主题报告五：救灾捐款管理机制分析
在“5•12”抗震救灾过程中，中国的民间组织和志愿者发挥了十分积极的作用，从幕后走向了前台，提升了政府和社会对民间组织和志愿者的认识，扩大了民间组织和志愿者的影响。
但是，在公众参与救灾的过程中，也暴露了很多问题。
汶川地震放大了中国捐赠机制的不足。在救灾过程中，不仅出现了志愿者堰塞湖现象，而且也出现了捐赠堰塞湖现象。在巨灾面前，中华民族扶贫济困、乐施好善的传统美德再次被激发出来，个人与企业的捐赠出现了一次又一次的高潮，并涌现了一大批非常感人的爱心故事。然而，由于中国救灾的募捐主体单一，社会捐赠款物过于集中到少数具有垄断地位的募捐机构。由于少数具有垄断地位的募捐机构募集的款物数量庞大，组织又缺乏能力管好、用好这么庞大的资金和物资，结果在救灾过程中出现了不少管理上的纰漏，被网络或媒体频频曝光，募捐机构所募集的钱越多，公众的担心越大、社会的质疑越多，募捐机构面临的资金使用风险和社会压力也越高，社会捐赠反而成为某些募捐机构面临的最大“堰塞湖”。而在社会捐赠资金使用的过程中，也暴露了一些矛盾与问题。
汶川地震，我们已经付出了沉重的代价，69226人的死亡、17923人的失踪，8451.4亿元的直接经济损失。无论是汶川地震暴露出的救灾体制和捐赠机制的不足，还是应急状态下逼出来的制度创新，都值得我们很好地反思与总结。
邓国胜：这次汶川地震凸显了中国救灾体系非常大的优势，我们跟日本95年阪神地震相比，中国政府救灾效率得到了全世界的认可。但是通过巨灾也暴露出了救灾体系的不足。我跟大家分享一下捐赠机制方面的分歧，今天要讲两个问题，如果在清华大学，可能得开两门可讲96小时，今天下午只花20分钟，大家要有点思想准备，有可能要打机关枪。
通过我们团队的调研，在紧急救援阶段大量民间组织涌入灾区，走向了联合，出现了不少联合性组织；安置阶段，民间组织开始大量的撤出，联合机构也开始解体；到灾后重建阶段，剩下的屈指可数，不到50家，联合机构大部分解散了，这就是基本的现状。
民间组织参与过程中面临的问题是什么呢？我们觉得大部分民间组织面临的最大挑战是缺乏制度化参与渠道，中国扶贫基金会这类民间组织也没有制度化参与渠道，在救灾过程中遇到了很多的挑战，像红会、慈善会这样的组织，虽然有制度化参与渠道，但是他们面临的问题是自身能力的挑战，当时媒体上报道了很多四川红会面临的堰塞湖的挑战，包括捐款如何花的问题。草根组织面临的挑战不仅仅是资金匮乏。
当时有很多人说2008年是志愿者元年，紧急救灾的阶段，我们发现成千上万志愿者涌入灾区，发挥了很大的作用，在过渡安置阶段跟民间组织一样大量的撤出，到灾后重建阶段潮水般的退出，据说剩下的志愿者不足5万。
面临的问题是什么呢？主要表现在几个方面：第一，组织性不强，我们调研中发现很多志愿者不是依托志愿者组织进入灾区，这其实都不是正式的志愿者，只能算非正式的志愿者。第二，激情有余，但是专业性不足，志愿者难以满足公益服务机构和灾民的需求。第三，志愿者督导保障体系跟不上，部分志愿者受到了很多挫伤，甚至有的志愿者轮中次生灾民，好多志愿者反映报国无门。
既然如此，我们怎么办？我们需要什么样的体制创新才能解决这些问题？这可能是我们大家都非常关心的问题。我们知道，传统的救灾模式，主要依靠内部资源自上而下的解决问题，优势是可以集中、高效，但是问题也很多，有个教授提出最有效的政治反映就是激活各种富有财力、掌握应对信息和资金的组织网络，通过合作的治理模式，政府动员和组织分散的资源，创造最大的价值。我们希望在体制内不仅中国红十字会能纳入减灾委，我们还希望有一个民间组织联合会能够纳入减灾委，这样民间组织就会有参与的平台，就会解决参与渠道问题。当然，民间组织联合会是由不同类别的NGO网络组成，心理辅导类、卫生类等等，不同类型的组织网络又可以把相关的志愿者组织吸纳进来，主要是解决草根组织、境外NGO组织和发行问题，需要降低草根进入门槛，这是我们设计的制度化参与渠道。
从捐赠机制现状和问题来看，根据我们调查，我们发现大部分资金流向了政府部门，58%以上资金政府接收了，红会、慈善会大概接受了35%，真正流入公募基金会的不到6%。我们再看一下资金使用情况，根据调查发现，政府募集的资金98%左右都由政府自己使用，中国红十字总会、慈善总会、全国公墓基金会募集的资金自己根据捐助者意愿自己安排，到了地方问题很大，募集的资金收到政府财政帐户，由政府统筹使用，甚至一些定向捐赠资金也被政府收走，这是资金使用方面比较大的问题。
我们发现的另外一个问题是募捐管理费方面也存在很大问题，民间组织使用救灾资金时候需要有成本，有筹款成本，有业务活动成本，有管理费用，如果没有这样费用很难吸纳人才管理这些资金，也很难把这些资金用好。在救灾阶段，迫于各方面压力，承诺不提取一分钱管理费用，根据法律可以提取不超过10%的管理费用，承诺是承诺，我们调查发现实际上是需要开支的，到现在为止有些问题还没有解决，有些基金会还是挂帐处理，这里面问题很多，由于缺乏慈善意识，捐一百块钱恨不得全部用于灾区，由于我们不允许他有一定的管理成本，导致民间组织的能力很弱，很难有人才的储备，也导致了很多民间组织一手从老百姓这里募到钱，另一手又委托政府执行项目。
我们发现的另外一个问题是信息披露方面的问题，无论在灾前，还是灾后，关于信息披露相关的法律法规是最多的。但是，通过这次调研我们发现大部分政府和民间组织信息披露很不完善，很多机构只披露了我接受了谁的捐赠，这个披露的很详细，关于资金使用情况和使用效率几乎没有人披露，在信息披露方面确实有很大漏洞。政府出台了很多信息披露的法律法规，有时候地方政府自己也没有做到，更谈不上监督民间组织披露，由于信息不能披露，直接影响到民间组织的公信力，导致老百姓一手捐钱，一手骂娘，不知道钱用到哪里去。
总的来说，普遍的问题是救灾主体过于集中在少数机构，虽然这次有所开放，这次跟以往有点不同，以往在大的灾害面前往往只允许少数几家机构募款，根据2008年4月份的规定，真正具有募捐资格的人只有具有救灾宗旨的公募基金会，在中国具有救灾宗旨的公募基金会数量非常少，这就导致上午宋秘书长说的5•12汶川地震以后他也不知道自己有没有资格可以募款，当时很多机构其实都不知道，正是由于这个原因，国务院出台了一个文件，允许没有救灾宗旨的公募基金会经过民政部批准以后可以搞募捐，最后批准了16家公募基金会可以募捐，跟以前相比确实是一种开放。问题是由于国务院相关《规定》只是临时性文件，以后再出现大的灾害怎么办呢？谁有募捐资格？我们依然不知道，我们希望中国募捐机制应该从垄断制走向开放的募捐，应该允许更多的公募机构具有募捐的资格。像一些西方发达国家，只要是慈善机构就可以劝募，但是在我们国家具有募捐资格的机构太少了，我们希望能够推动社会捐赠制度的出台，在日本阪神地震以后，1998年推动了NPO法律的出台；在台湾地区9.21地震以后推动了《劝募法》的出台。我们也希望推动一下制度层面的创新，使更多机构具有募捐的资格，并且能够自主化。由于资金大量集中在政府手中，也导致很多民间组织使用资金的优势没有得到发挥，没有跟政府形成合作互补的关系，我们建议未来资金使用模式能够走向多元使用模式，不是完全集中在政府部门，可以委托外办，也可以由民间组织自己办。我们建议从不规范的信息披露走是更加规范的信息披露，我们也知道这是一个渐进的过程，重要的是我们要把握方向，抓住机会，推出制度的创新。
有人问钱都到政府那有什么不利的方面？第一个后果，会挤压民间组织生存和发展的空间，钱都到政府那，民间机构就没钱了，我们原来指望2008年是志愿者元年。第二个后果，影响募捐机构的公信度，我们调查过程中发现很多钱都到政府财政那，财政并没有对地方的慈善会、红会、公募基金会进行问责交代，没有告诉他们钱用到什么地方了，民间组织、募捐机构没办法对捐赠者进行交代，会影响到民间组织的公信度。另外，可能也会影响到整个救灾模式的变化，今天上午刘秘书长讲的非常好，他说从他的经验来看在紧急救灾阶段民间组织参与程度要低一点，灾后重建参与程度要高一点，我们发现由于没有钱，结果倒过来了，紧急救灾阶段解决的速度快、参与的程度高；在灾后重建阶段，解决的速度也很快，参与的程度却非常的低，倒过来了，所以救灾的效率和效果会受到很大影响。
第二个问题是为什么会这样？原因很多，第一是认识问题，觉得民间组织就是我的提款机，钱来了以后我们用，中国红十字总会有较大的自主权，主要到了地方层面自主权没了，根据我们很多法律法规和规章制度规定，其实捐给基金会以后就属于基金会的财产，任何人不能挪用，根据《合同法》要进行保护，可是这些钱被很多地方政府收走了，这跟法律是不一致的，如果地方政府都不遵守法律，怎么指望老百姓和民间组织遵守我们的法律法规呢！这也是认识问题。第二个原因，公民社会最重要的基础是公民社会组织，公民社会组织最重要的基础是公民系统，根据调查，我们发现40%以上认为钱就应该由政府统筹使用，一个是政府觉得钱只有到政府口袋里才放心，老百姓也觉得钱到政府口袋里才放心，民间组织确实自身也有很多问题公信度不够，使用效率未必很高，我们能力未必很强。但是不能因为它能力很低，我们就不给他机会，如果没有机会，他永远不会长大，我们就永远没有梦想实现的那一天。我们给了他机会，让天经风雨、见市面，这样他才能不断壮大，我们都是养孩子的人，小孩子要锻炼。
邓国胜：清华大学公共管理学院副教授，法学博士。主要研究领域为中国NGO研究，公共组织问责、绩效与能力建设等。（文章来源：搜狐公益）
