虽然NGO在中国不过是近几年才逐渐为人们所认识，但在农村社区发展方面的确活跃着一批国际、国内的NGO。他们强调社区参与的方式，即所实施的项目在调查设计实施监督阶段需有当地居民的参与，并已基本形成一套参与式调查、参与式项目设计、实施与评估的方法体系。这一套方法理念与中国目前的农村治理方式存在极大的差异。尽管农村的基层民主选举已推行了若干年，但权威自治的模式依然占据主导地位，即使在基层选举进行得十分规范的地区，选举之后由于缺乏相应的民主参与、民主监督的机制，加之村民委员会法律地位上的模糊性及与乡政府之间的权利义务关系的不明确，还有资源权属方面的问题，村庄公共事务方面的决策仍更多地受到上级政府及村领导的影响，而村民的参与则依旧受到极大限制。随着市场经济的推进，村民的权益更受到来自外部经济力量的威胁。在日渐升温的旅游开发热潮中，往往是旅游公司和开发商获得主要利润，政府其次，当地老百姓的利益则被边缘化，而掠夺性开发所造成的环境恶果却不得不由当地老百姓承担。这种状况是NGO期待通过开展鼓励老百姓参与的项目能有所改善的，但种种错综复杂的关系又阻碍着项目的进展。作为外来机构，NGO面临的挑战在于，一方面不得不通过政府这条渠道以取得进入社区开展工作的合法性地位，一方面又要通过能力建设增强村民自主管理的能力，使得项目在外来机构撤出之后能持续下去，这其中关键的问题是如何巧妙地协调社区内外各方的利益。本文选取了一家云南NGO在中甸吉沙村开展的社区生态旅游项目作为案例，试图从公共谈判的角度考察NGO在介入中国农村社区发展的过程中与各方利益相关者的互动及谈判过程，分析其中可能存在的理想谈判策略以及该NGO实际所采用的策略。这个案例由于开发商的介入而使问题更为复杂。联系到中国西部大开发的背景，这也许是很多地区即将面临的情景，对于计划在西部农村开展社区发展工作的NGO来说，这个案例颇有一定的借鉴意义。
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吉沙村社区生态旅游扶贫项目背景
项目缘起
2001年，云南省生物多样性与传统知识研究会（英文简称CBIK）与荷兰一家发展组织ICCO达成合作协议，在吉沙村开展以社区为基础的生态旅游扶贫项目。目的是希望通过这个扶贫项目改善老百姓的生活，并保护千湖山的自然环境。项目第一期的内容主要是帮助修建一座藏式招待所，培训村民开展生态旅游。藏式招待所建好后是吉沙村全体村民的集体财产，旅游项目有了经济收入后亦属全体村民所有，村民自己决定如何分配。CBIK之所以选择吉沙村作为项目示范点，是鉴于两年前曾在这里开展过一项综合的调查，了解到经历过森林砍伐带来的环境恶化，当地老百姓对于保护神山和自然环境有着强烈的愿望，对外来公司的开发可能带来的负面影响十分担忧，同时森林的禁伐又对农户生活产生了很大的影响。因此CBIK决定在吉沙村探索和建立以社区为基础的村级保护区管理模式，通过生态旅游提高当地居民的生活质量。本来这个项目建议书是通过省政府向全球环境基金（GEF）申请资金，但由于云南省政府与GEF之间的合作项目由于贷款利益等方面的原因被搁浅，后来CBIK单独从荷兰的一家机构获得资助，便成为纯民间的项目，资金也比预期的少，因此项目改为以社区为基础的生态旅游扶贫项目，而避开了建立村级保护区管理模式的提法。
与政府的第一次沟通
由于前期已开展过详细的调查，CBIK首先便确定将吉沙村作为示范点，这不同于一般NGO开展项目的方式，即先与当地政府接触，说明项目的目的，然后由政府推荐示范点。CBIK的项目负责人先是直接与吉沙村社长进行沟通。当初步设计出项目的整体框架后，CBIK方正式向当地县政府、乡政府详细介绍了项目的思路。政府虽然欢迎NGO在当地开展扶贫项目，但由于吉沙村的情况比较特殊，有一家开发公司已经与乡政府签订了一项合作开发当地旅游资源的协议，他们希望CBIK能够选择另一个村庄作为示范点，以避免引起与公司的冲突。但鉴于项目的设计与申请是基于CBIK在吉沙村所开展的前期调查完成的，更改项目点会带来其他的麻烦。而且CBIK正是看到无论在计划经济中政府主导的森林砍伐，还是在市场经济中由公司推进的旅游开发活动，当地老百姓都没有任何发言权，他们的权益受到严重的侵犯，项目的宗旨就是要面对这一现实，寻求解决的方案。此外当地居民与环境之间的长期互动达成的平衡是生物多样性保护的关键所在，而外来开发者往往倾向于攫取短期利益，所以增强老百姓对当地自然资源的管理能力以及对社区公共事务的参与能力也是保护生物多样性的关键。作为一个民间的研究机构，它的优势即在于能够在政府所不及的地方进行灵活的创新性的试验，吉沙项目便是试图探讨一条可能的途径增强社区对自然资源的管理能力。与政府的第一次交锋中，公司尚未正式出面，但从对方的反应中仍可隐约感觉到他们对政府的影响力。第一次会议的结果不太明朗。当地政府对该项目没有显示出太高的热情，尽管表面上也表示愿意给予支持。但毕竟政府已经与外来公司达成经济方面的协议，而作为NGO，CBIK并不能象商业公司一样为政府提供富有吸引力的经济利益，因此CBIK也并不期待通过一次会议、一个项目而使政府改变其态度和想法。
村民的疑惑
CBIK项目组进入吉沙村开展各项调查，前期工作进展尚顺利。但为项目而召开的村民大会却引发出许多潜藏的矛盾。开始有的村民不相信有这样的好事，因为他们以前与外来机构打交道总是吃亏多，但CBIK却出钱帮助吉沙村建招待所、发展旅游而不图回报。继而，村民又担心CBIK一旦撤出以后，招待所的归属权和收入的分配权被少数人把持。因为村里的财务一直没有公开，村民对此早有不满。虽然大部分村民仍旧支持项目，但在实施过程中，仍始终伴随着村民的各种猜疑和谣言。吉沙村有两位社长，其中一位对项目十分支持，但也因此承受着许多压力。当开发商介入时，又多了一重上级政府的压力，社长的态度也随之有所转变。
开发商的介入
后期开发商的介入则使问题进一步复杂。据CBIK了解，开发商与乡政府之间曾在1999年达成一个有关承包吉沙村千湖山风景区土地使用开发权的协议。但大多数村民对这个协议的内容都不了解。此外根据相关法律规定，乡政府没有权限批准国有林或集体林的土地承包及转让。因此事实上这是个不符合法律程序的协议。但开发商的承诺对急于招商引资的政府有很大的吸引力，而且开发商花了许多精力和财力投入到政府公关方面，请客送礼自是少不了的节目，而通常NGO所获得的资助是不允许用于此类事务的。
在CBIK进入吉沙开展项目之前，开发商一直没有采取任何投资活动。随着CBIK项目紧锣密鼓地展开，开发商有所不满，认为他们的开发合同签订在前，而CBIK的项目干扰了他们的活动。 但开发商并没有直接找CBIK谈判，而是希望乡政府能够出面解决。外部的干扰，使得村民内部的分歧加大，CBIK和支持项目的村民也因此面临更多的内部、外部压力。
据CBIK项目负责人称，当时散布着许多谣言，有说他是练法轮功的，有怀疑那些支持项目的村民从中拿到好处的，等等。
乡政府的协调
虽然CBIK的原意只要村民能够共同合作将项目顺利开展下去，而并不希望与开发商发生正面冲突，也不想过多惊动政府部门。但由于村民一直担心CBIK撤出之后，招待所的产权和收入分配方面权会被少数人把持，CBIK决定到县里进行公证，而公证必须获得乡政府的介绍信。此外，来自各方面的压力日增，CBIK也认为有必要找乡政府澄清一些事实。
于是在乡政府的协调下，开发商与CBIK之间进行了第一次谈判。会议气氛不太友好，双方各执一词。开发商认定自己签署合同在先，而质疑CBIK项目的合法性；CBIK则声称自身为非营利组织，所开展项目纯以扶贫为目的，公司与乡政府签订的合同不是CBIK能否在吉沙村实施扶贫项目的前提。最后乡政府打圆场，认为双方的目的没有矛盾和冲突。CBIK如愿以偿获得乡政府的介绍信。公司则与吉沙村签订了土地承包合同，然而从合同签订的程序看，颇有不符合法律规定之处，比如没有召开村民大会，而只是有少数村民在合同上按了手印，合同的很多条款也不利于村民权利的维护。但村民缺少相关的法律法规知识，内部尚存在意见分歧，社区公共事务的决策方面还没有建立起民主的参与和监督机制，因此与公司的谈判必然处于劣势地位。
经过一段时间反省，CBIK重新为自身找到定位。他们认识到问题的关键在于村民是否有能力作出有利于自身也有利于社区的选择，而CBIK所开展的项目即是为村民提供的一种选择，而开发商的合同也是一种选择。当村民能够获得足够的信息，社区内部能有更充分的沟通和协商，也即村民的知情权和参与权能获得更好的保证，他们所作出的选择也将对自身、对社区更有利。
关键利益相关方分析
仔细分析上面的案例，可以发现开始的谈判主体是开发商、乡政府与村民，涉及的关键问题是千湖山风景区的开发权，但实际谈判过程中村民并没有参与权与知情权。CBIK介入的目的是为帮助吉沙村开展以社区为基础的生态旅游，既是希望通过这个项目增加村民收入，又希望提高村民管理社区资源的能力。他们的介入引发一些新的谈判问题，一是CBIK引入的生态旅游项目如何获得村民的认同，能够实现村民自我管理，这是CBIK与村民之间的谈判，但开发商与乡政府对村民的态度有较大的影响；二是开发商的项目与村民自己经营管理的生态旅游项目之间的关系；三是开发商与吉沙村之间的土地承包合同。后两个问题实质上都是开发商与村民之间的谈判，乡政府与CBIK可以通过不同的方式间接影响谈判的结果。这三个问题相互关联，如果第一个问题解决得不好，接下来的两个问题也难以有满意的谈判结果。
下面就各个谈判主体的利益与立场及相关作用、优势劣势作一分析。
云南省生物多样性与传统知识研究会（CBIK）
作为一个非营利性质的民间科研组织，CBIK在吉沙项目中没有经济利益，也非纯粹环境利益的代表，他们主要关注的问题有两个方面，一是老百姓的生计问题，既如何帮助老百姓脱贫致富；二是从科学和环保工作者的角度关注当地环境与自然资源的保护问题。但问题的根本之一，则是当地居民在与自身及社区相关的公共事务方面的知情权与参与权是否能得到有效的保障和实现，这既涉及到相关的制度保证，也涉及到老百姓的参与意识与能力。CBIK的项目设计的宗旨是通过开展生态旅游项目激励老百姓共同参与社区自然资源的管理，提高他们参与公共事务决策的意识与能力。能力建设十分关键，因为外来机构毕竟不能代替当地居民作出任何选择。
以公共谈判的框架分析，与村民的谈判中，CBIK的主要价值主张有如下几点：村民在招待所的建设中需要投工投劳；招待所产权及旅游收入分配权属集体财产，村民需要建立民主管理机制；这是一个生态旅游项目，要注意对环境的保护，否则没人愿意来旅游。
CBIK的优势是它在其中没有自己的特殊利益，而且还能为招待所无偿提供建设资金，这相当于一种施惠策略，可以赢得村民信任。CBIK提倡的参与式的工作方法和自愿参与的方式有利于调动村民的主动精神。CBIK面临的威胁有以下几个方面：在吉沙开展工作的合法性缺乏明确的法律保障，需要当地政府的支持；村里遗留的历史问题影响到村民在项目中的合作；开发商的干扰。在开发商与村民之间的谈判中，CBIK的主要立场是希望村民能够对社息有充分的了解，从而在与公司的谈判中能更好地维护自己的权益。
由于村民之间尚未达成共识，CBIK不宜直接与开发商发生冲突。CBIK可以发挥的作用的地方在于：给村民提供充分的信息，促进村民之间的沟通，发挥协调作用，引导村民将内部冲突转化为制度建设的契机。
吉沙村民
村社及个人的经济利益是吉沙村民考虑的关键因素，其次环境方面的影响也是部分村民关注的问题。但这个群体的内部利益存在一定程度的分化，个人利益不一定都与村社利益吻合。如社长与普通村民之间在利益的驱动上就有所差异，所关注的问题也有所区别。很明显，在CBIK项目中，普通村民最担心的是招待所的产权和旅游经济收入的分配权的问题，这种担心与长期以来村里不公开、不透明的财务管理有关。只有克服这种不信任，方能建立起合作关系。此外这个项目，尚需要村民投入一定的精力，但其收益面临不确定性，村民对此显得有些信心不足。与开发商的谈判，吉沙村作为一个整体应当争取更高的土地承包价格，同时限制开发商的开发活动对环境的破坏，至少也需要设定赔偿责任。
当然这只是一个理想的状态，事实上，当面对开发商，由土地承包带来的短期经济效益往往成为部分村民的主要利益驱动，只有少数村民意识到开发可能带来的负面影响。
总之吉沙村作为一个整体，仍是一盘散沙，民主管理、民主监督的村民自治机制尚未真正建立，村社共同体的利益缺乏一个整合的渠道。没有村民对共同利益的共识，也就没有集体行动的基础。如与开发商签订的合同涉及到全村的利益，按理需要经村民大会通过，但仅少数几位村民参与，大多数村民甚至不知道合同的条款。村民大多对相关的法律法规缺乏了解，信息的不充分加上共同利益方面缺乏共识，吉沙村与公司的谈判必然处于很不利的处境。
开发商
开发商的主要目的在于以尽量低的价格和优惠的条件获得吉沙村千湖山风景区长期的独家使用与开发权，他们可以自己投资，也可转让这使用开发权而获利，或吸引其他投资资金，而以土地使用权入股。他们采取的主要策略是建立并维护与乡政府的关系，因为乡政府对吉沙村的公共事务仍具有很大的影响力。这种关系维护带有很大的中国特色，比如注重私人交情，对规则的漠视等。与乡政府的谈判中，开发商最大的筹码是他们许诺的投资，不过一直没有兑现。
随着CBIK项目的介入，形势有所变化。开发商原本希望独家垄断千湖山的开发权，现在受到CBIK项目的挑战，虽然这不过是一个带扶贫性质的项目，但主要内容却是与生态旅游相关的，而且更占了先机，显然对开发商将来的商业计划会有所影响，至少也构成潜在的竞争。所以开发商希望乡政府能对项目施加压力，最好是撤出吉沙村。但一方面难以找到合适的理由，一方面开发商迟迟没有动作，而CBIK的项目却已提供资金资助吉沙村建造一栋藏式招待所，因此乡政府也不能帮助开发商达到这一目的，而只能从中协调，尽量让双方的项目能共存。此后开发商的策略也有所改变，从纯粹依赖乡政府，到开始与村民接触，比如与吉沙村社长讨论修路的事情，商谈关于土地承包合同的事宜，以便能争取到更多实质的利益。在这方面，开发商有优势也有劣势。相比CBIK，他们的劣势在于不懂得如何与村民打交道，强烈的商业动机难以赢得村民的信任；但他们善于与权势周旋，善于搞人际关系，他们提供的一些短期利益，如土地承包费、修路等，对村民有一定吸引力。
乡政府
对乡政府来说，注重的是其辖区内的业绩。开发商能为地方带来投资，CBIK的扶贫项目也有助于地方社区的发展，他们的立场当然乐意二者都能顺利开展，和平相处。
不过开发商与乡政府之间的谈判过程缺乏公开性和透明性，正式的规则被忽视，发挥不了约束和监督的作用。所以需要充分考虑到潜规则（即不按规则办事，而注重人际关系，将私人利益掺入公共谈判过程中）对乡政府立场的影响。
理想的谈判策略分析
从以上的分析可以看出，这个案例中的谈判有一个致命的弱点，就是关键的谈判主体或不熟悉规则，或对规则漠视。就村民与开发商之间的谈判而言，力量的对比悬殊，开发商与乡政府的联盟构成单方面的优势。村民则不仅信息缺乏，对自身的谈判底线也不清楚，谈判过程又缺少村民的民主参与，明显处于不利地位。尽管CBIK可以作为村民的支持，但取得村民全体的认同尚需要一段过程，而且自身在吉沙开展工作的合法性也依赖于政府方面的认可。
第一个问题主要的谈判参与方是CBIK和吉沙村民，但开发商与乡政府对吉沙村民的态度会产生影响。这个谈判中，吉沙村的集体利益与CBIK的利益从根本上讲是一致的，关键的是如何协调集体利益和村民个人利益以及村民个人利益之间的关系，还有长远利益与短期利益的关系。所以CBIK的理想策略是向村民提供与项目相关的充分的信息，保证决策过程的公开、透明、民主，使得村民对于项目的实施对于村社的集体利益、个人利益的影响都能有更清楚的认识，CBIK应当在集体利益以及村民的不同利益中保持中立的态度，协助村民建立民主透明的决策程序，引导村民进行理性的、建设性的谈判与协商。同时注意消除乡政府和外来开发商对项目的负面影响。下面给出一些具体的策略供参考。
这个谈判隐含着一个前提假设，即项目的合法性已基本得到保证，因为有了乡政府的介绍信。不过基于现实的情况较为复杂，违反游戏规则的事常有发生，所以CBIK对这个前提可能受到的威胁需要时刻加以评估，以便及时采取措施消除可能的威胁，比如项目过程中加强与乡政府之间的沟通。
如果没有外界的影响，CBIK通过自身的努力和项目的开展可以逐步赢得村民的信任，但开发商与乡政府可能的干扰会阻碍这一过程，使得村民之间的分歧加大。而抵抗干扰的最有效的方式是公开的信息、透明而公正的程序和及时的沟通，这些方法能够帮助有效消除误解。除了建立新的一套制度，如村民项目管理委员会，CBIK也需结合社区已有的制度资源，如与村民自治相关的村民大会、村民代表、村民小组等，因为这些制度已有明确的法律保障，关键是如何发挥它们的作用，如何让村民学会运用相关的法律来合理地维护自己的合法权利。
其次，应当注意发掘并培养社区中具有影响力和领导能力及管理能力的人才，培养他们的管理能力以及法律意识、民主意识和权利意识。这样的人才是将来项目持续运作的关键，既懂得如何与外来公司周旋，运用法律武器维护村社的集体利益，也懂得如何协调村社内部的冲突与矛盾。
第三，需要增强老百姓对生态旅游的信心，比如组织村民去其他生态旅游做得十分成功、最好各方面条件类似的地区参观。
第四，项目实施的过程中涉及到规则的制定，应当让老百姓懂得遵守大家共同制定的规则的重要性，并养成遵守规则的习惯。
第五，为减少谣言的传播，可考虑在项目信息的沟通方面设立一些正式的规则和渠道，加强社区内部的沟通，增强抵御外部冲击的能力。
后两个问题牵涉到的都是开发商与村民之间的谈判，与CBIK也有间接的关系。如果这两个问题如果能得到圆满的解决，则CBIK的试验可以说取得一定成效。
关于开发商项目与村民项目的关系，尽管二者目前相安无事，但随着开发商投资力度的加大，必然会产生矛盾。因为村民的生态旅游项目是以社区接待为基础，尽量保持自然风景的原貌，针对的是规模相对较小的游客群体，如自助旅行者，背包旅行者。而开发商沿用的是大众旅游的模式，大规模的修建基础设施、吸引大量游客进入，势必引起对景观的破坏，减少对青睐生态旅游游客的吸引力。
除非吉沙村不与开发商签订土地承包合同，或者在签订的合同中对开发商的活动有明确的约束，否则无论CBIK还是村民单凭自身的力量无法阻挡资本的涌入，加之其中还有政府的推波助澜。这个问题可以和第三个问题联系起来考虑。作为一个外来的研究机构，CBIK不宜直接介入谈判过程，但CBIK可能比村民更了解谈判应当遵循的法律程序，以及法律赋予村民的正当权利，对于谈判结果对村庄未来发展的影响有更清楚的认识，所以CBIK宜采取的策略是为村民提供相关的支持、帮助协调村民内部的利益，同时注意处理好与外界的关系，保持自身在相关事务方面的中立态度，而不要卷入冲突之中。
CBIK可向村民提供的支持主要是信息和能力建设。比如向村民提供相关的法律信息，撰写研究报告向外界反映真实情况，引起公众对此事的关注，既可以对开发商形成一定的舆论压力，使其注意约束自身的行为，也可以帮助村民寻得更多外界援助，如获得专业的法律咨询等。
此外帮助协调村民内部的冲突十分关键。面对开发商提供的条件，村民的利益往往不一致，尤其在普通村民与社长之间。尽管社长由村民选举产生，但由于相关的制度尚未建立，且村委会在一定程度上仍需受乡政府的领导，并非真正的自治机构。所以CBIK需要做社长的工作，使其明白在重要公共事务的决策过程中，村民的参与既是法律的规定，而且由于最终的决定是经过充分的讨论并在大家同意的基础上达成，可以避免村民之间发生冲突，从而使工作更容易开展。此外在条件成熟时，如村民对CBIK已有充分的信任，对公共事务也比较关注，可协助村民召开村民大会对这个问题进行讨论，重新考虑与开发商签订的合同，是否有利于吉沙村将来的发展，合同的签订是否符合法律程序等。注意创造一种理性的协商和谈判的气氛，关注点可集中在对谈判规则和程序的正当性方面；
采取这些策略会触及一些敏感的问题，把握不好甚至可能危及CBIK在吉沙开展工作的合法地位。因此在采取这些策略时，一方面要充分评估可能的威胁，一方面在行动之前可先找到有关的法律依据。 本文作者是世界自然基金会（WWF）项目助理
