希望工程进城
2004年1月13日，长期扎根农村的中国青少年发展基金会把关注的目光转向城市，宣布启动直接面向农民工子女的“希望工程助学进城计划”。作为计划的先发项目，新加坡嘉里粮油(中国)有限公司捐赠5000万元人民币支撑起“金龙鱼农民工子女助学基金”，要在5年内资助超过5万人次家庭经济困难的农民工子女完成小学教育。来自青基会的消息称，随着筹资力度和范围的加大，助学进城计划还将逐步向更多的城市铺开，为这个群体撑起一片教育的蓝天。
推出助学计划的社会背景，正是近年来以中国农民向城市大规模转移为标志的城市化进程、以及与这个进程相伴而生的日益尖锐的社会问题。据国务院妇女儿童工作委员会等机构最近公布的中国九城市流动儿童状况调查结果显示，目前随农民工父母进入城市生活的近2000万流动儿童，失学率高达9.3%，失学近两百万人。这个数字几乎两倍于九十年代初希望工程直接面对的每年100万农村地区失学儿童数。另据调查，在已入学的流动适龄儿童中，约10%的学生家庭经济困难，难以继续学业。
与此同时，农民工子女呈现的两极分化问题也甚为严重。青基会常务副理事长徐永光对此深为忧虑：在原籍上学的“留住”儿童由于父母在城市打工，家庭条件比当地水平相对宽裕，加上老年人的溺爱，已经出现“贵族化”倾向。而跟随父母进入城市的流动儿童，则出现因为无法获得公平的教育机会而被边缘化的倾向。徐永光说，“这将在孩子心里种下仇恨的种子，成为城市化中严重的社会问题。中国1亿2千万农民工的子女可能成为农村中最有希望的一代，也可能成为被毁掉的一代。”
事实上，无论从教育资源的公平分配，还是从保障社会稳定的角度，这个严峻的现实都使青基会适时做出了理性的选择，在继续关注农村教育的前提下，使希望工程向城市进行战略转移，凸显出青基会运作上的“需求导向”。
在希望工程15年的历史中，这并非第一次战略调整。而贯穿着大大小小转折的，是一条清晰的主线——为贫寒的孩子争取公平的教育机会，这是青基会多年不变的诉求和目标。
GONGO背后的政府资源
1989年团中央划拨10万元作为注册资金发起成立青基会，时任团中央组织部长徐永光参与筹备并成为第一届秘书长，这样强大的政府背景为青基会提供了体制内的合法性。青基会也一直十分善于利用政府资源建立自己的社会公信力，以吸引公众支持。比如1991年，“异想天开”在官方权威媒体《人民日报》上刊登募捐广告，后来又利用国家领导人邓小平对希望工程的捐款大造社会舆论，有力推动了筹款的展开。在项目组织管理方面，由于《社团登记管理条例》的限制，基金会不能设立地域性分支机构，对青基会在全国范围内开展活动构成障碍，客观上促成青基会利用遍布全国的团组织系统推展希望工程。当然，这也是借助于团中央的强势背景。这些策略使青基会从和政府的亲密关系中获益菲浅。徐永光坦承，希望工程通过共青团的组织体系，以及其他的政府资源，在起步的时候能够以较低的成本快速扩张，而遇到的麻烦则比较少。
在1999年希望工程进行战略转移之后，青基会仍然和政府保持紧密的合作。比如与六家政府部门和机构联合发起“保护母亲河行动”，除致力于通过绿化对河流、流域加以治理外，还向社会倡导环保理念。在合作方政府部门看来，青基会的筹款和项目实施能力使其成为理想的合作伙伴。徐永光说，这个项目有一定的政府背景，但政府是虚的招牌。由于青基会的介入，政府动员变为社会动员，吸引了社会各界的参与。青基会还在项目中嵌入由草根环保团体自然之友实施的“绿色希望行动”，由后者派遣志愿者到希望小学教课，在儿童心中播撒绿色希望的种子。
天下没有免费的午餐。和政府的亲密关系自然会带来政府控制的负面效应。对处于成长过程中、独立性不足的非营利部门而言，来自政府的行政干预应属常见。不过，青基会领导人似乎并没有象其他许多GONGO那样，因为自己是政府发起就“顺理成章”地在思想上把自己等同于“二政府”，抱着政府思维来开展项目、运作机构，而是始终对政府资源带来的行政化倾向保持清醒，把机构独立、保持自治放在很重要的位置上，这势必和一些行政力量发生冲突。比如，由于地方青基会设在各地团委，中国青基会在贯彻自己意志时就一度和一些喜欢行政干预的地方政府发生冲突。在中央一级，徐永光表示，由于青基会没有给团中央“添麻烦”，所以团中央很放手，对青基会管理很宽松。当然，这也许在很大程度上得益于徐永光在共青团系统的人脉关系。
“希望工程的意志99%是青基会的意志”
在争取政府支持的同时保持独立，成为具有独立诉求的中国青基会在运作希望工程时需要竭力维持的一个平衡。要拿捏好其中的分寸，显然是一项高难度动作。
1995年，中国青基会向国家工商局商标局递交了“希望工程”服务商标的注册申请。第二年，国家工商局以通知的形式对青基会对“希望工程”的所有权给予行政保护。1997年，正式向青基会颁发服务商标注册证，从法律上对青基会的权利予以确认。一方面，青基会以首创的对公益项目名称注册的方式打击侵权行为，维护自己的社会声誉，同时，有效地排除了地方的干扰，“在客观上，使得青基会通过法律手段得到了对各省级基金会的控制。使得中国青基会与各省级基金会之间签署的协议具有国家机器提供的法律约束力，它大大减少了中国青基会对团组织的依赖性，是趋向自治性的表现之一。”1
自治的意志还体现在项目运作手段上。青基会采取了社会化和行政手段相互结合的做法，向自治化方向发展。比如在募款和项目管理方面，青基会1999年与国际青年基金会（IYF）建立了合作伙伴关系，通过后者的国际网络筹集资金，并在希望网校、创新教学和课程开发、教师培训、环境教育等各个方面合作开展项目。双方还建立了一个包括600多个非营利组织在内的数据库，这些组织作为支持性机构，为项目的实施起到协调促进作用。和国际青年基金会合作形成的网络为青基会带来了大量资金、管理和技术方面的好处。此外，青基会的合作伙伴中，还增加了不少商业网站、软件开发公司和教学机构。
有学者在案例研究中作如此评价：“总的说来，希望工程所采取的募捐方式的社会化色彩日渐浓厚，行政化色彩日渐淡化，利用官方背景将资源获得渠道从官方向民间逐渐转移。”2
“希望工程的意志99%是青基会的意志。”徐永光说。其言下之意是，青基会是独立于团中央和其他政府部门开展希望工程的民间团体，希望工程是青基会独立运作的一个品牌。徐永光认为，尽管带有政府色彩，在中国所有类似机构中（GONGO），青基会的独立性是最强的。从某种角度来看，99%这个比例可能有些夸张，但它至少非常鲜明地体现了青基会的独立意识和诉求。从第一部门向第三部门过渡，自上而下、由官而民的转化特征，一直体现在这个机构成立15年来的渐进过程中。
事实上，独立和社会化的运作方式对GONGO的转型至关重要。随着政府放权，GONGO来自政府的垄断资源会逐渐减少，而总有一天所有的NGO将站在同一个起跑线上，公平地竞争资源。转型既是社会对GONGO提出的要求，也是GONGO自身长远生存的需要。
转型背后的思考
其实，这样的转型并非易事，说它带有持续的阵痛也不为过。脱胎于政府体制的GONGO与生俱来的各种官僚化沉疴一直妨碍着它们有效运行，不能最大限度地满足社会需求。青基会也未能幸免官僚化倾向。但是，这个组织似乎没有停止过对此加以反思，一直保持着一种危机意识之下的创新冲动。这在很大程度上来自领导人徐永光的个人意识和独立思考。虽然在非政府组织的发展过程中，我们特别强调机构而非个人的作用和影响，但是不能否认，在过去的许多年里，无论是规模很大的GONGO，还是小型的草根NGO，领导人的个性和思想对组织的塑造作用都是一个不争的事实。青基会也是如此。徐永光多次针对行政化倾向予以反思。1997年，他在全国希望工程第七次工作会议上发出警醒之语：“希望工程正面临迷失自我的危险。在一些地方，政府色彩、行政干预、体制摩擦、体外循环加剧，机构控制力弱化。”1998年10月，他又在青基会通讯上发表的一篇文章中指出，“中国青基会虽属共青团体制改革的产物，但它毕竟脱胎于传统体制的母体，身系名门，根红苗正，血管里流淌的是传统体制的血液，骨子里有挥之不去的行政化的影子。在行政庇护下，依托组织系统，利用组织资源，通过组织动员开展工作是我们与生俱来的行为习惯。这种习惯曾经颇为好使，而当社会生活日趋市场化，组织动员的能力日趋疲软或者传统组织的价值取向也日趋自利化、独立化的时候，我们仍然按成法定势去搞一统化、大行动，终于不再灵验，及至交易成本很高而事半功倍。这阻滞了我们在社会化资源开发、市场化项目运作、国际化目标探索方面的步伐。”简言之，希望工程遇到了管理不善的问题，“如果一味追求筹资资助规模，不能增添新的光彩，而只会不可避免地面对管理成本的加大而边际效应递减的现实。”3
这些个性特征很强的系统反思成为青基会进行重大战略转移和制度创新的前奏。此后，希望工程进行了第一次战略转移。1998年，正处于巅峰状态下的希望工程未雨绸缪，主动做出重大调整，停止大规模援建希望小学，不再面向社会大规模募捐救助失学儿童；不再直接接受社会捐款救助失学儿童；在资金管理上，不再承担助学金中介管理机构的责任，只在社会和受助儿童之间担当牵线搭桥的角色。青基会随之推出“希望之星”、教师培训、希望网校、绿色希望行动，有意识地推动公益项目多元化。另一方面，此举也是为了应对政府的政策。徐永光说，当时中国政府对外宣布在上世纪末“不把贫困带到下个世纪”，宣布在上世纪末普及九年义务教育，使得希望工程所依据的经济社会发展和政治基础发生了根本性变化。从策略上考虑，青基会需要避免和政府政策可能发生的冲突。（笔者注：这次战略转移在青基会内外引起过较大争议，团中央也曾对此表示异议。）
第一次战略转移后，2001年开始，青基会进行了一系列的制度化建设，试图在资金管理、人事管理、项目管理方面加以规范，为机构未来的持续发展奠定基础。
这一系列的变化背后，有着比较清晰的逻辑关系。
“独立自主是我们最高的一种选择”
在外界的评价里面，GONGO总是和一些负面的因素相联系，但徐永光对自己被称为GONGO毫无芥蒂，持开放和接纳的态度。同时，似乎更乐意向外界展现青基会这个GONGO在寻求体制创新过程中走出的渐变轨迹，以及目前所处的状况。2000年6月在一家网上论坛，面对网友提出青基会不是地道的民间组织的说法，徐永光坦言“你说得很在行，我怎么包装成民间机构都不象。”
但这并不意味着青基会放弃了民间化的努力。徐永光说，非政府组织的发展趋势是淡化政府的关系。政府管太多，对双方都不好，NGO没有活力会成为包袱。总趋势是要提升自己的能力，必须独立起来，成为真正的NGO，对公益性组织而言更是如此。
独立就意味着和政府不同的利益诉求。“机构自己发展的利益要放在第一位，和政府关系密切有益，我们就密切一点。如果密切不利，就稍微走远一点。”也许可以这样来解读这段话的含义：尽管在为青少年发展服务的方向上，青基会和政府并无二致，但作为不同主体，两者仍有着不同的利益诉求和重点。为保证自己的行为符合既定的使命，必须以独立性为前提条件。当被问及青基会“现在离政府远一点有利，还是近一点有利”时，徐永光回答，“目前看来还要利用政府的资源，但是不要被它控制和左右。如果利用它又被它控制，那我宁可不要它。独立是第一位的，独立自主是我们最高的一种选择。”
按照徐永光的理解，政府在总体上是不愿意主动放权、对社会下放资源的。政府改革，包括在经济和社会领域的第三部门改革，只能被动放弃权力。但是，政府放权，有所为有所不为，已经是一个不可逆转的大趋势。
对政府的影响
理论上讲，由于和政府天生的血缘关系，GONGO与政府的沟通渠道要比自下而上的草根NGO通畅得多，这使它们在政策倡导方面有着更多的先天优势。但是，受制于滞后的第三部门发展的法律和政策环境，以及自身有限的社会影响，同样由于独立性的欠缺，GONGO在政策影响方面仍然很弱。
尽管在既定的活动范围内，青基会有着相对独立的空间，能够按照自己的意志开展工作，在中国的基础教育和素质教育方面富有成效。但是，青基会并没有在政策倡导层面过多介入。徐永光坦言，总体上青基会和政府对话和讨论的地位还很低，声音还很微弱，尽管偶尔也对政府提出建言，但主要还是通过项目、社会动员和舆论对其施加影响。
徐永光说，青基会其实有很多政策主张，并不是没有考虑过直接对政府施加更强有力的影响，但过去很少加以尝试。这主要是基于两个判断：其一是政府很难听得进意见，一个明显的例子就是教育经费问题。在那么严重的社会现实，那么大的社会压力下（包括联合国的压力），上世纪90年代后期教育经费还连续5年减少。青基会即使有一点声音也是微乎其微，还不如把能够真正自己掌握命运的事情做好。第二个不言而谕的理由，是不想添麻烦。“开拓而不越轨，创新而不离宗，开放而有节制，保守而不僵化”是青基会生存发展的24字原则。4
这大概是现阶段大多数NGO的策略。它们需要懂得如何巧妙地把握和政府的对立统一关系。如果因为对立而被彻底边缘化，只会丧失影响政府的机会。但是，如果在任何事情上一味附和，丧失独立意识，又起不到推动作用。
不过，尽管青基会在“保守”和“节制”中度过了15个年头，它对中国社会的贡献仍是有目共睹。根据青基会的统计，希望工程直接救助了250万失学儿童，援建了1万多所希望小学，还培训了1万多名希望小学教师。这些可观的数字在一定程度上表明，希望工程有效地实现了教育资源的重新配置，直接促进了教育公平。客观上也在为GDP驱动下对教育投资缺乏动力的政府“擦屁股”的同时，向社会反映了基础教育严重不公的现实，通过舆论和社会关注对政府形成了社会压力，提醒政府加大教育投入。按照徐永光的说法，“希望工程的综合效益远远超出教育投资效益本身。”
这就是NGO，一方面以富于创新精神的多元化服务直接面对社会问题，另一方面，要通过示范作用吸引关注，倡导政府和公众一起来改善。
希望工程农民工子女助学进城计划的出台，也和政府对这个问题的重视形成呼应。2003年徐永光在全国政协会上递交要求依法保障农民工子女教育的权利的提案，作为重点提案引起教育部和全国政协重视。在多种因素作用下，2003年教师节期间，温家宝总理视察北京市一所接收务工农民子弟学校，指示一定要让进城务工农民的孩子有书读、有学上。随后，国务院办公厅又转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，指出要“积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物，资助家庭困难的进城务工就业农民子女入学。”
民间和政府在这个问题上形成合力。
决策机制改革推动第三部门
伴随着逐渐增加的社会影响力，青基会内部也在进行着变革。徐永光说，10年前外界对青基会的参与并不多。后来，作为决策机制改革的一个重大部分，专家的深度介入为青基会的科学决策和规范管理注入全新的动力。
1996年，青基会委托中国科技促进发展研究中心对“希望工程”效益进行了独立评估。1996-1997年，康晓光研究员主持的转型时期中国大陆NGO个案研究对中国青基会进行了全面系统的研究。1998年初，青基会成立了以康晓光为首的“基金会与非营利组织发展研究委员会”，通过“中国第三部门研究项目”，邀请国内外第一流的学者担任课题主持人，对第三部门有关的主要研究领域，包括募捐、资助、激励机制、监督机制、法律环境、文化功能、效益评估、转型期发展模式、发展历史、国际比较等课题进行了深入研究，并出版了十部专著。这些成果对第三部门的发展起到了积极的推动作用。
此外，青基会还在资产管理上成立了咨询委员会，“保护母亲河行动”就是该委员会首次进行项目论证的结果。在希望工程助学进城计划中，对如何落实、选择资助对象，使得资助到位，如何使项目公开透明等制度设计问题上，也有专家决策的背景。
由于对第三部门发展产生的影响，青基会参加了民政部主持的对1988年国务院《基金会管理办法》的修订工作，徐永光还利用全国政协委员的身份，在2003年政协会上递交了加快基金会立法的提案。在2004年6月1日实施的新的《基金会管理条例》，采纳了青基会提出的“基金会项目成本在捐款中列支”的建议。
青基会的活力还表现在它和其他NGO的关系上。2001年,青基会和美国新泽西州美新路基金会达成协议, 在青基会属下设立一项特别基金——美新路公益基金。到目前为止，后者已成功地为一些中国成立初期缺乏资源的草根NGO提供了急需的资金和设施支持，推动了志愿服务的开展。这发生在新的条例容许外国基金会在华设立代表机构之前。此外，青基会还对创立初期的支持性民间团体——DNPO信息咨询中心提供了组织资源上的支持。通过法律变通，为处于困境中的国际和国内组织提供了合法性来源，表现出试图推动第三部门发展的包容性和开放性。
为提升非营利组织的公信力，青基会还联合其他十几家组织共同倡议拟定公信力标准，通过评估向社会公布，形成互律监督。目前该倡议处于建议阶段。
而这些举措，是在青基会的“大脑”——理事会的进化过程中做出的。
理事会“瘦身”
“我们原先的理事会非常庞大，有200多人。”徐永光说。
在GONGO中，理事数量庞大的不在少数。在2003年8月刚刚成立，由国家环保总局副局长潘岳担任会长的中国环境文化促进会，就“囊括”了342位来自各界的名人理事，其中常务理事118人。这样的理事会尽管声势浩大、要人云集，却让人担心是否能够真正起到有效的决策作用。况且，庞大的理事会对青基会来说，也不符合基金会以财产为基础的性质，倒变得象以人为基础的社团法人（事实上，基金会在过去也是按照社团来管理的。但基金会与社团有着本质差异。）对此有所预见的青基会几年前开始了“瘦身”计划，将理事会人数逐步减少到现在的90人。与此同时，还成立了核心的常任理事会，目前有20多人，可以定期和不定期开会。徐永光表示，这个数量还要在近期进行缩减。在他的眼里，最终的理想目标将是11人，其中除团中央的一名代表，外部董事7-8个，将占绝大多数。
理事会“瘦身”使青基会在国内基金会改革中先行一步。在背后支撑这个过程的，是领导层的理性思考。青基会现任秘书长顾晓今认为，应该明确理事会（而非双重管理体制下的政府业务主管单位）作为组织中最高决策机构的地位，理事会应该是组织最终的责任承担者，具有独立决策的权力，同时承担向社会公众负责的义务。这样，理事会的变革成为青基会探索符合现代治理思路的自治机制的起点。要担当这样一个实质性重任，拥有一个精练而实效的理事会成为基金会的必然选择。固然，要从组织发展前期的领导人个人主导逐步过渡到吸纳集体智慧进行理事会决策，淡化个人影响，将是一个长期的过程。
新的《基金会管理条例》提出了非营利性法人的新概念，使基金会作为社会团体加以规范的做法成为过去。这势必对基金会的理事会改造注入新的动力。青基会海外部副主任甘东宇说，虽然民政部解释非营利性法人还不是一个法律概念，但暗示国家在民法典的起草上，将对此予以关注。
寄望新的基金会管理条例
新条例出台在业内引起了不同反应，很多人对其未能突破双重管理原则表示失望。徐永光的态度则相当乐观。在他看来，新的条例允许私人建立法人机构，在公民社会发展历史上是一个里程碑和临界点，而突破双重管理制度的束缚也指日可待——据说民政部内部有一个说法，即新条例实施后，如果基金会还是找不到“婆家”，那么民政部门将主动“开门纳媳”，把这个任务担当起来。
“（现在）强大的政府（第一部门）和一个比较强大的市场（第二部门），都觉得谁也离不开谁，”徐永光评价，“而第三部门目前还没有很多（应有的）位置，使许多草根组织发育困难，公民自主参与的空间还不大。”
但是，和过去相比，中国社会的转型变化是显而易见的。徐说，国家在过去控制了所有资源，现在经济领域和社会领域中，民间掌握的资源则越来越多，可以对政府“说七道八”，他们的声音会越来越响，中国社会在总体上已经接近理想中的公民社会，这些变化有利于民主化进程。
具体到非公募基金会的出现，徐永光认为，由于基金会和社团有本质的不同，放开非公募基金会，将为私领域介入公领域、为政府和民间的互动开辟新的渠道。由于一些可以想像的担忧，过去政府对以人为基础的社团合法化问题言行不一，而现在对以资金为基础的基金会，则很可能网开一面——毕竟，对提着钱袋子找上门来，要对在社会服务领域捉襟见肘的政府排忧解难的人，政府大概很难拒绝吧？
果真如此，新条例似乎给国内外长期渴求合法身份未果的组织一个“买壳上市”或“借壳上市”的机会，只是这个新开的“市场准入”的大门门票极其昂贵，最低价格要200万元。
徐永光显然没有把这200万当成难题。他为某个草根民间团体出谋划策时提供了两条道路：自筹200万“造车上路”，注册非公募基金会。或者“借车上路”，用NGO的成熟的团队、项目和理念和富有的私人合作，同样是注册非公募基金会。
徐永光预言，在不久的未来，私人基金会的数量和资金实力将大大超过公益基金会。
在新条例营造的更为规范适宜、便于操作的法律环境下，不仅私人基金会将脱颖而出，对长期困顿于旧办法欠缺之处并曾引致重大信任危机的青基会而言，新条例将引导青基会等中国的基金会走向规范、透明。青基会曾经遭遇的信任危机和重大打击，（笔者注：指发生于2002年的“明报事件”，青基会被指违规投资。）其原因固然部分源于法规滞后，但青基会在自身的机制和社会问责、透明度上的欠缺也不能不是一个重大因素。由于广泛深远的社会影响，青基会已经成为公众验证公益事业信心的晴雨表，以及考量非营利部门的坐标系，这决定了社会和公众对青基会的透明度和问责有更高的要求，是青基会作为第三部门的“旗舰”必须面对的压力。对掌管大量公益资源、承载着社会良心的公益事业而言，仅仅有善意是远远不够的，更重要的是要在良好的法律环境下，以自律和他律结合、以透明和问责建构社会对第三部门的信心。按照中国社科院社会政策研究所执行主任杨团的话来说，基金会应该拥有“透明的钱袋子”。
徐永光说，青基会15年来经历辉煌、挫折打击，现在已恢复到正常的发展状态。目前内部管理团队很稳定，正在致力于理事会改革。而随着新条例出台，外部环境也变好了，筹款方面也是逐年上升，2002年5000多万，2003年达到7000多万，今年应该更多。青基会还将继续在第三部门领域继续保持创新。
这一次，在新的基金会管理条例营造的法律环境下，被千呼万唤的公益事业的春天，是否真的已经到来？
参考书目：
方立新，王汝鹏《徐永光说希望工程》中国青年出版社
《NGO扶贫研究调查报告》2001年，中国经济出版社。
