2002年九月欧盟在大连举办了一个城市环境的研讨会，本文是中国发展简报主编高（Nick Young）在此次会议上的论文发言。
在过去二十年左右的时间里，大多数国际发展机构（刚开始是非政府组织，但随着形势的发展，后来还包括捐助国政府机构以及世界银行和亚洲发展银行这样的国际金融机构）都开始逐渐接受并推广“参与”的概念。中国实行改革开放政策后，这一概念在国内也越来越受到推崇，一方面是受到国际组织的敦促，另一方面也是地方学者以及北京农业大学的综合农业发展中心、云南参与式农村评估网以及贵州和其它省份类似组织的活动家努力的结果。这些组织主要开展农村发展工作，他们的工作方法也逐渐得到了官方的承认。例如，扶贫领导小组去年宣布“参与”将成为其今后工作的指导原则。在过去五年里，在环境领域中倡导并身体力行公众参与的中国非政府组织得到了快速发展。
我个人认为，这些都是积极的发展趋势，但我还是要发出一些预警的信号。首先，我们不应当仅只是陶醉于言辞。当一个概念被炒作得像“参与”现在这么热的时候，这个概念就会鼓励一些不切实际的期望，好像只要采纳了这个概念本身就能解决一系列的问题。例如，上个世纪80年代开始流行的“可持续发展”这一概念就鼓励了许多不切实际的希望。但是“参与”的方法只有在成为由具备实施能力的机构执行的具体政策时才变得有效和有意义。原因是，尽管许多人都认为“参与”是一件好事，但他们对“参与”的理解往往存在偏差，而且推行的政策也有很大的差异。因此，不幸的是，原则本身并不像表面上看起来那样能够为政策提供清晰的指导。“可持续发展”的概念就是最好的例子。
此外，我还想指出，尽管“参与”的概念现在很流行，但这个概念实际上非常有局限性。这些局限性最好的例证就是10年前一名英国环境和发展问题学者的名言警句。他说，“我不‘参与’我的生活。”这一警句提醒我们，“参与”的概念实际上带有一种居高临下的意味，就好像我们让儿童参与成年人的谈话，然后对他们幼稚的观点忍俊不禁一样。
由于上述原因，我们有必要从一开始就弄清楚我们在谈论参与的时候到底意味着什么。但是，我并不打算在这一篇幅有限的论文里对参与究竟意味着什么或应当意味着什么做出定义。已经有无数的人对参与下过定义，在我看来都是没有意义的事情，因为我们最后都会为自己的定义据理力争，而这种争论却往往脱离了现实世界。相反，我将在广义和狭义上讨论适用于中国的三个普遍且易于接受的参与方法和机制。我的结论总的说来是乐观的。在中国和国际社会都存在许多关于“文化差异”是相互理解不可逾越的障碍之类的谬论。我没有足够的篇幅来阐述为什么我认为这是谬论（而且是非常危险的谬论），但正如大家将会看到的那样，我的主要结论是，中国和国际社会已经逐渐对“参与”以及“参与”如何影响决策过程形成了共识，中国政府正在向着正确的方向迈进，而且为了保证达到社会安定团结的崇高目标中国政府必须继续向着正确的方向迈进。
全民动员
要解决中国最严重的环境问题就必须制定直接对大量人群产生深远影响的政策措施。计划生育政策就是最有名也是影响面最广的一个例子。由于自然资源的限制，国家对家庭的规模做出限制，以便控制人口增长。国家进行了大量的宣传，向公众说明这一政策的必要性。据我所知，这些宣传是非常成功的。所有与我谈论过这个问题的人都认为国家人口太多是个问题（“人多地少”是我最早学会的中国话之一），而且他们也认为控制人口增长的政策是很有必要的，尽管他们自己不希望受到这一政策的制约。按经济学家的话来说这就叫做“无本获利”。
“我不‘参与’我的生活
从另一方面来说，许多中国的农村人口被动员参加防洪项目，主要是维修水坝，尤其在最近几年，还参与植树造林和其它保护水土资源的项目。同样，这些项目的成功通常也取决于宣传，向人们证明这些项目对保障集体利益的必要性，并劝说人们参与是他们的职责――”人人有责“。这也是我最先学会的中国话之一，因为你随处都能看到这些大字标语，从计划生育到防火应有尽有。
随着经济持续快速增长，提高水电使用效率的措施变得不可或缺。人人都知道中国北方长期缺水这一事实，而且随着工业和城市继续扩张，这一问题将越来越严重。没有足够的水可以浪费，因此每一滴水都要发挥最大的价值。同样，随着电和石油的需求增加，为了避免灾难性的大气污染，审慎使用这些资源就变得至关重要。在“社会主义市场经济”的背景下，政府很有可能在投资洁净技术以减少能源生产和消耗带来的环境压力之外，采用“市场经济机制”来提高效率和生产力。国际捐款者和发展机构反复鼓励中国采用市场经济机制。“市场经济机制”在这里指的是提高水、电和石油的价格――刺激个人消费者更加谨慎地使用这些资源，并刺激工业用户想办法并进行必要的投资，以提高他们的能源效率。这样做首先要求减少补贴并按照水电到户的实际成本制定水电价格，其次要求引进"环保税"来进一步提高价格。这类税收可以增加国家的财政收入，并被用来投资环保技术。
这对于政府来说是非常艰难的决策，因为政府必须权衡环境利益和经济后果（可能包括普遍通货膨胀和竞争力下降以及经济增长放缓，原因是工业用户是水电的主要消费者）。政府还必须权衡保护环境的需求和保护社会弱势群体的需求。除了这些问题之外，政府还必须解决这些政策不受欢迎的问题，因为涨价意味着把环保的负担转嫁到普通老百姓身上。尽管人们原则上同意节约水电，但消费者不愿意多付钱。人人都希望环境更加洁净，但没有人愿意为此付出代价。涨价可能导致与公众的严重冲突，即便是在生活水平和公众环保意识都相对较高的西方国家也是如此。例如，英国政府在两年前试图提高柴油价格的政策引发了运输公司和卡车司机的广泛抗议，他们用卡车封锁了港口并制造交通堵塞。
环保教育项目和提高公众意识的项目是使人们更愿意接受对保证我们共同的环境和未来的可持续性所必需的政策的重要方法，也是保证公众自觉参与诸如废品管理等环保项目的重要手段――例如，鼓励人们不要随地乱扔垃圾或污染水源，并参与分类投放垃圾的废物回收计划。如果能够劝说公众严肃对待环境问题，并让他们了解环境问题如何影响他们的生活质量和未来生计，他们就更容易接受对个人自由的一些限制，改变生活方式，并参与减少污染和“生态重建”的项目。中国政府显然了解这样做的重要性，并且非常重视在学校和社会开展环保教育。政府也给予了新兴的环保非政府组织一定的发展空间。我认为政府给予环境非政府组织这样的空间主要是因为政府认识到它们在提高公众对环保重要性的意识方面能够发挥的价值，因此也是对今后可能采取的一些严厉措施进行公众舆论的准备。
但是，教育和提高意识本身是不是足以说服人们接受诸如环保税等对人民的直接生活和经济利益有着负面影响的政策还值得怀疑。在这个问题上肯定会有抵触情绪，就像英国卡车司机的抗议一样。为了克服抵触情绪，就必须让人民在决策过程中有更大的发言权，而不仅仅是提供足够的信息来鼓励人们的认同。一种更为深远意义上的参与是必需的。
与利害关系人协商
事实上有充分的证据显示，公众更多的参与自然资源管理的决策可以提高政策的有效性。例如，我们来看一看中国最近的森林管理情况。多年来，中央政府意识到植树造林项目对矫正大跃进期间滥砍滥伐的趋势以及“以粮为纲”的政策恶果十分必要。早在1978年，“三北”防护林项目就开始大面积植树造林，此后又推出了许多保护主要集水区的项目。1998年的洪涝灾害以后，防护林项目得到进一步推动，原因是媒体和公众对砍伐森林和排水造田使中国的河流更容易遭受洪涝灾害的广泛认识，以及朱镕基总理对这一问题的个人关注。1998年底出台的禁止砍伐原始森林的文件，以及退耕还林和退田还湖的政策都表明了中央政府决策层在环境和发展之间建立更加关注生态环境的新平衡点的坚定决心。但是，在许多外国观察家看来，这些良好意愿并没有获得应有的成功，原因是这些政策，尤其在植树造林项目初期，通常是以一种从上到下的方式执行，很少与那些生活在受到影响的上游地区的居民协商，也没有得到他们的参与。新种植的树木成活率远远比预期的要低，原因是当地的居民失去了放牧牲畜和采集柴火的土地，于是就从新的种植园里非法砍伐树种。我们很难去责备这些非法砍伐的人，因为项目根本就没有考虑到他们的直接生活需求。他们可以理直气壮地说，他们没有别的谋生手段。有幸的是，退耕还林政策似乎更加成功一些，因为农民在放弃土地的同时可以得到经济补偿。但是，退田还湖政策就遇到了问题，因为这个政策没有任何经济补偿，对地方政府来说也没有什么动力去完成配额。
相反，许多“社区林业”或“社会林业”实验都表明，当地方居民对社区管理的森林（自留山）直接负责，并研究自己的机制来平衡生活和环保需求的时候，他们在保护地方环境和地方资源方面通常更成功。在许多情况下，最有效的管理机制都建立在当地人几个世纪以来一直沿用的传统土地使用方法上。当地居民通常都是少数民族，常常被官员和城市里的知识分子认为是落后的民族。他们的经济对当地环境的依赖以及他们对当地环境的深入了解使他们对当地环境的可持续管理有着强烈的兴趣和独特的优势。当地居民通常是他们环境的最佳监护人，道理很简单：如果今天他们浪费了自然资本，明天他们就将失去赖以为生的资源。
许多国际资助的中国自然资源管理和保护项目都将这一非常明显的理念作为基础，并试图将保护和发展的因素结合到那些在自然资源管理和使用方面让当地居民参与决策的项目中。在报道中国的国际发展项目的8年中，我没有看到国际上对已建城市环境决策参与性给予同等的关注，但我认为深层的问题是相似的。中国的城市居民是他们居住环境质量的直接受益人或受害人，在设计和建设城市环境的时候也应当考虑他们的想法和意愿。
这在很大程度上是一个常识问题。我以前认识一名英国的水利工程师，他参与了许多城市小区的规划工作。他告诉我说，设计住宅小区的时候，通常的做法是等住户都搬进新居后，才决定公共人行道的路线和公共区域的绿化。不是由规划师事先决定行人从他们的前门出来应该走什么样的路线去商店、公共汽车站或游乐区域，而是让他们的“脚来说话”，然后再按照行人自然选择的日常路线来修建人行道。这个使人造环境更加符合人类需求的小例子总是让我思考，也许城市规划就应该是这样的。
在实际生活中，普通人使用日常物品和工具的方式，无论是开瓶器还是电脑软件，很快就显示出那些工具在设计上的缺陷或巧妙。我们在使用开瓶器的时候弄疼了手指，因为它的结构太僵硬；电脑软件的各种奇异功能我们可能连一半都用不了，因为尽管这些功能占据了硬盘很大的空间，但却是多余的。聪明和成功的设计师会仔细观察他们的创造是如何被使用的，然后再相应地改进他们的工具。他们从使用者的经验中学习。同样的原则应当也适用于最复杂和最重要的工具――我们居住的家、社区和环境。在城市规划这样资本密集型的领域，要在社区“试验”的基础上来改变设计谈何容易，因此事先建立一种从使用者（公民）的经验中学习并考虑到他们的需求和喜好的机制就显得至关重要。如果我们不了解人们的需求，又怎么能建造人性化、实用、适合人们居住的城市呢？如果我们观察一下现代的中国城市，就可以看出设计者还是下了一定的功夫来建设公共福利设施和绿地的，但总体印象是，环境主要是为汽车设计的。这种趋势在北京最明显。随着北京加紧2008年奥运会的建设，旧城区和绿地正被快速地改建成高速公路。当然，中国的私人汽车数量肯定会稳步增加，因为中国加入WTO以后，随着当地汽车工业竞争力的加强，家庭汽车的价格将会下降到收入越来越高的城市人口的购买力水平。但是，对于那些将过多的注意力放在使拥有汽车的人行动更方便的城市，我非常担心它们的未来。我在这里敢于如此断言的原因不是因为欧洲在这个问题上取得了巨大的成功，而是因为我们在第二次世界大战以后犯了许多错误，让私人汽车的数量出现了爆炸式的增长。我们知道，有利于汽车的环境对于没有汽车的人（老年人、骑自行车的人、残疾人、公共交通的使用者、进行家庭采购的妇女以及儿童）来说是破坏性的。交通事故率上升（根据中国青少年基金会的数据，去年有4200万名中国儿童在事故后接受了住院治疗，其中最主要的原因是道路交通事故）。噪音和污染水平也有所上升，增加了城市压力和身体疾病，例如哮喘。老年人或残疾人可能被困在住宅区里，被纵横切割着社区的多车道高速公路切断了与诸如商店和公园等公共便利设施的联系。地下通道和人行天桥都是有用的设施，但对于老年人或残疾人来说，可能是巨大的障碍，因为对于带着小孩的人或拿着采购商品的人来说，通过一个十字路口往往需要绕道几百米。
过去几年在我的家乡英国（作为欧洲面积较小而人口密度较大的国家之一，英国为直线上升的私人汽车可以提供的空间最小），城市规划者不得不面对过去的错误，通过“舒缓交通”的有力措施来控制城市交通，并使其远离市中心。虽然这种措施的最终结果是否令人满意还有待观察，但肯定是有益的尝试。例如，伦敦目前正在尝试一个和新加坡类似的公路付费计划，要求使用公路的人必须交付通行费才能进入市中心。伦敦市长承诺将这部分收入用于投资新建和改善公共交通基础设施。
与“利害关系人”协商的过程是英国地方政府进行类似决策时不可或缺的一部分。政府不仅就提案广泛征求职业公务员、学者、专家和下级地方政府的意见，而且还要与代表不同消费者和商业利益的非政府组织协商，包括环境非政府组织、商会、公共交通使用者组织、自行车运动协会、残疾人权利组织、当地居民协会等等。实际上，许多这类协商最初都是非政府组织游说的结果。所有这些组织都可以发表对提案的评论，对提案的可行性进行自己的研究，并公开宣传以争取对他们观点的支持。这些活动对于当地的新闻媒体来说是绝佳的新闻素材，他们在辩论中加上自己的评论和观点，并开设读者来信版面供读者发表意见和看法。这一过程在西方被称为"公民社会"的参与，通常被认为是深化和丰富了民主内容的活动。
与利害关系人的协商并不总能产生正确的决策。人非圣贤，孰能无过。我们不能预见将来，而且特殊利益集团的势力往往过于强大。在西方，尤其是大公司和商业利益集团，例如在这个例子中的汽车工业，拥有强大的势力。但是，与利害关系人的协商至少可以保证每个人都有机会发表自己的观点，并使政府决策者在决策时能够更全面的分析问题。这样做也使政府能够更好地权衡不同社会和经济组织的需求和期望，保持社会的凝聚力并得到公众的支持。
与利益相关人协商被视为更进一步的“参与”
今后几十年里，中国拥有私人汽车的人数占总人口的比例虽然还是很小，但很可能将增加两倍、三倍、四倍或五倍，直到城市完全陷于堵塞瘫痪状态。但是，即便是按照这个速度增长，中国城市居民的大多数仍然不是私人汽车的拥有者。如果中国的城市环境因为少数富裕人口而遭到破坏，将是非常令人悲哀的事情。如果没有经过与利害关系人的协商而出现这样的结果，将是非常不公平的。
参与的权利
在以上的讨论中可以看出两种“参与”的方式。在第一种方式中，参与和全民动员及公众教育的概念紧密相连。其价值在于鼓励公众支持政府的政策、遵守法律、参与减少污染的计划并交付税收。在我看来，这是中国目前最主要的“公众参”理念。第二种参与的方式强调“与利害关系人的协商”，听取受到发展过程影响的人们的意见，尤其在农村地区，赋予当地居民一定的权利来管理当地的资源，因为这样做通常能够产生更好、更公平和更持久的结果。在我看来（我不得不承认，我比许多我遇到的国外"中国专家"的看法要乐观得多），这种参与的理念正在为越来越多的中国人所接受，而且在今后会成为最主要的参与理念。
在这里，我想简单地介绍一下第三种参与理念。这是在西方非政府组织、发展机构和环境活动家中最盛行的一种理念。简单地说，这种理念就是，人们参与影响他们的生活质量和子孙未来的决策是他们不可剥夺的权利。这种观点实际上在许多国际公约中都有体现，包括许多中国是签署国之一的公约。但是，这个理念是中国比较难于接受的。在我看来，政府对"权利"的抽象讨论并不感兴趣。政府是务实的，其最关注的是寻找有效的解决办法，平衡不同社会群体的需求、经济增长的需求、保护自然资源基础的需求和保障社会安定的需求。随着社会变得更加复杂和多样化以及贫富差距的加大，要平衡各种需求就变得更加困难。基于这个原因，我自然认为中国的决策者会选择与利害关系人协商而不是空谈权利的方式，因为证据显示，这样做能够产生更好的规划决策。
未经协商的城市规划会导致城市设计缺乏人性化
但是，我们应当反思一下，“社会主义市场经济”到底意味着什么。市场经济在某种程度上固有的特征就是“参与”，因为决策权从国家计划者（决定提供什么样的商品和服务）转移到消费者（他们的有效需求决定了生产）。但是，市场经济的问题就在于，社会底层的弱势群体因为没有什么购买力，因此对社会也没有什么影响力。他们被撂在一边，面对市场的繁荣只能隔岸观火，不能真正参与。在市场经济中，环境也是牺牲品。为了满足短期的需求，市场力量常常要破坏显然应该得到保护的环境资本和环境的承载量。但是，我总觉得共产党所说的“社会主义市场经济”并不象许多外国人认为的那样是语言上的矛盾体，而是反映了共产党对市场带来的风险、不平等和环境危害的认识。我的理解是，“社会主义市场经济”表达了保护弱势群体和环境免受经济学家巧妙地称为“市场失灵”的严重危害的决心。但是，弱势群体怎样才能得到最好的保护呢？我的观点是，首先要保证他们的意见得到听取，他们的需求得到了解。反过来，如果我们承认所有的中国公民，无论他们的社会和经济地位如何，都有参与决策的平等权利，才能最好地保证他们的意见得到听取，他们的需求得到了解。
参与的机制
最后，我想简单地介绍三种增加公众参与决策过程的不同机制。第一种是中国政府机构的自愿协商。虽然我与中国政府决策层的接触非常有限，但我认为这个过程已经开始。在单个项目设计和实施的层面，不同政府和群众利害关系人的协商似乎也越来越频繁和卓有成效。国际援助机构经常对我说，在他们看来，虽然中央和部委层面可能存在问题和竞争，但下级政府机构的合作非常愉快。据我的观察，政府机构现在更加频繁地与中国日益独立的研究界专家协商，有时还聘请他们做顾问。在某些情况下，制定政策时还听取了政府资助的非政府组织，甚至更加独立的非政府组织的意见。近年来涉及面最广的公众协商之一讨论的不是环境问题，而是社会问题。我指的是两年前围绕新《婚姻法》的起草和颁布所展开的讨论。我认为这是中国公众协商和公众参与重大的进步，也是今后发展方向的重要指南。
除了自愿协商而外，还有法定协商程序。这个话题我知之甚少，因此只想简单地说几句。但以我作为英国普通公民的日常经验，我确实知道在英国，所有的建筑开发申请都必须提交地方议会，由它们检查提议的开发项目是否符合建筑和环境标准，而且还要将申请公诸于众，让公众有机会提出反对意见。如果我的邻居打算对他的房屋进行扩建，我有权到议会办公室去查询他的建筑图。如果他的扩建将影响我的风景或我的环境，或者影响到我的房产价值或生活质量，我有权向当地规划委员会提出抗议。委员会必须严肃地对待我的抗议，而且如果我的理由是合理的，还应该做出对我有利的裁决。对于可能影响到整个社区的大型开发项目，建筑图通常会在一段时间内在公共区域展览。如果计划遭到社区成员的反对，就要展开独立公开的听证会和调查进行裁决。这只是一个简单的描述，不是基于任何专业知识，而是基于一个普通英国人对法律赋予他的权利的认识。这显然与参与决策是公民基本权利的理念是一致的。随着中国越来越多的人拥有地产，并希望保护他们的投资及地产的价值不受当地开发项目的负面影响，对这种权利的要求会越来越多。
我对欧洲和中国的环境影响评估和社会影响评估程序同样知之甚少。在这个问题上，我只能描述我从其它"外国专家"以及在中国做生意的外国公司代表那里听到的一些情况。他们告诉我，中国政府和公司项目的环境影响评估与国际通用的标准相比要松散一些。中国的环境影响评估只针对已经完成的项目产生的排放物，很少考虑生物多样性问题。此外，中国的环境影响评估只考虑已完成项目的环境影响（无论是工厂还是输油管道），而不考虑建设过程中的环境影响。我被告知，环境影响评估的过程通常被认为是纯粹的科学程序，很少与社区进行协商。此外，没有社会影响评估的要求。因此，我们以道路建设项目为例，尽管计算地方商业的预期经济利益时要考虑交通排气的预期增长，但没有人想过道路的建设对社区居民的生活会造成什么样的影响，即是否向我先前提到的那样，道路建设实际上有可能妨碍没有汽车的当地人享受便利设施的权利。简而言之，似乎还有很多可以改进的地方。
改进协商和参与的一种重要方法就是通过非正式或法律的手段增加非政府组织和"公民社会"的职责。在这个方面我可以提供一些专家意见，但我只想做一点简单的说明。
如果政府想为人民服务，就必须听取他们的意见，以便了解他们的需求。如果政府想听取人民的意见，就需要通过中介机构，因为精简后的政府部门不可能直接与13亿公民进行任何有意义的协商。即便是一个市的政府也不可能与当地居民进行直接协商。我不认为这些中介机构必须或应当由西方社会那样的非政府组织来充当，它们也不一定要按照西方组织的发展模式来发展。中国政府已经建立了一些与"利害关系人协商"的潜在中介，例如群众组织和居委会。但在过去，这些组织只是发挥了把党的政策传达给人民的"传声筒"的作用，而没有发挥它们应该发挥的类似市场调查公司那样将信息和民意传达给政府的作用。如果这些组织想真正改善政府与公民的沟通，充当有效的桥梁，它们就需要重新定位它们的职责。我认为这些组织要想发挥作用，就必须变得更加独立，更加对它们代表的群体负责，而不仅只是对"上级"负责。在这个方面，我和所有国际援助组织的成员都要祝贺最近在北京的一个社区里举行的居委会委员选举试点项目。我相信这些居委会在将它们代表的群众的意见反映给其它政府机构的工作中将扮演至关重要的角色。
与此同时，正如我前面提到的那样，在过去几年中，尤其是在环境领域，出现了大量相对独立的中国非政府组织。我认识许多这样的核心组织和个人，对他们也非常崇敬，但我也可能是第一个指出它们问题的人，这些组织还非常年轻，非常缺乏经验，现在仍在寻找自己的特色和声音。我完全理解许多政府官员对这类新的组织持有怀疑态度，担心一些"不良"组织会涌现出来，破坏社会安定。但是，我也同样可以证明，这些组织吸引了很多兢兢业业的人们，这些人都为中国的传统而骄傲，也真正想为创造中国更美好的生活和更持续、平等的将来做出积极的贡献。这些"社会力量"是我们应当引以为荣的，不应当害怕。
“参与”的权利意识正在兴起
不仅仅是“绿色”环保组织可以扮演重要的角色。中国社会随着改革开放政策的实施变得越来越复杂，这使得政府越来越难管理。为了更好地管理政务，中央政府和地方政府都需要听取和了解代表不同社会需求和利益的群体（从商界到单亲父母）的意见。因此，政府需要与各种各样的专家和独立机构（可以是私人机构、公众机构或非政府组织）协商。这绝对不是放弃国家的决策权，而是使政府可以做出更明智，因此也更有效的决策。要做到这一点实际上并不容易。专治远远要比听取多方意见然后仔细权衡决策要容易得多。但是政府和共产党应当意识到，我相信它们确实已经意识到，正是为了维护社会安定，它们才必须承认社会上相互竞争的各种利益集团，并在一定程度上做出取舍。因此，从某种奇特但直接的角度来看，发展中国非政府组织的能力将是发展政府能力的重要前提。
