“八七计划”在2000年底即将划上圆满的句号。目前，政府正在制定新的扶贫战略以延续“八七计划”的成果。为了制定该战略，世界银行、联合国开发计划署和中国政府扶贫领导小组近来对贫困的原因和扶贫政策进行了分析，分析报告题为《中国：消除农村贫困》。在此，《中国发展简报》的主编高扬以农村经济整体发生的变化为切入点，就农村贫困的现状和思考做出评论.
1998年是中国社会经济发展的一个重要里程碑。正是在那一年，在悠久的中国文明史上，从事制造业和服务业的人数第一次超过了从事农业的人数。中国显然已经不再是一个以农业为主的国家了。
经济重心从农业向工业转变的趋势始于20世纪初，并在中共政府推行的工业化进程中加快了发展的步伐。到了50年代中期，农业在国内生产总值中所占的比重（即农业对整个国民经济的贡献）第一次下降到50%以下。但当时仍有80%以上的人口从事农业生产。70年代末实行的改革大大加快了工业化的步伐和服务业的发展。（见表四）。
中国经济结构发生的深刻变化影响到社会生活的方方面面，但这一过程是在短期内完成的。在西欧和北美，工业化的过程历时百年之久。而在中国，这一过程只用了三十多年的时间，并继续快速向前发展。扶贫工作必须放在这个结构剧变的大背景下来考虑。
从表一和表四中可以看出，在过去二十年间，随着制造业和服务业的发展，中国的贫困问题已得到了缓解。乍一看，似乎经济重心从农业向工业的转移本身创造了更多的财富。这种说法从某种意义上来说是有道理的。至少从近几年的情况来看，制造业和服务业的发展远比农业要快得多。（见表五）。与此同时，制造业和服务业为农民提供了上百万份工作。他们当中有的人现在 在当地乡镇企业工作，有的人全年或一年当中的大部分时间都流动到城市去打工。这些从农业中分化出来的人可以挣到更多的钱，而那些长期离开农村的人常常把钱寄给他们在农村的亲戚，提高了农村地区的家庭收入。
中国农村经济结构的转折快速而深刻
资料来源：中国统计年鉴 （ 这一时期工业和服务业的大幅上升是相对于当时饥荒造成的农业崩溃。）
但是，制造业和服务业的发展本身并不能消除农村贫困，至少在未来的许多年里这种情况还不会发生。原因有二。首先，虽然这些产业的发展非常迅猛，但要吸收中国的所有农村剩余劳动力还远远不够。根据1997年世界银行的统计，尽管农村地区大量的人口外流，但仍有1.2至1.4亿 农村剩余劳动力，即那些小家庭农场不需要，但又没有其它谋生方式的成年劳动力。如此之多的闲杂人员不能立即被其它行业所吸收，况且国家还要为国企下岗职工和达到就业年龄的年轻人创造上百万份就业机会。其次，那些最贫困的人通常并不能够从制造业和服务业的发展创造的机会中受益。为当地农民提供非农业就业机会的乡镇企业在东南沿海地区蓬勃发展，因为它们的产品和服务拥有国内城市的市场甚至是国际市场。但在贫困的边远地区，乡镇企业的数量要少得多，为了能到更远的大城市去找工作，农民在得到第一笔收入之前需要支付旅费，生活费以及获取工作许可证需要的费用。 那些最贫困的家庭不大可能负担得起这笔投资。此外那些文化低又没有技术的人通常最难找工作，而不会说汉话的少数民族也发现，他们的就业机会大打折扣。因此，制造业和服务业的发展为最贫困人口提供的机会远比我们想象的要少。
无论如何，很显然在今后许多年内，几百万中国家庭的生计仍将完全或主要依赖农业。新的《消除农村贫困》报告的重要结论之一就是，虽然为最贫困人口增加非农业就业机会很重要，但要进一步消除贫困，最重要的是加大农业投资力度和提高农业生产力。80年代初贫困状况的大幅度改善正是由于家庭联产承包责任制导致了农业生产力的提高。报告还指出，农业仍然是今后消除贫困的重要手段之一。然而在最近几年，相对来说忽视了对农业的投入，这一部分是因为地方官员普遍急于发展非农业企业，以增加地方税收。
《消除农村贫困》报告呼吁重新扶持农业技术推广体系，作为提高生产力和农民收入的必要手段。但是，这并不是一项简单的任务，因为中国农业的性质也在发生着快速的变化，而且这一过程在中国加入WTO后很有可能会进一步加速。中国的传统农业是以粮食生产为基础的，而提高生产力的方法也主要是增加产量和耕地面积。这样，随着森林的砍伐、坡地改梯田和对湿地的开垦，在一些地区造成了环境的恶化。现在，政府正试图通过退耕还林和退田还湖的政策来扭转这种局面。
制造业和服务业的发展本身并不能消除农村贫困
与此同时，随着中国老百姓的饮食变得日益丰富多样，对粮食的需求正日益减少。这种趋势为发展副业提供了绝佳的机会。靠近城市市场的农民依靠种植水果蔬菜及饲养家畜已经发财致富。这必将成为中国农业未来发展的趋势：发展粮食生产之外的副业以满足国内需求，并转向种植价值较高的经济作物。这个趋势在中国加入WTO后会得到进一步的巩固和加速，因为中国会逐渐放开农产品的进口。而中国农民会发现，凭着他们的那小块土地，将很难在质量与价格上与澳大利亚的大米以及美国和加拿大的小麦竞争。相反，水果和蔬菜适合在小片土地上进行集约耕作。世界银行的经济学家认为，随着中国农业越来越和国内国际市场接轨，种植蔬菜水果将是未来的主要趋势。
表五：增长情况 （各产业在国内生产总值中的增长比率）
但是，市场在带来机遇的同时也带来了风险。由于家庭联产承包责任制给予了农民更多的自由来选择他们种植的作物，许多农民已经转向了经济作物。这大大增加了农民收入，但也导致了一些农产品的过剩，从而导致价格下跌。 这对粮食供应得不到保证的最贫困的农民来说尤其要担风险。他们通常没有能力从粮食生产转向种植经济作物，一方面是因为他们负担不起最初的投资，另一方面是因为他们难以承受风险。如果把用作粮食生产的土地用来种植经济作物，但又由于市场供应过剩卖不出收成，他们将受到致命的打击。此外，过去几年的经验证明，自由市场的价格可能会非常不稳定。在过去两年中，几乎所有农产品的价格都出现了严重的下跌，这主要是因为国际市场价格的回落，但同时也是中国市场部分经济作物供应过剩的结果，如苹果和银杏。这对相对较富裕的农民都造成了严重的冲击，就更别提那些贫困的农民了。他们要想从自给自足的耕作方式（即消费掉大部分自己生产的农产品）转向商业化耕作方式就更是难上加难。然而，许多国际经济学家和农村发展项目管理人都认为，只有改变耕作方式才能大幅度提高农民的收入。要成功地改变耕作方式，贫困的农民需要更广阔的市场、更完备的市场分析和市场信息，更先进的农业技术，以及更好的农业推广和支持服务。因地制宜的生产（例如某个地区可以专门生产猪肉）以及农民协会的发展可能在满足这些需求方面扮演重要的角色，但是政府加大对农业的投资力度也是绝对必要的。
尽管《消除农村贫困》报告承认，中国在过去二十年中在消除贫困方面取得了杰出的成就，但报告同时指出，现存的贫困比以往任何时候都要严重。现在的赤贫人口减少了，但是这些人比以前更加贫困。这部分地反映出政府制定的贫困线和平均收入之间的差距越来越大。在1978年，有2.5亿人处在贫困线以下，但平均收入仅比贫困线高出30%。到了1998年，平均收入比贫困线高出了300%还多。换句话说，随着平均收入的提高，现在的贫困人口比以往任何时候都更加贫困。社会保障安全网的消亡使那些仍然贫困的人群处境更加艰难，也使得他们更加难以脱贫致富。能够享受负担得起的医疗保健也许是最重要的问题，因为大量的证据显示，重病或重伤能使一个家庭陷入不可挽回的债务危机。然而报告指出，“在医疗保健方面的开销只占一个普通县份财政支出的4%。”在不整治公共医疗系统存在问题的前提下，消除现存的贫困是难以想象的。《消除农村贫困》报告还指出，残障问题是在一些较富裕地区“产生贫困的最重要原因”。但是，很少有扶贫项目为残障人士提供康复服务，或帮助他们实现工作潜力。
农业仍将是未来消除贫困的重要手段之一
报告还建议中国改变计算贫困人口的方法。政府制定的贫困线非常低：那些生活在贫困线以下的人群不仅仅是贫困，简直就是一无所有。官方的数据显示，大约有3000万中国人处于这种状况。但还有高达1亿之多的人口每天的收入不到1美元。多年来，世界银行一直坚持认为这才是用来衡量中国贫困更恰当的标准，而且这个标准也更加具有与其它国家进行比较的可比性。《消除农村贫困》报告采纳了这种观点，并建议中国使用以美元计算的日收入标准来衡量贫困。
在过去几年中，人们普遍认识到，大多数现存的贫困人口，无论是用中国政府的贫困线还是用世界银行的以美元计算的日收入标准来衡量，都居住在自然环境恶劣、基础设施落后、市场封闭的边远山区。这些情况在北部、西北和西南省份尤其突出，现已成为大规模扶贫项目工作的重点。然而，《消除农村贫困》报告建议，选择发放扶贫拨款对象的工作还需进一步改进。
报告尤其指出，确定“贫困县”以及向贫困县拨款的体制存在缺陷，因为一半以上的现有贫困人口不住在这些县里。当然，这些贫困县是贫困人口较集中的地区。但是，1500多个县里的大部分县份并没有被确定为贫困县，但也居住着大量的贫困人口。实际上，甚至在相对较富裕的社区也存在贫困家庭。另一方面，贫困县也不是一律贫困，而是通常有一些相对较富裕的乡镇，甚至在贫困的乡也通常会有一些相对较富裕的家庭。扶贫拨款使这些家庭和最贫困的家庭同样从中受益。因此，报告指出，现存贫困人口的一半还是得不到扶贫拨款，而在那些受益地区，大部分的拨款“渗漏”给了非贫困人口。结果是，扶贫拨款对贫困人口的作用被大大“稀释”。
这份报告的其中一章回顾了过去发放的扶贫拨款的使用情况。这些拨款的三分之一被用作食品换工作项目。报告指出，这些项目相对来说比较成功，因为它们不仅帮助农民建设或改善了有用的设施，例如乡村公路、梯田和饮用水供应体系，而且还为粮食短缺的地区提供了食品。但是，这些项目通常是由当地政府而非项目受益人来选择决定的，而且有时所选的项目并没将受益人的需要放在首位。那些村里最穷的村民也没被纳入到项目之中，投工投劳者也不都会因付出体力而得到应有的食物，因为有时这是他们应为乡村付出的义务劳动。故报告建议将来这类项目更有效的做法应是支付给投工投劳者小额报酬。
低息扶贫贷款约已占到了总扶贫资金的三分之二。《消除农村贫困》质疑是否这是一种高效的投资，自1989年以来，这些贷款主要贷给了企业而非贫困农户，可很多接收到贷款的企业也仍然没有起色。过去几年中，政府付出了更多的努力，确保拨款能分发到家庭，但这些拨款经常到不了最贫困家庭。此外，极低的偿付率显示，这些贷款在提高农民收入方面并不成功。在安徽省霍山县的9个乡镇，一个荷兰政府资助的扶贫项目在1997年的首期评估报告中指出，扶贫款的总欠款额高达1亿元人民币，30%的家庭平均欠款超过1000元。荷兰项目设计文件中得出的结论是，“大部分人将永远无法偿付这笔贷款。这些家庭是否明白贷款的原则值得怀疑”。
一些省份最近采用了基于孟加拉国格拉民银行模式的小额信贷项目，这样一小组借贷人可以互相担保对方的贷款。但是这些项目的贷款利率通常比格拉民模式的商业信贷利率低得多。许多由国际组织资助的项目已经显示了采用格拉民商业信贷利率的潜力。但是，要将这些试点项目推广开来是极其困难的，因为需要建立永久的农村金融机构，并收取足够高的利率才能支持大量小额贷款。通过试点项目来修正和测试小额信贷模式非常重要，但建立全省或全国范围的模式必须和整个金融系统的改革并驾齐驱。
与此同时，《消除农村贫困》报告建议，扶贫贷款应当向贫困乡镇的“全方位”农村发展项目倾斜。这些全方位农村发展项目包括农业发展、小额信贷、培训、基础设施、医疗、教育、企业发展和劳动力流动等组成部分。在过去几年中，世界银行在中国西南地区和秦巴山区资助的扶贫项目就属于这种综合项目。这份报告明确指出，这种综合项目应当成为今后的主要扶贫策略。许多外国政府捐助者和国际非政府组织也已开始支持“全方位”农村综合发展项目，因此他们很可能同意中国政府将扶贫拨款用于这种项目。
但是，在我们看来，只依靠扶贫项目来解决贫困问题的有效性是值得怀疑的，因为社会经济政策涵盖方方面面，而这显然会限制地方政府寻找持久解决办法的能力。首先，贫困地区的政府拿不出钱来提供基本服务，它们甚至连国企职工的工资都发不出。因此，政府官员被迫提高税收，而且通常是通过非法收费的手段。根据联合国1999年《中国人力资源发展报告》的估计，地方政府每年通过非法收费可以获得600亿到2000亿元人民币。即便是较低的收费也比应合法上缴的税收人均高出75元。虽然最贫困家庭可以减免一些费用，但这些收费对那些刚刚生活在政府制定的贫困线以上，而按以美元计算的日收入标准计算属于贫困的人来说是一个主要的负担。从贫困人口的角度来看，显然有必要整顿税收体系，以减轻这种过分的负担。从贫困地区地方政府的角度来看，显然需要增加地方财政收入。在可预见的将来，要做到这一点就只能通过建立起一定的机制，使财富能够通过再分配，由相对富裕的地区流向相对贫困的地区。这样，中国惊人的经济发展的成果才能得到更公平的分配。这对中央政府来说是一个很大的挑战。
与此同时，虽然地方官员肩负着为地方创收和提供当地服务的基本职责，他们当中的许多人还是习惯于接受和遵循上级的指示，在规划和管理财源方面经验不足。因此，不仅需要给相对贫困的地区更多的资源，还要加强地方政府的能力，帮助他们有效地利用现有的资源。这又是一个巨大的挑战，因为它意味着要提高几乎上百万政府干部的规划、管理和决策能力。
最后，还需要建立全社会范围内的社会保障机制，来帮助那些由于家人的疾病或伤亡造成严重经济负担和劳动力丧失的无助人群。即便是在广东这样的富裕省份，类似的个人不幸也会造成严重的经济困难，而这些省份几乎不可能得到扶贫拨款的援助。即使是最严重的贫困也不可能被永久地根除，除非所有的农民都可以享受到能够为家庭灾难提供某种保护的价格合理的保险计划，以及为晚年提供某种保证的养老金计划。这又是一个大问题，它的解决无疑需要许多年的时间。但是这个领域急需进行全国性和地方性的实验，为一个更加有保障的未来寻找前进的出路。
消除贫困不能只依靠扶贫项目；长久的解决办法要依靠社会经济政策的广泛效应
