2003年，北京朝阳区发生了国家重点文物保护单位――东岳庙西路神殿被拆事件（见文框1）此次事件的特殊之处在于，邻近社区的居民自发组织起来进行了不懈抗争并取得成效，使这项拆庙建楼的商业性开发工程暂被遏止。现在，西路神殿所在地已变成一个深达十米的大坑，裸露在围栏之间等候不得而知的命运。
谈到抗争的动机，居民裴老先生坦承事件起初的引发点在于盖楼的位置直接影响小区一幢朝东的6层楼房的采光。但是，他表示随着事件的发展，大家的关注点就从自身利益转移到了文化遗产保护本身。这表现在除了东侧楼房住户外，东区内各楼都有很多户参加，而按照现实中的常理，这些人完全可以事不关己，高高挂起。
作为集体行动的积极参加者或者说核心人物，裴老先生在言谈中给人一种深谙中国政治哲学的感觉。他说，东岳庙作为国家重点文物涉及的“国家利益”和“公众利益”是大家共同行动的立足点。显然，尽管集体行动这种“组织”化行为具有很高的敏感度，但“国家利益”和“公众利益”两顶帽子所隐含的政治正确性，为居民的集体对抗行为赋予了浓厚的正义色彩。加之文物主管部门国家文物局出面干预，朝阳区政府暂停了这项工程。于是，这次行动具有了不容置疑的合法性。
东岳庙事件是我国城市改造过程中文化遗产保护在商业利益侵蚀下处境艰难、步步后退乃至突破底线的缩影，也是少有的公众以集体行动的方式实施公共参与作用于政府从而改变决策的一个案例。同样在这个过程中，我们面临的是另外一种更为复杂而普遍的情况，即被拆迁户（居民），尤其是处于弱势的低收入群体利益受到侵害的问题。近年来日渐加快的城市建设改变了城市面貌，在为人们的生活带来改善的同时，其负面影响也日益凸现。各地愈演愈烈的城市重建改造运动，有很多是在唯GDP的发展观和政绩观以及商业利益的联合驱动下进行的。一些地方由于开发过程中忽略甚至蔑视发展中保护人权和社会公正的需要，以居民为一方，政府和开发商为另一方的对立冲突出现暴力化倾向。其中，在具备高度的组织化程度、拥有权力背景和经济资源的开发商面前，受到损害的往往是分散的、弱势的底层被拆迁群体。由于缺乏通畅的维权途径，他们中一些人甚至用自我毁灭或者与对方同归于尽的极端方式表达自己的绝望，见诸媒体的有关报道不胜枚举，在此不赘。
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东岳庙事件：一次居民的集体抗争行动
南方周末2003年10月9日报道，全国重点文物保护单位，道教正一派在华北地区最大的庙宇—东岳庙西路神殿从2003年6月开始被拆成一片废墟，开发商计划在上面盖均价每平米1.2万的昂贵商品房。在这个过程中，该地吉祥里东区的百余户居民，不同意朝阳区政府的开发计划，在工地和开发商对峙至今。他们还向国家文物局以及朝阳区政府提出申述。在国家文物局干预下，该项目已被叫停。
居民裴老先生回忆当时的情形说，工程刚开始动工时大家并不知情，还高兴地误以为是要对西路神殿加以修缮，直到2003年7月24日小区招开居民会议才知道真相。几位自称开发商和施工方代表的人告诉大家，他们拆除了西路的几个殿，要在北边异地重建，同时在空出的地盘上建4-6层的商品房，并对采光受到影响的相邻的部份居民楼给予一定补偿。这些人拿着草图号称这是政府重点工程，却没有出具正式图纸和三证，引起了居民的强烈反应。在没有达成一致意见的情况下，当晚11时，开发商动用两台挖掘机和20辆卡车以测试噪音为由开始强行施工。“当时有人在楼梯里一喊，男女老幼近百人就冲了出去。一时间场面相当混乱，有人拨打了110，警方出动了十多辆警车维持秩序。”（南方周末2003年10月9日）到凌晨1时，事件才以开发商被迫停工暂时告一段落。其后，小区居民组织起来，昼夜轮流值班监视工地的动向。他们还积极联合起来，集体向政府有关部门申述，提交材料，并联系媒体加以披露。就这样，东区居民们在紧张的对峙中度过了2003年的整个夏天，其间还发生过工地方组织“打手”到小区挑衅威胁的事情。裴老先生说，居民方对此一直保持着较为克制的态度。
早在2000年北京市政府拨款3.3亿启动文物抢险修缮计划，东岳庙西路建筑群就位列其中，得到600万的修缮费用。2002年春天，一些被占用的古建开始人员腾退工作，并贴上标有国家重点保护文物房屋的封条，这一举措让和东岳庙有深厚感情的老街坊们备感慰籍。不过，事件后来的发展却是急转直下，从保护变为破坏，给人以明修栈道，暗渡陈仓的感觉。细心的裴老先生告诉我们，东岳庙曾分别以相互矛盾的身份出现在北京两家不同的报纸上。其中一份在2002年12月提出要在2003年6月30号前完成西殿的修建工作，让“东岳庙点亮商业街”。而另一份报纸则在2003年10月把东岳庙所在地列入北京商业化开发的城市建设重点工程（隐去了东岳庙的名字）。现在能看到的大坑正是破坏后的西殿遗址。（资料来源：南方周末及访谈）
“那样做性质就变了。”
值得进一步探寻的是，根据报道除少数集体上访的情况外，大多数普通居民在应对拆迁中自身权益受到侵害的情况时，很少表现出组织与合作性。这些熟人社区在几十年中形成的相帮互助的社会网络在面临重新改造这样的重大问题上呈现出断裂的态势。在和开发商的谈判时，相识多年的街坊邻居，往往互不通气、各自单独博弈，似乎缺乏可以联合的利益基础，更谈不上在更高层面上对影响其切身利益的政策的不足之处提出质疑。这种情况和东岳庙事件中居民的组织性形成很有意思的对比。
2003年，北京崇文区花市三期危改工程所在地出现过老人因为受到暴力拆迁威胁惊吓离家出走猝死在外的事件。当年底仍坚守在同一条胡同的一位中年下岗女工说，“哪能组织起来啊，那样做性质就变了。”这句话道出了目前被拆迁户集体表达意愿缺乏政治空间、联合维权保障个人利益缺乏合法性的事实。一种较为普遍的心态是：公众认可为维护国家利益组织集体行动，却对合作维护自身的利益有着本能的回避。此外，本可以在这个问题上担当重要角色，帮助居民了解情况、理解政策、和政府或者开发商沟通协商化解矛盾的社区中介组织也是凤毛麟角。上海的草根组织热爱家园是一个以法律工作者为主体的志愿组织。一位志愿者说，他们曾在上海一个小区为拆迁户、尤其是弱势老人提供法律政策方面的解读和援助。志愿者在进入社区开展工作时，还不免提心吊胆，小心翼翼。
城市重建引发严重的社会问题已是不争的事实。这些问题在很大程度上是由于公众对直接影响他们生存条件的城市规划决策缺乏参与造成的。如何建立公众参与机制，鼓励公众、尤其是受到城市重建直接影响的居民参与决策，表达并维护自己的权益，已成为亟待探讨的话题。
香港也经历过大规模城市重建改造，并引发社会矛盾和冲突。在此过程中，活跃的公民社会、自下而上的居民维权运动始终与之相生相伴，对这些运动的观察和解读有助于我们反思自身的问题，对其中积极的因素进行探讨并加以借鉴，从而寻求解决之道。
香港的居民运动： 一种参与的非对抗性方式
香港从70年代后期到80年代就开始大规模进行旧市区清拆重建计划。80年代以后，由于地产市场蓬勃上扬，还带动私人发展商大规模投资收购旧楼，在此过程中往往出现地产商利用恐吓、滋扰等不同手段进行暴力拆迁的现象。1 多年来，围绕政府的公屋2租金政策 、低收入人群以及大陆移民自建的木屋、天台屋拆迁安置等方面存在的问题，作为社会运动3的一种形式，争取权益的居民运动在香港持续发展。多年以前作为专业社工长期参加居民运动，现在香港理工大学从事这方面研究的梁志远博士统计，1976-1995年约20年期间，居民运动事件一直占据社会运动总数的第二到三位（其他运动包括争取劳工权益和公民权利等）。这些运动是通过组织形式发起的。一些从事社区服务的公益组织以及社会工作者帮助不同的屋??居民建立了自己的组织。1979年，不同屋邨的居民组织、一些社会团体和社会工作者还联合成立了“香港公屋评议会”（People’s Council of Public Housing），对政府的公屋政策加以审视和评议。这些组织讨论的问题并不局限于本社区，而是经常跨区联合行动，在更高的层次、更大范围内对公屋政策的不足之处提出质疑。梁志远统计，运动兴盛时全港屋??组织达到20个左右，加上其他关注这个问题的团体共约50-60个。这些组织开展了包括请愿、静坐、媒体发布、专业的社会调查等在内的多种形式的活动，对政府的有关政策产生了影响。值得注意的是，梁志远在研究中发现，居民运动多为表达性，较少对抗性，更少暴力性，以通过中介（组织）提出申述处理的居多。非政府组织“录影力量”就用特殊的方式见证了这个历史过程。（见文框2）
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录影力量（Video Power）
成立于1989年的“录影力量”是一个松散组织， 致力于用录像的方式来纪录、见证和传播社会运动的声音，并从非主流传媒的角度“纠正”大众传媒对社会运动报道的“偏见”。30个会员基本上来自电视等媒介行业，核心人物之一郑志雄是香港电视台的摄像师，他的第一部作品见证了一个妇女独立工会的诞生和发展过程。第二部作品《大祸临头》，反映1994年底荃湾旧房改造中天台屋居民对政府强制行动的抗争。（由于政府提供的公屋供给不足，多年前一些居民、主要是低收入大陆移民在一些楼房顶部自建简易房-－天台屋。1994年底以前，天台屋一直被政府认可为合法财产，后来由于政府城市改造政策发生改变，天台屋被认定为非法而遭强制拆除。荃湾地区受此政策影响的居民大约有100到150人，其中一些人组织起来进行了抗争。他们在街头露宿1个月后获得政府在附近提供的公屋。）其后，“录影力量”又对旺角天台屋居民运动跟拍了9个月，一些露宿街头100天的天台屋居民1年后获得了政府提供的公屋。后来，由于居民反对，以及香港地价1997年开始下跌，开发活动中商业利益锐减，香港政府逐步调整了政策，缩减了拆建规模，围绕天台屋的矛盾缓解。
“录影力量”将拍摄的纪录片在大学、公共影院和社区放映，以吸引社会关注，扩大社会影响。同时还通过训练班，教会居民自己拍摄，讲述自己的故事和经历。天台屋居民运动催生了一些关注该问题的社区组织，比如金轮大厦天台屋小组。一些高校如香港中文大学、香港大学以及香港理工大学等成立了支持性的“金轮之友”团体（现已解散）。
近年来，“录影力量”得到香港艺术发展局的资助。郑志雄认为，弱势人群的呼声得到社会的回应是一个开放社会应有的态度，“录影力量”不只是担当街头政治的纪录者和代言人，更重要的是通过传媒的方式帮助基层的居民主动发出自己的声音。不同于大众传媒居高临下的审视，”录影力量”试图通过它拥有的传媒渠道，帮助弱势人群进行自我表达。（资料来源：2003年11月采访郑志雄）
在自组织方面，香港居民之间的合作比大陆要强很多。在拆迁这类看上去利益相关群体复杂，各方诉求差异很大的问题上面，香港居民也能找到利益基点，就一个开发项目、或者针对某个认为不合理的政府政策或行为采取合作行动。在社区服务组织――圣雅各福群会（其他项目介绍见第7页）帮助下成立的“利东街重建关注组”就是这样的社区自助团体。（见文框3）
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利东街重建关注组
是由香港H15重建项目的住宅、地铺业主和租户共同组成，其目的是关注街坊在拆迁中可能面临的困惑和疑虑，希望通过街坊间的互帮合作，克服重建困难，同时组织居民监察重建的步骤，帮助居民获得应有的权利。2003年11月，经过在社区中进行意见征询，关注组向市区重建局行政总监发信，就他们认为的政府压价收购私房主旧楼提出质疑，要求市区重建局遵守立法会通过的补偿应达到能够在同区购买7年楼龄相同面积的房屋的法案，并公布出价的计算方法，以保证实现该局向社会承诺的“以人为本”的崇高理念。“利东街重建关注组”还在信中表示将拒绝不公平和不公开的出价。2004年1月9日，市区重建局给了居民一个补偿报价，希望居民在3月24日前给予答复。为此，圣雅各和利东街重建关注组又开始忙碌起来，行动、联络、游说……（来源：冼慧芳，“关注组”给重建局的信稿的征求意见稿）
香港的居民运动随着当地政治和社会环境发生着变化，总体上看，在多种因素共同作用下，居民运动呈现大幅下滑态势。梁志远分析原因有三：其一是1982年香港的政治体制发生了很大变化，推行的区议会选举将一些居民领袖和从事运动的社工吸纳进议会政治中。开放的政治空间带来表达渠道的增加，对运动的参与者起到“分流”效应。其二是1997年后屋邨组织的成员社会地位又发生分化，一些富裕起来的人退出运动，削弱了运动的力量。其三是政府公共福利政策的全面调整。由于1998年金融危机后政府大幅收缩公共开支，推行新自由主义政策，全面撤出公营市场，使原先以公营房屋福利为争取目标的运动失去了作用的对象。尽管如此，一些社区组织仍然继续关注政府的市区重建计划对居民和社区的影响，推动公众参与，开展维护居民权益的工作。在活动方式上，总体趋势表现为对抗行为大大减少，采用的手段更为理性。圣雅各群福会就是一个比较典型的在政府和社区之间“搭桥”的社区服务组织。
社区小公园的诞生： 公众参与社区决策的实验
2000年，负责协调民间团体事务的民政事务署想在湾仔后联公桥和大王东桥之间的两块社区空地为居民做一点事情，邀请圣雅各负责策划。圣雅各认为这是一个推动居民参与的好机会，欣然从之。在组织专业人士和周围的居民共同讨论空地的用途后发现，大家希望有一个休闲游玩和进行社会交往的地方，决定修建两个公园。于是，专业人士、社工和居民一起完成了决策、规划和施工的全过程。现在，其中一个已经投入使用，另一个离完工也为期不远。目前，第一个公园已成为社区居民开展各种社交娱乐活动的中心。同时，圣雅各又正在为推动成立一个由居民担当核心成员的公园管理委员会和政府进行沟通。圣雅各专职社工冼慧芳说，作为首个居民参与的示范项目，政府方面也感到很高兴。看上去，围绕公园建设，政府和民间达成了双赢。服务主管林国伟认为，圣雅各推行的社区可持续发展理念不只是一个生态概念，更是一个社会概念。通过类似的公众参与活动，能够有效地推动社区可持续发展，增强居民的社区归属感和凝聚力，从而在居民中充分调动和分享社区拥有的时间、专业技术等多种资源，对社区内的弱势人群提供支持。
居民参与社区小公园的实践得益于圣雅各在政府和居民间建立的公信力。早在1999年，圣雅各就在汕头街一带组织过一次城市更新试验。4在这次试验中，建筑师、城市规划师、社会学者等专业人士和居民一起，分工扮演包括政府在内的市区重建的各利益相关者，从数据收集、民意调查、决策规划到实施等一整套程序进行了模拟。其中，主动纳入居民的参与和意见反馈成为模拟的一项核心。试验的结果是产生了一个该区域的开发计划，圣雅各将它做成报告递交给规划局。林国伟说，规划局方面表现出诚恳开明的态度，对其中提出的城市重建规划的原则表示同意，但对具体的实施再无下文。不过，这次模拟试验对政府显然产生了一定影响，社区公园就是政府方面做出的一个虽小但却积极的回应。
林国伟介绍，2003年，负责建设九龙至香港铁路的九广铁路公司又找上门来，邀请圣雅各为铁路沿线可能受影响的居民开展调查、协调和告知工作，以便在规划中将居民意见考虑进去。他相信通过圣雅各事前的居间作用，将大大减少铁路工程与居民的冲突和矛盾，维护居民的权益。
关注重建负面影响的并不限于民间团体，香港政府在这方面也有所作为。市区重建社区服务队的建立就反映出政府对拆迁导致的社会影响的重视。2001年5月，香港政府成立市区重建局，取代原先的土地开发公司负责城市改造。2002年12月，市区重建局委任圣雅各福群会成立市区重建社区服务队，为受到西营盘第一、二街重建计划影响的430个家庭约1000人提供服务。服务队的运作成本全部由政府负担，可谓香港特色的“GONGO”。由于服务队由专业社工组成，又称社工队。在出现利益对立冲突的情况下，政府聘请独立的，同时具备公信力的专业社会服务团体居间协调，建立沟通反馈机制，使双方都能更充分地获得需要的信息，以便做出调整和让步，大大化解了矛盾冲突。（见文框4）
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圣雅各市区重建社区服务队（简称社工队）
社工队由圣雅各委派3名有经验的社工组成，在服务中特别针对独居老人、新到港人士、低收入家庭提供服务，协助他们面对市区重建的处境和困难。委托圣雅各成立社工队表明政府想借重其在这方面的经验。圣雅各过去数年一直为湾仔区受到土地开发公司重建影响的居民提供服务。这些服务包括政策咨询、协商，代表居民和政府及其他利益团体沟通，并在情绪和心理上为居民提供帮助，以便缓和个人和政府之间的冲突和矛盾。（笔者注：当然在必要的时候，也对政府进行批评和形成压力）（《圣雅各福群会会讯》2003年4月）此外，圣雅各社工队还希望协助居民融入新环境，重建支援网络。
目前，这样由香港政府出资、直接交由NGO运作的社工队共有四家。
当然，由于社工队强烈的政府背景，自然有居民对它的立场提出怀疑。笔者在另一家社区组织――旺角街坊福利会采访时就遇到一位60年代来港的大陆老移民。由于租住的旧楼房正面临拆迁，他常常参加福利会和政府有关部门每月一次的协商例会。在言谈中对福利会表示了信任，同时对“政府的”社工队持怀疑态度。圣雅各服务主管林国伟说，尽管圣雅各社工队完全由政府出资成立，但在工作中保持中立，尽力反映和服务社区居民的需要。
有趣的是，市区重建局的办公室刚好和圣雅各办公大楼在同一条街上相邻，双方距离仅仅几步之遥。该局入门的大厅墙上贴着几张复印的报纸，报道某位居民在拆迁中漫天要价，提出过分不合理要求。看上去，政府想借重媒体向公众表明自己推行开发政策的苦衷和难处，以此来说服公众和批评者：在公众面前，其心态是平等而非居高临下的。
民间团体“敲打”政府，媒体放大声音
在香港，政府出台的政策随时要接受各领域民间组织的“敲打”和评判。对以倡导为宗旨、以压力为手段的团体，政府的举动更是随时暴露在它们挑剔的眼光之下。由于长期专注于某些领域，一些社会团体积累了相当的经验，经常对政府出台的一些政策的不足之处提出有说服力的调查报告和警醒评判。不管实际采纳与否，政府至少要表现出耐心聆听的样子。比如，长期关注香港人权状况，致力于推动政策改变的倡导性压力团体―香港社区协会组织在1998年7月1日前后，就多次通过媒体，针对正式实施的《床位寓所条例》可能对笼屋居民产生的负面影响发表自己的看法。5条例对笼屋经营实行牌照申请制度，其目的是强制经营者花钱改造笼屋，使其达到防火安全标准，改善租户的居住环境。不过，此举导致社会团体和笼屋居民产生了一些疑虑和担心。（见文框5，香港社区组织协会的其他活动见第7页）
香港有相对自由的媒体，它们对非政府组织的活动报道很多。即便是新闻性报道也并不简单地流于表象，而常常对其背后的原因做一番分析，力求客观，观点明确，少见情绪的宣泄，多理性分析和判断。由于从不同角度看问题，所以，常常可见在一篇报道中出现政府和非政府组织对同一话题发表不同看法，读者可以自行评判，没有“误导”之说。很多成熟的组织经常利用媒体空间宣扬自己的理念和主张，并针对和自己服务人群和使命相关的政策作出有深度的分析和评判，并获得政府的及时回应。（见文框5，只列举一二）这些报道常见于大众媒体，并不限于研究公民社会的专业学术期刊，能有效地扩及公众。
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媒体报道摘要
《笙岛日报》1998年6月2日报道，日前有大批笼屋居民召开告急会，担心条例实施后由于一些笼屋拿不到政府的经营牌照被强制关闭而流落街头。民政事务署立即派官员解释，并且开放全港首幢专为单身人士而设的宿舍供记者参观。副署长郑陆山就居民指控作出回应，承诺不会有人因为执行条例而无家可归。预期涉及超过600名居民可获安排入住单身人士宿舍。同时，报道又说，香港社区组织协会主席何喜华指称政府过于乐观，认为因条例而关闭的笼屋数量，应较政府预期要多。
《明报》1998年7月28日的相关报道中，社区组织协会总干事施丽珊表示条例实施松懈，对笼屋居民没有保障。比如，由于业主需要装修符合条例标准，业主会向租户提出加租，对其构成生活负担。同时，她提出一些业主规避法律的问题。条例规定12个租户以上才需申请牌照，业主为节省装修费用，可把租户减为11户，结果租户还是没有保障。她呼吁政府尽快增建单身宿舍，以及公布未来有关计划方案，以免令笼屋居民忧心忡忡。
《明报》1998年6月19日还报道，民政事务署署长刘李丽娟会晤笼民代表，向他们派定心丸，承诺将宽松执行新条例。
早在几年前，一些社区组织以及专业人士如圣雅各和香港中文大学建筑系、建筑师协会等就通过媒体提出用“社区重建”这样一个可持续的理念替代政府的“市区重建”概念，呼吁在重建中高度关注人与建筑及社区关系，呼吁听取当地居民的声音。6圣雅各社工队更是撰文指出，市场导向的重建破坏了社区网络和生存环境，以及传统建筑和文化，非但不能真正改善旧市区居民的生活环境，相反，造成更大的贫富悬殊，资源不均现象。该文进一步提出，政府应吸纳受影响居民和利益团体进入决策机制。在建议中，社工队要求市区重建必须进行社会影响评估；保障受影响居民能分享重建成果（原区公屋安置和合理赔偿）；规划前应进行社区网络调查，保障重建后网络得以保存；有关政府机构应该组织专业人士到社区向居民说明规划等等。7
香港的公众参与和活跃的公民社会密不可分
香港是一个多元化的社会，有比较发达的公民社会组织。它的城市重建开发过程和居民运动相伴而生，也是民间团体和媒体作用于政府城市规划政策的过程。不论居民运动对政策产生了多大的影响，不论各团体的意见表达在社会上引起怎样的争议和分歧，香港公民表现出的权利意识、公众表达意愿的组织能力和渠道、社会团体的公信力和社会影响远非大陆可比，政府和民间的沟通和互动也远较大陆要强。反观大陆，公众参与程度很低，对政府的影响非常有限，集体维权的政治空间不大。这种差别当然和两地的历史和体制紧密相关，但香港的一些经验并非没有借鉴的意义。
香港非政府组织的分化发展呈现细分和专业化的趋势。经过多年发展，社会团体数量众多，形成了自己相对稳定明确的服务领域和服务对象。其人员的专业化程度较高，并且善于和大学、学术研究机构以及跨领域的专业人士合作。无论是自我定位为压力团体的倡导性组织，还是利用各种资源服务社会的服务性组织，或多或少都很关注政府的政策。一些团体能够针对政府政策的不足之处提出有分量的研究报告和意见，“以事实说话”，通过媒体放大声音，从而造成社会关注和影响。
成熟的公益性社会团体注重帮助社区居民成立自己的自助组织，以便在表达特定群体意愿时更为直接有效。例如，香港乐施会建立的自助组织发展中心，帮助11家自助团体开展工作。香港社区组织协会很重视培养社区居民领袖，协助成立了新移民互助会、病人权益协会、露宿者权益协会等多家互益性团体。由于联合起来追求团体利益（私益）是社会广泛认可的公民权利，这些互益性团体并未因为不以“公益”为宗旨遭到社会非议。它们的大量出现也没有加剧和政府的对抗，引起社会紧张，因为其活动必须遵循法律的规定，结果是增强了自己表达意愿、影响政府、立法会以及社会的能力。
在政府和民间团体的关系方面，很多团体，包括互益性团体都受到政府资助。相对于政府而言，它们独立性各异，受政府影响程度不同，但很多团体有明确的理念，不因拿政府的钱就受政府主导。一些团体甚至为了保持独立而有意把政府资助控制在一定比例以下。政府在这种关系中也获益匪浅，通过和民间组织的合作，有效地提供了社会服务，同时花钱买批评，花钱买压力，以便充分了解民意，进行疏导和政策调整，扩大了执政的民意基础，提高了执政执政水平与执政合法性。对政府经常施加压力的香港社区组织协会，就有10%的资金来自香港社会福利署，用于为失业人士服务。可以说政府和民间团体本质上都在以不同的方式服务社会，是平等的伙伴。当然政府需要平衡各方意见，未必一定要采纳民间团体的意见。问题的关键在于，弱势群体通过民间团体有了表达的渠道。社会的开放有效地释放了社会问题造成的压力，使社会运行更加平稳。在拆迁和居住权这样一个涉及重大利益之争的问题上面，最为激烈的抗争通常表现为示威请愿静坐式的表达型，并且在一定程度上能够得到政府和社会的及时回应。20多年来市区重建矛盾冲突得以缓和、居民运动呈现下降趋势，部分得益于体制上的开放。
总而言之，除其它因素外，由于香港发达的公民社会组织、自由的媒体，使得以地产为主导的香港城市建设政策受到了制约，并在一定程度上保障了相对的社会公平，同时，也使政府的城市发展策略和管理水平得到提升。
几点思考
“参与”是一项权利：参与的本质是赋权。在国家和社会的关系上，参与意味着向社会赋权，以约束国家权力侵犯私人领域；在强势和弱势人群的关系上，是向弱势人群赋权，以约束强势人群滥用国家资源，侵犯弱势人群利益。所谓“富人要效率，穷人要公平”这句话反映出不同人群的不同需求。对穷人来说，如果社会缺乏公平的机制保障他们获得公平的待遇，会直接剥夺他们公平地分享效率的机会。一个社会的和谐发展和文明程度，不只是表现在经济发展的指标上，而是需要由社会、人文、环境发展的指标来衡量。其中，很重要的一条就是弱势人群是否能够自由表达自己的意愿，参与政策制定，社会在多大程度上能够聆听并采纳他们的主张。如果说扩大中国的民主由于国情不同，无法简单套用其他国家的模式，那么公众参与，是不是一种过渡性的、渐进的替代呢？政府和公众可以在不同的领域通过扩大公众参与，学习新的决策方式，为探索自己的民主模式打下基础。在这个过程中，我们可以对公众参与的主体确立，参与形式和程序以及参与过程的监督和评估进行探讨。
从理念上讲，参与是每个公民的权利，政府在保障这项权利方面负有不可推卸的责任。在城市重建方面，公众参与，尤其是被拆迁户参与规划决策是一项基本权利。现有的体制更多的是承认既存的利益格局，而把弱势人群排斥在决策圈外，否认他们的参与决策的主体资格。缔造一个以权利为基础的社会，保护公民的个人权利（其中包括私人产权），提供多样化的、通畅的公民表达和维护自身权益的途径非常重要。
“国家利益”与“公众利益”：前者是我们数十年来耳熟能详的一个词，现在后者又成为一个和前者并列的高频词。虽然东岳庙事件中集体行动的居民成功地运用这两个“利益”阻击了商业利益，但是这并不意味着我们可以忽视对个人的、少数群体利益的保护。值得警惕的是，简单地、不加思考地套用这两个原则容易走入一个误区。在个人权利得到充分保障的国家，强调国家和公众利益可以对极端个人主义形成制约，这样做有相当积极的一面。但在一个强调集体价值观，同时又对权力缺乏约束的国家，它就很可能成为假公损私或假公济私的堂皇借口。在城市建设中我们常常听到“国家利益”和“公众利益”这两个具有高度政治正确性的词，它们也常常被追求自身利益最大化的开发者假此利益为彼利益，祭为对付拆迁户的利器。而传统文化塑造的对权力、对集体价值观的遵从已成为集体无意识，更是加强了开发者的心理和道德优势如果不是固执己见的拆迁户，他很可能虽不情愿，但却会无可奈何地让自己的个人利益让步于开发者手中的“国家利益”以及“公众利益”。所以，为维护必要的社会公正，应该在各利益相关者，包括被拆迁户参与的情况下对城市建设中涉及的这两个利益的边界加以明确界定。而且，退一步说，即便是公民公民为国家和公众利益做出牺牲，他也有权从受益的国家或者全体公民那里得到足够的回报。
国家和公众利益是两个非常宽泛的概念，需要落实到具体的载体上面才有意义。显然，这个载体绝对不应该是已经垄断大量资源，拥有权力背景的开发者。对一个文明社会而言，维护弱势群体的正当权益才是真正的公众利益。理由有二：其一是社会正义的需要，这是一个社会无可争议的追求目标。其二是从现实利益的功利角度来考虑。在一个变化流动的社会里，公民的社会地位和角色不可避免的可能发生转化，强势人群可能落入弱势阶层。相对于另一个人群，强势者在不同地点、不同时间和不同领域也可能就变为弱势者。从长远和整体上看，确保社会运行过程中对弱势人群的保护、维持一定的道德底线实质上是对每一个社会成员，包括强势人群的保护。
政府应改变唯市场和唯技术的发展观，提升对城市人文内涵的深度认识。比如，本文开头提到的东岳庙，已成为周边社区居民、尤其是老人仰仗的社会网络的一个象征符号，成为他们记忆中不可割裂的组成部分。东岳庙西路工程不但破坏了历史文物，而且对周边的社区网络构成了割裂，产生了负面的社会影响，这是引起居民强烈反对的重要原因。8
城市拆迁重建并不是一个简单的拆旧建新、仅仅涉及建筑和交通的技术问题，它更是一个社会和文化问题。新建的宽阔马路、鳞次栉比的楼群、各种庞大豪华的购物中心并不一定代表城市的灵魂和内涵。相反，在给人们的居住和生活环境带来改善的同时，它们也可能对城市和城市的居民造成损害。如果说简单地认为城市建设就是拆旧建新，是一种落后理念的话，纯粹以政绩或者商业利益为目的去搞建设，漠视文化遗产保护、损害社会公正，那简直就是本末倒置了。城市建设中最重要的，也是最容易被忽略的因素是人，以及人在其中生存发展所积累起来的人际网络、社区的归属感、以及历史文化的积淀。城市规划必须具有人文精神，必须对重建可能对社区网络、居民的生存条件甚至心理，以及文化遗产造成的损害加以高度关注。其中，城市低收入者是弱势人群，由于谋生能力有限，掌握的社会资源不多，更加仰赖自己在长期生活的社区中积累的人际网络。他们的生计和居住环境有很大关联，有很强的地域性。虽身处闹市，却能依靠社区资源维持较低的生活成本，取得生活来源（比如自家开一个小店铺）。由于拆迁有可能大大降低，而不是提升他们生活的综合水平，很多人有着“盼拆、怕拆”这样的矛盾心理。不充分考虑这些因素，一味强调服从大局，服从“国家和公众利益”，就谈不上“以人为本”。有鉴于此，应该尝试逐步在城市建设中引入社会影响评估的概念，改变唯市场和唯技术的发展观。
民间团体和社区组织的意义。对愈演愈烈的暴力拆迁问题，政府在2003年做出了积极的、富有成效的反应，但和以前对很多问题，比如矿难、非典、追讨民工工资等等相比，其处理手法还是别无二致的政府集中动员模式。这种方式的好处在于，政府直接介入，快速有效，但负面影响也显而易见：较大的治理成本；长时间积压问题，决策行动前反应迟缓；就问题解决问题，缺乏体制变革上的长期考量。相比之下，逐步扩大公众参与才是应对社会危机的长效机制。
中国已经告别了计划经济时代那种国家一统的格局，而代之以利益主体多元化趋势。为适应这个趋势，中国社会应该成为法律保障下的力量制衡型社会，即各利益相关者（包括团体和个人）在法律的框架下成为平等的主体，在共同的规则下相互制约。其前提是各方力量的相对平衡。对弱势者赋权，鼓励公民社会成长，有助于制衡机制的形成。其中，通过公众参与能够对约束政府权力提供外部压力。
公众参与离不开组织这种形式，因为组织是调动社会资源，动员公众的有效形式。NGO是公众参与的有效渠道和中介，应该充分认识对NGO整合社会资源、重建社会信任、积累社会资本、维持社会稳定的功能。在适当的法律和社会环境下，公民社会多元的表达渠道不仅仅能够释放社会压力，给政府提供危机预警信号，促成政策的合理出台和修正。
打个比方来说，政府和NGO的关系就象犀牛和犀鸟互利共生的关系。犀牛为犀鸟提供生存的资源和空间，犀鸟则以此为犀牛清除身体上的污物和虫害，提供犀牛自身肌体以外的清洁机制。犀牛庞大的身躯象征政府强大的主导力量，相比之下NGO作为犀鸟虽然渺小，却能成为犀牛的平等伙伴，成为替政府政策“纠偏”不可或却的一环。政府和NGO之间的关系不以力量和影响大小来决定，而是相互独立，相互不可替代，共同维持社会的和谐运行。
对互益性和公益性两类组织而言，没有前者自我利益的伸张，就没有后者对更为广义的公众利益的维护。政府应该对这两类组织加以鼓励，为它们提供必要的组织资源和活动空间，并倡导理性的集体维权，通过这样的活动，利用小的冲突将深层次的、潜伏的大冲突显性化，从而加以化解。
业主维权。如果用轰轰烈烈来形容近年来业主维权运动恐不为过。这些位居中产阶层的城市精英拥有一定的社会地位、相似的价值观和广泛的社会关系，掌握较多社会资源并具备较强的动员资源的能力，在和开发商、物业等强势集团的斗争中懂得策略地利用法律和集体行动的影响力，小范围（比如限于小区内部）示威、联名请愿、集体谈判、法庭诉讼、媒体报道、互联网论坛成为他们常用的活动方式。协作和组织，是他们获得成功的基本条件。这部分群体集体维权意识的提高是公民意识增强的一种表现。
总而言之，扩大公众参与，鼓励民间团体和社区组织参与到城市规划决策中，是城市重建中化解利益冲突、制约商业利益损害弱势人群权益、保护文化遗产的值得尝试的途径。
注释：
1.《旧区居民对市区重建政策意见调查结果报告书》，2000年10月，旺角街坊会陈庆社会服务中心
2.公屋或称屋邨，即香港政府为低收入人群提供的廉租房。公屋制度推行于上世纪80年代，后来为压缩公共开支，香港政府多次提高公屋租金，导致居民反对。
3.社会运动主要是指一些改变社会状况，集体性，有既定目标，持续发展的社会组织及社会行动。居民运动指围绕公屋或者住屋问题展开的社会运动。摘自《居民运动与公屋发展》，香港理工大学，梁志远
5.笼屋是床位寓所的俗称，指一间房内由十多人共同租住，每人只享有一张单人床的面积。香港官方的数据表明，1991年香港有一万多笼屋居民，大多是单身老人、精神病患者、刑释人员和曾经吸毒人员等为低租金吸引。在社会各界的长期关注和呼吁下，政府的政策和措施逐步得到改变，笼屋人数也下降很快，到目前有3千人左右。
6.明报2001年4月16日
7.明报1999年10月15日
8.南方周末的报道还提及东岳庙事件背后，朝阳区政府面临的开发和保护之间的尖锐矛盾，以及自己的隐衷和说辞。但周边居民被排斥在决策之外，政府决策不透明，不能不说是发生冲突的重要原因。 （蔡凌平对此文也有贡献）
