弱，对中国的高层政治决策影响较少。
为了提高行政效率、遏制官员的腐败从而赢得民心，在“选举”和“议会”之外，政府还开辟了一些特殊的政治参与渠道。各级地方政府纷纷开设“热线电话”、设立地方行政首长“接待日”，以听取人民群众的“呼声”。电视台、广播电台和报社也都开设了“热线电话”，帮助政府收集群众意见。但是，“热线电话”和“接待日”仅仅是老百姓“反映意见”的渠道，至于“要求”能否得到满足，“意见”能否得到采纳，完全取决于政府的态度。近年来，“政务公开”、“村务公开”、“厂务公开”等各种形式的“公开化”改革逐渐推广开来，增加了公共管理的透明度。除此之外，当通过正常渠道或正常方式无法解决问题时，老百姓会采取“极端方式”来表达自己的要求，如爆破，集体上访，游行示威，聚众冲击政府、党委、司法机关，等等。
中国的知识精英要比普通百姓幸运得多，改革大大地拓展了他们参政的机会，尽管政府仍然对其保持高度警惕。尤其是那些致力于经济发展和社会稳定的经济学家的建议，受到政府的重视和鼓励，他们甚至可以直接进入官方决策机构，充当参谋，或是直接出任党政官员。今天的一些学界精英，每逢重大时刻，如党代会和人代会换届的时候或每年的“两会”前夕，都会利用各种媒体发表意见，试图以此影响政府的决策。
综合来看，在当下的中国，真正有组织的压力集团是地方政府。如今为了竞争有限的中央财政资源，使本地区分得一块更大的蛋糕，行贿几乎已经成为必不可少的手段。通过密切地方官员与中央官员的个人关系，通过请客吃饭，通过下级政府给上级政府送礼，地方政府积极地影响中央决策。各级地方政府都在北京设立了“办事处”，办事处的主要职能之一就是联络地方政府和中央机构的感情，而联络感情最有效的手段之一就是“行贿”。在此“行情”下，那些不谙此道的地方官员甚至会遭到本地人民代表的谴责。
3从“法制建设”到“依法治国”
中国法治建设的起点是恢复检察院和法院，随后进入了“法制建设”阶段，近来又进入了一个新的阶段，其标志就是中共“十五大”提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。“文革”中被撤销的检察院和法院得到恢复，但是司法独立至今仍然没有得到保障。尽管《宪法》把法院和检察院首长的任免权赋予了“人大”，但是党政领导对本级法院和检察院的人事任免却具有实际上的决定权，而且法院和检察院的财政拨款也掌握在政府手中。法院和检察院自身的腐败问题也相当严重，并已引起社会的强烈不满。1998年全国人大会议上，“两院”的工作报告险些没有通过。这是中国“人大”的历史上从来没有过的事情。
从1979年至1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791件行政法规，30多个省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7000多件地方性法规[23]。如此规模的立法活动在中国历史上是空前未有的。这一时期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事诉讼制度，确立了“无罪推定原则”。当然，立法的成就并不等于法治的成就。“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”、“党政干预”等现象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之势。“司法腐败”已经成为当今中国最令人切齿痛恨的腐败现象。
早在1979中共年中央就要求在大、中、小学开展法律教育。从1986年开始，中国发动了全民普法运动。1986-1990年期间，普法教育的对象是各级干部和青少年。1991～1995年期间，普法对象扩展到工人、农民、知识分子、干部、学生、军人、个体劳动者以及其他一切有接受教育能力的公民。与此同时，还在大、中、小学开设了法律课程。可以说，全民普法教育是20年来中国法治建设进程中意义最为深远的工作。
中共“十五大”是中国法治建设的一个重要的转折点，标志着中国从“法制建设”阶段进入了“依法治国”阶段。“十五大”报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”毫无疑问，“依法治国”原则的提出是一个历史性的进步。这一原则要求，从普通公民到公职人员，从一般社会组织到国家机构，在法律面前都是平等的，都要受到法律的规范，都要服从法律。它强调“依法治权”、“依法治官”，强调不能仅仅把法治的对象局限于不掌握任何权力的普通老百姓。它强调不能把领导人的讲话当作“法”，不能把违背领导意志当作“违法”，任何个人意志不经过法律程序都不能成为治国准则。它追求的目标是国家政治生活、经济生活和社会生活的法治化，法律和制度的连续和稳定，避免“因言废法”、“因人改制”的历史规律重演。值得注意的是，“十五大”所确立的“依法治国”突出了“在党的领导下”这一前提条件，亦即依据什么样的“法”来“治国”还得由党和政府来决定，不过只是要求党和政府也要遵守自己制定的法律，而在此前只有普通老百姓才负有遵守法律的义务。
4转型时期的政治稳定及其未来发展
在当今世界上，“政局动荡”几乎是发展中国家的“基本特征”，军事政变、政党更迭、社会动乱和种族冲突也是层出不穷。进入80年代以来，在短短的十年之间，所有东欧国家的政体都发生了根本性的变革，曾经盛极一时的共产党政权如今已经不复存在了。但是，同样处于现代化进程之中的中国，在经历了20年急剧的社会转型之后，共产党政权却依然保持了很高的“稳定性”。这不能不说是一个“奇迹”。
1978年以来，中国政治稳定最主要的标志就是“政权的稳定”。中国共产党稳定地把持了国家政权，武装力量牢牢地控制在执政党手中，令许多发展中国家政治家头痛的军事政变从来没有发生，甚至连发生的“迹象”都没有。其次是“政治制度的稳定”。中国的基本政治制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和“一国两制”制度等，都没有动摇。再次是“治国纲领的稳定”。 尽管其间经历了或大或小的几次反复，但是“一个中心，两个基本点”的基本国策和党的政治路线基本上得到了始终如一的贯彻。最后是“社会的稳定”。除了“八九风波”之外，20年之间，中国没有出现重大的社会动乱。
奠定中国20年政治稳定的基础，一是持续的高速经济增长和人民生活水平的大幅度提高;二是限制有组织的政治参与的发展，特别是坚决地、毫不留情地打击政治性结社尤其是建党活动。毫无疑问，这种政治稳定基础在短时期内是稳固的，也是有效的，但是随着时间的推移，那些侵蚀政治稳定基础的因素也在逐渐形成和发展。首先，随着市场经济的逐渐成熟和中国日益溶入世界经济，国民经济的自主性也将日益增强，相应地政府控制经济增长的能力也将不可避免地日趋减弱。因此，建立在经济增长基础之上的政治稳定也就越来越脱离政府的控制，或者说，主导政治稳定的力量逐渐转移到“异己势力”的手中。其次，20年来的政治稳定部分程度是通过“压制”社会的政治参与要求实现的。但是，随着社会政治参与要求的日益强化，随着社会领域的逐渐成熟，随着对外开放的持续扩大和深化，“压制”的成本将越来越高，而且政府能否继续拥有和保持强大的“压制能力”也是一个问题。当开放“公开行政领域”，并进而开放“公共权力领域”成为“别无选择的选择”的时候，如何持续保持政治稳定就成了一个大问题。
美国政治学家亨廷顿认为，在现代化进程中，政治不稳定的产生“在很大程度上是由于社会发生了急剧变化，新的集团急起动员参与政治，而与此同时，政治体制的发展却十分缓慢”[24]。“社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其后果便是政治上的不稳定和混乱。政治体制的发展落后于社会和经济的变化，这就是政治上的首要问题。”[25]亨廷顿认为，现代化必然带来“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展等”，而这些变化势必“使政治意识扩展，政治要求剧增，政治参与扩大”，还“削弱了政治权威的传统源泉，也削弱了传统的政治体制。”[26]
亨廷顿深刻地指出：“现代国家与传统国家的最大区别，在于人民在大规模的政治单元中参与政治和受到政治影响的程度扩大了。在传统社会中，参政在农村一级可能是很普遍的，但在农村以上的任何层次，参政仅局限于极小一部分人。大规模的传统社会在权威合理化与结构区分化方面或许已达到较高的水平，但政治参与还是局限于较小范围的贵族和官僚精英。因此政治现代化最基本的方面是整个社会的各种社会集团在村镇以上层次参政，以及发展了诸如政党那样的新的政治体制以组织参政。”[27]“现代化意味着：一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利。确实，现代化最惊人的现象之一是，它在许多社会力量中所产生的觉悟、内聚力、组织和活动的增强，而这些社会力量在传统社会中自觉认同和组织的水平都低得多。”[28]
如何解决社会集团的参政问题，即“集团化的”或“有组织的”参政问题，是不可回避的社会发展问题。美国是通过建立“多元主义政治体制”来解决集团化参政问题的。在美国，各个利益集团通过议会斗争实现利益的表达与综合。而一些欧洲国家和拉美国家则采取了“社团主义政治体制”来解决集团化的参政问题。欧洲国家的“社团主义政治体制”又与拉美国家有所不同。欧洲国家通过政府行政部门与职能社团的功能性联系，满足社会集团的参政要求。而一些拉美国家则通过政党组织与职能社团的“合二为一”解决集团化参政问题。毫无疑问，公民的有组织参政是社会发展的必然，任何力量都不能抗拒，因此开放“公开行政领域”只是一个时间问题。既然如此，那么中国将如何解决这一问题呢?笔者倾向于认为，“社团主义政治体制”也许是中国解决有组织的政治参与问题的有效途径。
注释：
[1](瑞典)艾登姆和威奥第：《经济体制》，中译本，三联书店1987年版，第8～13页;(美)斯蒂格利茨《经济学》(下册)，中译本，中国人民大学出版社1997年版，第364～387页。
[2]、[3]、[12]、[13] (美)亨廷顿：《第三波—20世纪后期民主化浪潮》，中译本，上海三联书店1998年版，第58页、第59页。
[4]、[5]、[6]、[7]、[8]、[9]、[10]、[11] 《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第10页、第11页、第79页、第78页、第235页、第354页、第370页、第371页。
[14] 世界银行：《共享增长的收入—中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社1998年版。
[15]、[16]、[19]、[20]世界银行：《东亚奇迹—经济增长与公共政策》，中译本，中国财政经济出版社1995年版，第110页、第9页、第111页、第111页。
[18]指以日本为首的八个亚洲经济实体。
[21]中国青少年发展基金会秘书长徐永光是这一理论的鼓吹者，也许还是创立者。
[22]经济合作与发展组织秘书处编：《危机中的福利国家》，中译本，华夏出版社1990年版，第7页。
[23]许骅、于吉主编：《中国法制建设20年》，中洲古籍出版社1998年版，“总序”，第10页。
[24]、[25]、[26]、[27]、[28][美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第5页、第39～40页、第41页。
原载于《战略与管理》1999年第4期
