□Andy Brock 中英项目专家组主任 英国剑桥教育咨询公司 中国部总裁
□胡文斌 中英项目专家组副主任 英国剑桥教育集团 (中国)副总经理
□付 涛 中国发展简报编辑
时间：2004年9月7日下午
中英项目被DFID评为它在各国项目中的A级，它核心的成功之处在什么地方？有什么与大家分享的经验？
Andy：该项目被评为过去三年来的A级项目，原因在于项目县的示范项目是由当地人自己参与完成，如果说它有什么成功之处，那是当地人民的成功，而不能归因于咨询专家。该项目有15个组成部分，但最为当地人关注的是学校发展计划和参与式教学（或者以儿童为中心的教学）。DFID在中国的项目中首次采用这样的方式，一开始遭受了很多质疑。人们说，我们的体制是层级性的，我们习惯于被人告诉做这做那，这个做法对我们不合适。而教师只习惯于站在台前讲课，等等1。当时，怀疑和反对之风四处蔓延。但是，当地人在怀疑和犹豫之后，接受了这些理念并予以实施。各个方面都按照项目的框架按时高质量完成。DFID每年都要派出评估小组对项目进行评估，评估小组常常被当地教师、校长、官员们焕发出的真诚热情所打动。他们说，项目给自己带来了改变。实际上，我们一直对建设校舍兴趣不大，我们重视的是态度的改变，一直致力于教育管理水平和参与程度的提高。这需要用不同的思维来看问题，也需要更长远地看问题。
因此你们不只改变了校长和教师以及社区的观念，还改变了政府的态度，改变了政府传统的分配教育资源的决策过程和决策模式。项目开始的时候肯定和地方政府有很多不一致和观念冲突，你们如何克服这样的困难解决这个问题？
胡文斌：我曾在政府部门工作过十年（了解政府官员和学校的思维习惯），同时也为其他的国际组织工作过。项目的特别之处在于，我们试图创造一种惠及最贫困人群，有利于弱势群体的宏观环境。对观念冲突而言，在说服并改变地方官员方面我们没有用指令性的(authoritarian)方式强迫他们，你要做这个，做那个；这个对，那个不对，等等。我们并不简单地告诉他们“这是旧的方法，一点用处都没有，把它放弃。”而是大家一起讨论：“我们能否采用不同的方法对这件事加以改进？”这样，我们用自下而上的方法逐步推动他们发生转变，接受项目新的观念和方式。
Andy：另外一个重要的做法值得一提，这可能在其他项目中并不多见。例如学校发展计划，我们并没有先入为主的框架，并没有过于刻意去做。一开始没有培训员，没有人参与过学校发展计划。所以我们首先要培训培训员。我们就邀请了教师、校长、州县甚至省的教育官员等参加，告诉他们，没有人做过学校发展计划，你们接受培训后将去培训其他人。地方官员，甚至基层地方官员有时是推动改变的障碍，通过参与他们变成了项目的直接支持者。有时我们知道选择这些人参加是有随机性的，但后来很快发现效果非常好。项目很快扩展开来。对基层官员来说，参与的过程也是自我说服的过程，这样他们就不只是监督项目的实施，而是积极加以推动。这是在中国从事发展工作常常要注意的问题。你不能对基层官员敬而远之，而是必须合作共事，因为他们有时会成为阻力，需要使他们成为问题的解决方案而非问题本身。在多数情况下，使他们成为培训者会使项目更加顺利。举一个例子，有位张先生领悟能力很强，接受新观念很快，我们称之为“明星培训员”。他对周围其他人发挥了很强的说服力。作为当地人，他的话要比我这个外国人，也比从北京去的胡文斌影响力要大多了。
与NGO在教育领域的投入相比，你们的项目投入非常大。中英项目的设计是一个示范项目，设计之时就希望能在甘肃省内甚至其他省份推广复制，你是否认为在平均每个县投入280万英镑很现实？
Andy:可以肯定的是，项目的资金花得很值。毫无疑问，项目的投入很大。正如你所说，这是一个示范项目，我们希望能在其他地方加以推广。虽然目前项目还没有结束，但结果已经很清楚了。最大的一个产出是世界银行和英国国际发展部(DFID)的西部地区基础教育项目，覆盖5个省，资金额度1亿美元 2，采纳的两个核心就是我们项目的学校发展计划和新的教学法。这样，项目就从目前的四个县的扩展到了5省的120个县。此外，联合国儿童基金会的学校发展计划项目也借鉴了我们的经验。在陕西的国际计划派了四批人员前来考察，英国救助儿童会也在借鉴这两个核心的做法，在四川的利众基金会准备在学校发展计划的会议上采用我们的文本材料，各地要求我们提供教师培训教材的也很多。项目的钱花得很有效率，对西部地区的基础教育正在产生影响。我认为项目很成功。
我不是对你们的资金使用效率有疑问，我的问题是，在其他缺乏国际发展援助的贫困地区，中国政府或者地方政府如何依靠自己有限的资源独立推广实施中英项目的做法？
胡文斌：对应用中英项目的做法，在技术上我看不到有任何困难和问题，这只是一个政治意愿和决心的事情。人们常常问我同样的问题，我的回答是，我们并不存在不可逾越的技术障碍，问题的关键是你是否决心要这样做？在很多地方，很多资源是通过不同渠道花出去的，而人们对资源和资金的使用是否得当有很多质疑。有些人只是关心学校的数量，却忽视了教学的质量。我们关心的是学校是怎样发挥作用的，儿童在学校里是怎样学习的。很多人却漠视这个问题。在这点上，中英项目非常特别。我们不只是关心项目的结果或者建了多少学校，我们关心项目的实施过程，儿童在学校里是如何进行学习的，这不是一个有钱就做，没钱就不做的问题，是你以何种方式看待它、实践它的问题。
Andy: 这个项目投入成本高的一个原因是很多领域都是从无到有开始。我们开发了14种教师培训课程，学校发展计划文本、早期教育材料、特殊教育教材等等所有各个方面的材料。其他的地区不需要这样多的投入，培训教材是现成的，只需要对最初的培训给予投入，培养一批培训者。他们不再需要国际专家，可以用国内专家，他们也可能需要根据当地情况作一些调整，但不需要都从头开始。所以我认为要在其他地区实施项目的做法不是需要多少钱的问题，而是是否拥有政治意愿去做出改变。
问题是政治意愿来自何处？中英项目有大规模的资金，还有外来的政治影响力作为后盾，这使甘肃省政府有决心加大教育投入，并采用新的做法。但是在其他省份，在只有开发的教材和中英项目示范效应的前提下，其他地区的地方政府如何产生政治意愿来实施这样的变革？
Andy: 我同意你的看法，项目带来的大量资金吸引了地方的积极性。那信念来自何处呢？答案在两个方面：在其他一些省份，真的有一些人意愿强烈，决心改变现状，他们拥有一定的权力。而另一种意见是，为何不把钱用来购买计算机、建设校舍，或者把钱投入资源已经比较富裕的学校？我可以给你一个例子，有一所学校花了几百万，尽管它的条件已经相当好了。一个比较普遍的问题是对待硬件的态度。如果想要复制这个项目，就需要改变这种观念。我们应该认识到，软件建设，对一个人的培训能比买一台计算机带来更加长远的效益，应把注意力转向软件建设。目前很多管理者、政府官员和学校的思想还停留在政府目标规定的硬件达标上面，这种思维限制了对如何改善教育系统的思考。
胡文斌：发展是硬道理，但发展不等于硬件。有时候你不得不去说服人们，软件投入比硬件更有效益。
项目的决策机制和权力结构是怎样的？是项目办提出计划，然后CEC（专家小组）审查并拥有否决权？
Andy: 最初的计划是捐赠方DFID和甘肃政府设定的一个宽泛的框架，然后，项目咨询专家和当地一起共同制定具体框架，然后是更为具体的年度计划，由专家和项目管理官员一起制定。实际情况是，项目初期咨询专家担当了较多的角色。经过这些年的培训，在项目要结束的时候，角色发生了很大变化，当地项目人员和县级官员承担了绝大部分工作，我们则退居幕后，对他们给与支持、提供额外的培训、看看有没有新的领域需要介入、监测项目等等。所以，对项目的管理结构或者权力关系作出一成不变的描述并不容易，它一直处在动态的变化过程中。现在项目已经进入成熟阶段，我们几乎可以完全依靠当地的管理层、校长和教师来实施。
胡文斌：在资源的分配上，一开始我们就和当地官员和学校一起来讨论。项目专家带来新的想法，但我们并没有要求当地一定要照搬照抄，而是一起修改，制定适应当地情况的方案。这是项目行之有效的一个重要原因。
Andy:一开始讨论各方角色时，面临很多困难，常常出现讨论、争论和不同意见，后来情况渐渐明了。经过将近5年的运作，专家和各级项目管理官员之间的相互理解和沟通也很好了。这是参与式方法，当然并不一定就是民主的方式。你想要项目获得成功，就必须找到使项目不依赖咨询专家的方法。
有趣的是，学校发展计划把社区纳入进来，而发展社区的能力正是国内外一些NGO正在中国做的事情。你认为项目的最成功之处在什么地方？
Andy: 我不能肯定用民主(democracy)这个词来描述社区和学校的关系是否确切，但可以肯定这是学校发展计划最成功的部分。（计划）改善了学校和社区的关系，使校长和教师认识到社区能够对学校发展起到推动作用，也使村民认识到学校并不是由政府主导与他们无关。我们的培训强调每个人的声音都能被听到，并且向弱势人群，特别是妇女倾斜。学校和上级教育主管部门的关系也得到改善。教育局发现让校长更多地承担起责任有很多好处。我认为力争使各方面关系更为平等非常重要。如果在最穷的一个省份都能够做的话，那在其他地区又有什么做不到的呢？
在入学率（女童入学率）提高方面情况怎样？如何保证社区弱势人群的有效参与？
Andy:最明显的一个数据表明，在项目实施两年之后，少数民族女童的入学率提高了20%。我们的校长们说，由于他们去拜访儿童家长，邀请他们参加学校的会议，给他们施加了压力，家长们把孩子送到了学校。同时，家长们也面临同辈的压力。你的邻居把孩子送到学校，你为什么不送？学校发展计划中，校长和教师要完成两项关键性的工作。其一是要个别拜访村民，特别是通常在学校里面见不到的村民，与他们交谈。而女教师可以和女性村民交谈。这个做法带来了极大的变化。过去从没有人去问村民他们认为教育应该是怎样的，是否需要帮助，为何不送孩子上学等等，而是命令式的要求。其二是召开社区大会。原则上应邀请所有人参加，并通过问题排序的办法保证避免男性主导整个会议的过程。每人一票，每个人的意见都能够反应在最后的结果中。村民感到自己受到了尊重，被听取了意见，尽管不一定按照你的意见来实施，仅仅是倾听他们的意见就改变了相互之间的关系。项目带来的各种变化使得人们重新评价自己的行为。我们有只面向少数民族女童的专项资助，这向所有人传达了一个信号――少数民族女童是最弱势的群体，要对她们予以资助。
项目和村级组织的关系是什么？
Andy: 我们有学校发展委员会，邀请村干部参加。（笔者注：委员会由校长、教师、宗教领袖和村干部及村民代表组成）我们试图将现有的组织结构纳入进来，利用现有的系统而不是在上面再造一个。你应该明白，开展象这样的项目，每个来参会的人，无论对项目认识正确与否，都会想：这里来了一大笔钱，我要来参加这个会议。在第一和第二年，大家前来参加会议的目的肯定是冲着项目的好处来的。但使我感兴趣的是，到第五年还有人来参加社区会议，因为他们已经形成了习惯。所以，一开始你有一个激励机制，其后他们感到这样的会议有帮助，也就会继续参加。
胡文斌：我们试图充分利用现有的有利资源。我们引入了新的理念，但并不是要去除旧的系统。换句话说，我们并不是要制造敌人，而是结成合作伙伴。比如学校发展委员会，请村里的人参加。宗教领袖在项目区有非常大的影响力。我们就通过他们给信徒传递信息，要他们送孩子上学。
对当地民族的宗教信仰（比如穆斯林）你们有没有一个策略？你们有没有调整学习发展计划以尊重或适应当地少数民族的传统习惯和宗教信仰？
Andy: 我们在争取宗教领袖支持方面做了很多工作。实际上，这在很大程度上取决于他们的态度，尤其在边远的地区。有的人就对我们说，我不相信女孩上学有什么用处，我会告诉大家不要送女孩去学校。我们会说服他，上学是一个好主意，看看你周围的其他人，其他地方比如沙特阿拉伯人都送孩子上学，你这里有什么特殊的呢？与此不同的另外一个例子是，一位宗教领袖说，我不会让女孩进入清真寺，除非她上过小学；我不会允许男孩到清真寺学习古兰经，除非他完成了小学教育，因为我认为他/她们接受了基础教育之后，才能更好地学习古兰经。我们尽可能争取他们，请他们加入学校发展委员会。
中央一级政府对项目的看法如何？
Andy: 中央政府教育部门的态度很积极。比如世界银行的项目，实施方是教育部，他们很高兴能采纳中英项目学校发展计划和以儿童为中心教学法的经验。项目的国内专家同时是教育部政策制定的影响者。
最后一个问题，如果说项目在很多方面取得了成功，那么它的欠缺之处在什么地方？
Andy: 项目有它脆弱的地方，即“两个承诺”3，这不是项目的配套资金，也不是带有条件的投入，而是要求增加教育的投入，特别对公共经费的投入。这是迄今为止项目实施最为困难的地方，我还不敢说在这一点上我们已经取得了成功。问题是，从表明上看，这是一个财政问题，所有的项目县都很穷，财政支出要靠上级政府拨款。但是在我看来，这实际上是一个政治问题，是政治意愿问题，就象前面我们谈到的那样。
从某种意义上，这表示我们还没有能够成功地影响到县里最关键的决策者――做出财政决策的人。县里是一支笔（决策），每年县长都要签署“两个承诺”文件，但还是会拖欠承诺的支付义务。我们希望在项目进行了5年之后，政府看到了发生的变化，能够改变态度。这是我们最为担心的地方，因为这会直接影响到项目的可持续性。否则一旦项目结束，也就会垮掉。当然，就人的观念态度和方法而言，项目会继续下去。但现实是，如果要进行学校发展计划和教师培训，确实还是需要一些资金支持。更为困难的是每年需要改变教育经费中工资额和公共教育经费的比例一个百分点，而在这些地区，人事问题是最重要的问题。
因此，这取决于你们能否对体制加以改变。
胡文斌：我认为这是一个很关键的因素。我不能说我们在改变这个体制，但至少我们是在影响它。因为我们是在改变人的观念和意识。
Andy:我认为在教育系统内部，我们改变了所有的管理者。我们的问题不是在教育系统内部，而是在现行政治体制之下负责各个部门的官员那里。令人尴尬的是，我们能够改变各级教育行政官员、学校校长和老师，但却很难改变把握财政决策权的人，很难影响到他们。我们想尽办法试图把县长纳入进来，但这很难。在一个贫困地区，县长面临太多来自各方面相互竞争的需求。高度依赖领导层的意识，这是在中国从事发展项目常常面临的问题，事实上我们得到了省一级政府相当强的支持，但是即便有省教育厅厅长、甚至主管教育的副省长的强力干预，在县一级还是存在问题。我认为这种情况并不简单，其中存在权力的平衡问题。还是那句话，这实际上不是财政经费的问题，这是每个人在做预算时必须面对的非常难的抉择，不论是哪一级政府都需要对此做出抉择。资金永远是不够的，问题在于首先应放在什么地方，如何看待发展问题。如果你不是只顾及眼前，不是只考虑5年以后的问题，而是看到10 年后的情况，那你的决策就会完全不同。
一位县教育局官员在谈论学校发展计划时说：“问题的关键在于，我们所做的有时与这个体制相冲突。”我对他们说：“你们所有人都属于这个体制。”是的，需要对体制进行改革，需要利用滚雪球效应，推动越来越多的人参与进来。在这一点上，我们已经推动这个地方产生了这种效应。
（根据录音翻译整理而成，已经过受访者审阅）
注释：
1.参与式教学法强调学生参与和互动，而非单向的传输知识。
2.世界银行贷款＋英国政府赠款。
3.指县预算内教育经费（除为中央政府的义务教育工程配套的资金外）占县财政支出的比例每年增长一个百分点；县预算内教育经费中公用经费、用于学生经济资助的经费（除中央和省的预算要求的配套资金外），占县预算内教育经费（除上级政府教育部门拨款以外）中经常性教育经费支出的比例，在两个县每年各增长一个百分点，另外两个县每年各增长0.5个百分点。
