中国的公共知识分子在总结2003年的社会政治生活时发现，中国公众中的个人和集体在这一年中为了维护自己的或他人的权益做出了令人瞩目的努力――因为一系列维护个人权利、伸张个人权益个案的涌现，这一年可以称作是“公民维权年”、“新民权行动年”。与人的生命的尊严和人格的尊严、平等的就业权利、土地财产权、房屋财产权、隐私权等等相比，在下文中要谈到的北京市2003年更新养犬法规的事情，似乎显得就不那么重要了。不少人肯定会有这样的想法，“人的事还管不完，可没心思去管猫狗的事”，对此，我不能同意。因为，在中国当前的社会和法律环境中，“猫狗的事”（以及其它动物的事）实际上反映的是人与人、人与自然、人与社会之间的事，归根结底是人的事。
根据官方统计数字，2002年底时，北京市共有登记在册的狗13.96万只，而没有“户口”的狗的数目无法统计，有估计为约40万，另有估计匿养犬与注册犬的比例大概是9:11。2003年3月，电影《卡拉是条狗》上映，获得观众好评。该片由路学长执导、葛优主演，反映没有“狗证儿”――合法身份――的狗与其主人的生存状态。说来也巧，不到一个月之后的2003年4月初，在北京人尚未意识到SARS危机的严重性，尚未恐慌到哄抢卫生消毒用品、闭门不出、迁怒于家中的宠物和街上的流浪猫狗的时候，北京市政府就把《北京市养犬管理规定（草案）》初稿在首都之窗网站、市政府法制办网站上公布，向社会征求意见；北京日报、千龙新闻网等一些媒体，也在第一时间转载了《规定（草案）》的内容，引起了社会各方面的广泛关注。2003年8月7日，《北京市养犬管理规定（草案修改稿）》公开征求意见工作结束，市政府法制办征集意见组接收市民的电话、电子邮件、网上留言、信函共计5316件次。《北京市养犬管理规定》于2003年10月15日起正式实施。
“开门”为养犬立法
这已经不是北京市第一次就养狗的问题立法了，前一部法规的名称为《北京市严格限制养犬规定》，早在1994年11月30日北京市第十届人大常委会第十四次会议上就已通过，并于1995年5月1日正式实施，因此，2003年的立法动作可以看作是对1995年法规的修改和更新。
这次也不是北京市第一次“开门立法”，将公众参与纳入立法过程2。“开门立法”是对民主立法的形象说法，意指将立法草案直接交由公众讨论、请公众参与立法的活动，它相对于立法机关内部的民主讨论、表决程序而言，是开门面向群众的。进行“开门立法”的法规，一般是关系广大公众的重大利益，或为广大公众所关注的重大事项3。养狗虽然不算是关乎国计民生的大事，但也是百姓日常生活中不可忽视的一个方面，因为养狗虽然是个人在生活方式上的一种选择，但也确实可能影响其他不养狗的人的生活。养犬人与不养犬的人之间的最典型和突出的矛盾包括：狗可能伤人、狗的吠叫可能扰人、狗的粪便可能影响市容等等。制定养犬法规的目的应该在于规范和协调养犬问题上相关利益人之间的关系。
部分养犬人和部分非养犬人在对待养犬问题的观点上是尖锐对立的，但有一点双方是相同的――都对“严格限养”法规及其执行有着太多的、强烈的批评意见。当年的立法希望通过规定较高的收费4来从数量上限制养犬，但事实证明，犬的数量除了在“严格限养”规定颁布实施的初期有所减少以外，后来逐年升高――“高门槛”并不能阻挡人们实现养狗做伴的愿望。匿养犬数量的不断增加也可以理解成是养犬人对“严格限养”法规不满而做的一种消极对抗――不合作，因此“严格限养”成为“你限你的，我养我的。”而那些不喜欢狗、反对养狗的人面对身边有增无减的狗的数量，自然也感到不满，并强烈要求和支持政府严格执法。以执行“严格限养”法规和维护公众利益之名，每隔一段时间（在逢年过节，还有举行重大活动的日子里）执法人员就要在“抓狗指标”的任务下与那些“黑户”狗的主人之间展开一次次你跑我追、你藏我查、独具中国特色的捕捉家养狗的“抄狗”、“打狗”运动。可奇怪的是，即使没有依法为自己所养的狗办过“户口”，个人在面对国家强制力时却并不一定显得“理屈”，在一场场“抄狗”、“打狗”运动中，主人为保护自己的狗――既是人类最好的朋友”、“家中的一员”，又是私人财产――而与执法人员进行抗争的冲突时有发生5。
如果立法不能正确反映公众的意见，那么法的实现——法律规范在人们的行为中的具体落实，即权利被享用，义务被履行，禁令被遵守等——就会落空，立法的目的也就无法达到。有些法规随着社会环境的发展变化而逐渐“过时”、需要修改，而更有一些法规自出台之日起就是没有“生命力”的法规，因为立法决策的过程就根本没有做到了解民情、反映民意。我国目前立法数量和守法情况、执法效果有着重大反差，证明了这个问题的严重性。中国共产党的十六大报告中关于政治建设和政治体制改革的章节提出要“改革和完善决策机制”，因为“正确决策是各项工作成功的重要前提”。报告中具体指出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”换个说法简单来说就是，公众对决策的参与是完善决策机制、推进决策科学化民主化的重要前提保证。因此，参与政策法规的制定不仅仅是一项基本的民主权利，也是公众的责任；其实，保证自己的意愿和权益在政策法规中得以体现，就是在源头上保障自己的权利。
北京市政府法制办的有关人士曾在其它场合对某报记者说过：“一部完备的法规，离不开公民的积极参与。我们一直在探讨扩大公民参与面的问题，以形成和公民参与的良好互动，从根本上提高法规制定质量，非常希望更多的公民关注法规规章的制定过程。”《北京市养犬管理规定》作为一部地方性法规6，其立法程序理应符合规范，以保证立法能够符合公众的意志，更加科学、合理、公正。根据北京市人民代表大会常务委员会官方网站提供的有关文字资料7，我们可以比较清晰地了解到，此次法规修改更新，草案初稿和修改稿两度向社会公布以征求公众意见、有一个专门委员会负责统一审议、在常委会两次会议审议后才交付表决，可以说从形式上基本做到了立法民主性和公开性的增加、公众参与的机会的扩大，因而应该算是符合程序的正当性的，为公众参与决策过程提供了一定的空间和方式8。
对于具体应如何修改北京市的养犬规定，不同方面的说法和意见自然有所不同。由于网站具有技术上的便利，可以通过留言板这样的论坛功能为公众发出各自不同的声音提供一个平台。以千龙新闻网为例，在开始发布市政府就草案初稿向社会征求意见和建议的消息并且转载《规定（草案）》初稿内容后不长的时间内，就收到上网的北京市民对此多达40个页面的留言。浏览人数更多的门户网站如新浪、搜狐等都有相关的板块和论坛，更不用说那些为数不少的宠物爱好者们的专门网站上的讨论。然而，热烈的讨论和反响并不必然会转化作积极有效的参与——千龙新闻网的记者就有这样的体会：在整理《市民留言板》上关于修改养犬法规讨论的帖子后感到“很多的网友只是激烈地发泄了自己的情绪、而没有表达自己的思考”，太多的人好像只是“想发泄发泄情绪”，而没有考虑到（更不用提做到）“让自己的意见产生应有的效果”。如果我们再次注意几个数字，就可以粗略地了解此次决策过程公众的参与程度是怎样的：据说这次是北京市历次立法公开征求到意见最多的一次，接收到的市民的电话、电子邮件、网上留言、信函共计5316件次；然而，全北京市犬的数量可能上100万（即使是看截至2003年12月1日的准确统计数字，全市登记年检犬共有330,830只，其中新登记犬206,379只），养犬问题的相关利益人的人数更是应该几倍于犬的数量。数百万的养犬问题相关利益人中只有五千多人次参与了此次立法过程，很显然，这两个数字之间的比例相差是很大的。如果把此次公众参与北京市养犬法规的修改比喻成一场“民主参与”的“考试”，那么，有太多的人干脆就弃权了。
但另外一些团体和个人选择参加这场“考试”，甚至一直以来都在为这场考试进行着积极的准备，有必要看看他们是如何将参与的精神付诸实践的。
首都爱护动物协会（以下简称CAWA）的前身是自然之友动物救助小组，CAWA的副会长兼财务总监徐淮女士在接受电话采访时向我介绍了CAWA一直以来积极推动北京限制养犬规定的合理化修改的一些情况。
“只要有说话的机会，我们就要挤进去，一定要说！”
徐淮女士的这一句话也给我留下了特别深刻的印象。
据她回忆，被新的法规所取代的旧的《北京市严格限制养犬规定》在当年的出台过程中也征求了公众的意见，但她个人认为那时更多是“象征性的”，结果没有什么不同——在草案阶段就遭到了许多养犬爱犬人士的反对。例如，现CAWA的会员给市政府写信，并争取到了几千人的签名，甚至包括一些名人如杨成武、赵朴初的签名支持，同时也尝试了其它努力，但都于事无补。
从那时起到2003年10月15日新的《北京市养犬管理规定》正式出台，经过了很长的时间，用徐淮女士的自己的话来讲“象八年抗战”，“我们庆幸我们坚持下来了”。CAWA的工作重点也在这些年中由动物救助逐渐转变到宣传、倡导、推动国内有关动物立法合理化进程。据徐淮回忆，好的变化的起点是在2001年底，市人大内务司法委员会终于同意就修改限养法规的问题召开座谈会，出席那次座谈会的人员名单就是由CAWA提供的。当然，在这之前，CAWA并不是坐等事情变化，而是不断做出推动变化的实际行动。由于协会的会员多是社会阅历、社会资源较丰富的中年人，他们更理解现有制度的规则和作用，他们更知道如何和人大代表沟通，“做人大代表的工作”，因为他们看到了人大代表手中实实在在的提案权、表决权、否决权——协会“影响”到了的人大代表就曾多次提议修改“严格限养”规定（尽管在很长时间内都没有被采纳）。同时，CAWA也不会忘记政协与人大具有不同的地位和作用，曾组织部分政协委员（说服政协委员向公安部门提出申请）视察位于昌平沙河镇七里渠甲一号公安大院内的北京市犬类留检所（也就是被公安机关没收的狗的集中收容之处）。CAWA用最直观、最感性的方法让委员们了解不适当的法规可能带来的严重问题。
我手中有一封信，是CAWA在广泛征求会员及热心的非会员群众的意见的基础上，于2003年4月10日写给北京市政府法制办公室的，信中条理清晰地向立法者具体分析了《规定（草案）》中的需要改进之处，比如，与政府讲话精神不符的条款、不明确的条款、不可行的条款、自相矛盾的条款、不够具体的条款，最后CAWA提出针对这五方面问题的具体修改建议。其中很值得指出的是CAWA提出“犬类留检所应由公安机关和动物福利组织联合设立、管理”，“建成一个可以对国际开放的慈善机构。”
为了中国的伴侣动物
国际爱护动物基金会（以下简称IFAW）是全球最大的动物福利组织之一。从1994年进入中国以来，IFAW同中国的政府、非政府组织和科研机构合作，通过资金和技术的支持来帮助中国开展野生和家养动物的保护工作，致力于倡导推行使人与动物和谐共处的动物福利和保护政策，推动爱护动物理念的传播。
关于此次北京市养犬法规修改更新的过程中IFAW的参与情况，伴侣动物救助与立法项目助理李艳向我介绍说，IFAW一直都在积极地与北京市人大内务司法委员会等相关部门沟通，鼓励和游说北京市有关政府部门制定一套使人与动物和平共处的伴侣动物管理政策。比如，IFAW曾于2001年2月委托零点调查公司对北京市八大城区及四个城乡结合部宠物狗饲养及管理状况进行了调查，并将调研结果撰写了《北京宠物狗现状研究报告》9；IFAW通过整理汇编国外、港台地区动物福利立法和养犬管理资料，还为北京市的立法者提供了可兹借鉴的国外一些较成熟的伴侣动物管理条例的范例文本以及相关管理方法介绍的录像带。IFAW和北京人与动物环境教育中心等伴侣动物救助NGO多次共同进行调研并商讨修改意见，并向北京市人大内务司法委员会递交调研结果和修改意见信。
另外，据了解，IFAW在1998年和1999年，曾分别写信给福州市和合肥市政府，并成功地说服了两个政府取消“禁狗”和“打狗”的命令。
IFAW除了与政府沟通之外，也同样注重进行公众教育——通过宠物医院、救助中心和社区向广大宠物主人免费分发《宠物主人手册》，宣传基本的宠物照顾知识，提倡做负责任的宠物；并且与国内相关的法律和流行病专家合作，组织国内外的签名活动，在中国社会中倡导高标准的动物福利。
公民小蓝
小蓝善于利用互联网与其他关注养犬问题的人分享相关信息。我最早就是因为她制作的《爱犬》手册10,而从网上认识她的。小蓝的职业与动物毫不相干，她也不是任何动物保护组织的成员，但小蓝却多年来利用自己的业余时间和自己的积蓄救助流浪狗并为它们寻找合适的领养家庭。
小蓝告诉我，她参与这次北京市养犬法规更新过程的方式主要是写信和在官方网站上留言。其实，小蓝作为北京市民，最开始用写信的方式直接与政府就养犬管理问题进行沟通并不是给北京市政府。当得知外省市哪里打狗情况比较严重，她就写信给那里的政府，“每次我都一定要找到有关领导的名字，然后把信用EMS专递过去。”“第一次是给宁波市的政府”，她说。“在别人做错事的时候，提醒一下，是应该做的事儿”，“这种为他/她/它之心，最后也会使自己受益。”有些出乎我的意料的是小蓝得到了宁波市公安局的回信；另一次给武汉市相关部门的去信，还得到了电话回复。尽管我没有向小蓝继续探询，不知这两次回复是否真正体现政府在对待“打狗”问题上的态度和行动的转变，但我相信了，公众所提的意见对于政府不会是毫无影响的。从日期上看，我手中这两封小蓝给北京市政府法制办公室和北京市人大和市政府有关领导的信是写在北京市开始正式向公众征求意见的具体动作之前。在那封对“严格限养”法规提出修改建议的信中，小蓝欲与立法者沟通的并不是什么前沿的、深奥的有关养犬的“大科学”或是有关处理社会各方面利益关系的“大理论”，而是很容易理解又往往被人们忽略的常识。比如，养犬法规惩罚措施的制定原则应是“对人不对狗”，一直以来“没收其犬”的做法并不能解决问题，反而制造问题——因为没有责任感的狗主人会再买小狗来养，而代主人受罚的狗被从熟悉的环境中强行带走，既违背爱护动物的原则、损害首都的形象，又给政府的犬类留检所增加负担，所以惩罚应改为对主人的罚款；再比如，狗不是夜行动物，但“严格限养”规定却不让狗在晚上八点之前和早上七点之后出门，这显然违背我们幼时就学过的关于生命的一般常识。小蓝的信还有一点给我留下了深刻的印象：她在信的结尾处都会写清自己的全名、身份证号码，以及所有的详细的联系方式。
同样值得一提的是，小蓝还提议，像准备开车的人必须考驾照一样，可以考虑让准备养狗的人通过有关养犬法规常识、狗的养护常识、社会公德和责任感等方面的考核才能获得政府核准颁发的养犬资格，而不只是单纯依赖收费的经济手段来限制，这样做将可以减少盲目养狗现象，并且有助于培养合格的、有公德心、有责任感的狗主人。有读者可能和我一样会对这条建议在当前环境下的可行性有些疑问，但毫无疑问的是，只有通过象公民小蓝这样“将参与进行到底”的实践，蕴藏在公众中的“民智”和“民力”才能体现和发挥出来。
一些思考
因为小蓝多年来救助流浪狗，经常有人和我一样，不禁对她的爱心表达敬佩和赞赏。可她却特别指出：“只有爱心是不够的，在这个问题上，责任心和科学的方式才是更重要的。没有责任心和科学的方式，出于好心也可能办错事。”其实，这一点何尝不适用于政府对政策法规的制定——没有一丝不苟、实事求是的责任心和尊重权利的态度以及科学、合理、合法的方式，从好意出发也可能定出“恶法”11，而结果则会是：或者公民的权益成为“恶法”的牺牲品，或者越来越多的公众通过“不守法”来反抗“恶法”。我们有这样的期望应当是合理的：政府在制定法规时，应本着协调利益相关者之间关系的原则，不应有所偏向，政府自己的利益更不应掺在其中，这样才可能保证法规的公平性。以养犬问题来说，不应由个别政府领导或人大代表等对狗的好恶、或因政府在养犬管理中可能获得的经济利益而影响法规的制定。
中国社会科学院法学研究所的陈欣新博士就公众参与立法问题接受我的电话采访时分析说，政府立法应做到在程序上为公众提供尽可能平等的表达意见的机会，多做吸收民意的工作，让代表不同利益的方面“对立在言语上，而非对立在行动上”。北京市此次就养犬法规修改“开门立法”，无论是从具体法规的制定，还是从新的民主决策机制的形成方面都可以说是往好的方向上前进了一步。尽管如此，普通公众对现有参与决策和立法途径的运用的意识和水平都尚不够，所以还应在运用已有的规则参与的实践中加强相关的能力和知识的积累。从另一方面看，在当前环境下，我国有关公民参与决策和立法的具体法律规范仍不够完善——虽然在宪法这样的基本法律中有如“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”这样的规定，但缺乏更具体的法律规范；不仅如此，一旦公民的参与决策和立法的权利受到侵害，相应的法律救济的保证根本没有，也就是说相关程序不完善，因而，从立法者的角度讲，还要继续在意识更新、完善制度方面有所突破。
我们现在也很难假设，如果在此次法规制订过程中，与养犬管理问题相关的各方利益都更加充分地参与了，立法者在将各方的合理意见真正地纳入其中后，是否会形成一套由一部真正有生命力的核心法规及其配套政策组成的地方性法规。此次修改更新养犬法规，我们注意到官方已经在提法上明确了“养犬人只要是尊重了社会公共道德，不影响他人合法利益，就不应该受到政府的干预。政府要做的事情是：协调养犬人和非养犬人，养犬人和社会公共利益、提供服务者之间的权利义务关系，使养犬的市民既可满足自己的需要，又不侵犯他人和公众的权益。不能因为一部分人不喜欢养犬，或者养犬存在扰民、影响环境卫生等问题，就片面地从立法上严格限制人养犬，在人的生活方式选择上不能片面强调‘少数服从多数’，还应做到‘多数尊重少数"，对于由养犬产生的扰民、破坏环境卫生等问题则可以通过立法解决。”12我们看到，收费降了，给自己的狗上“户口”的主人比过去多了，但只凭这一点远远不足以评判此次立法的质量是否真正提高、法规的修改更新是否真正成功——比如，养犬人对新法规中关于犬身高和品种的限制感到不满，非养犬人恐怕也对草坪中狗的粪便并不见减少却无人过问感到不满——现在评判还为时过早。
此次法规更新修改，还有另一个可以算是不小的进步，那就是北京市相关立法机关认识到了“养犬管理工作群众性强、工作量大，要做好养犬管理工作，单靠执法部门加强管理和处罚是远远不够的，必须充分发挥基层组织的作用。”因此在最后成文的法规中，有例如 “政府部门执法，基层组织参与管理，社会公众监督，养犬人自律” 等若干处对基层自治组织在养犬管理中的作用和责任的规定。但是，我们也很清楚地看到，政府所指的这个综合管理体系中的“基层组织”只包括街道办事处、居委会、村委会，而并不包括NGO这样的自发形成的、有着明确宗旨的、代表不同利益的民间社会组织。在决策科学民主化机制和立法过程中，在法的实现、决策的执行落实中以及对立法者和执法者的监督中，代表不同利益群体的民间社会组织也应该具有重要的地位并发挥不可替代的作用。然而，NGO这种重要的地位是不可能自封的，也不应该被施舍，而只能是一步一步在参与的实践中争取获得；同时，NGO若要真正发挥不可替代的作用，或许还要有赖于公众中有更多的象小蓝这样有责任感、有参与意识和实践行动的公民的出现。
注释：
1.见2003年7月16日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议上北京市公安局局长马振川所做的关于《北京市养犬管理规定（草案）》的说明。
2.《北京市养犬管理规定（草案修改稿）》是北京市人大常委会面向社会公开征求意见的第七个地方性法规，据说，北京市采用这样的方式立法始于1993年制定的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。
3.见应松年的评论文章《行政立法在民主参与中前行》。
4.重点限养区登记费为5000元，以后每年年度注册费为2000元。
5.情势严重的，群众甚至要和北京市公安局海淀分局打官司，起因是隶属于海淀分局的警察野蛮执法，于2001年3月1日在某电视台宿舍院摔死小狗并推倒小狗的主人，致使老人受伤，而据说这只小狗还是有合法身份的。
6.是指特定的地方政权机关，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止效力不超过本行政区域范围的规范性文件活动。
7.见北京市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议上北京市公安局局长马振川所做的关于《北京市养犬管理规定（草案）》的说明，市人民代表大会内务司法委员会主任委员郑刚所做的对《北京市养犬管理规定（草案）》的审议意见报告等。
8.由于未能找到北京市制定和出台1995年版养犬法规过程的准确详尽的资料，在这里不便对两次立法的程序正当性做一个比较。
9.当年的调查结果显示工薪阶层是养狗的主流，48.5％的养狗家庭的人均月收入为500元及以下，属于北京市的低收入阶层；狗的防疫情况不容乐观，只有61.9％的家庭多次给狗注射疫苗，而14％的家庭从未给狗注射过疫苗，特别在未注册的狗中这一比例高达32.1％。大多数犬主对狗的正确饲养、注射疫苗、实施绝育还缺乏科学意识。未给狗注册的养犬户中有60％表示因注册费过高承担不起而未进行登记注册，也没对狗采取任何免疫措施，对人及环境造成了隐患。
10.《爱犬》手册是一本每期仅仅10页的简单、实用、动人的免费赠阅刊物，在一些网站上可以阅读或下载电子版，但它主要是为那些没经验的、忙碌的、没机会上网，或不愿意花钱去买专业杂志的狗主人们提供一种方便的获取有用信息的来源。它得到了相关专家的指导，还有其他热心朋友志愿帮助排版、打印、复印和分发，自2002年7月起至今已做了16期。
11.好比收容遣送制度，其出现最早可能也是出于决策者的善意，但却可能变质成剥夺公民尊严、自由甚至生命的“恶法”。
12.见北京市公安局局长马振川所做的关于《北京市养犬管理规定（草案）》的说明。
