背景
2000年以来，中国政府开始实行新的扶贫方式，“整村推进”和“参与式扶贫”成为实现《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010）》目标的主要措施，村级扶贫成为政府主导的中国特色扶贫的主要途经。
但由扶贫部门组织的村级扶贫，因缺乏技术和人力支持，扶贫资金的有效性偏低，存在跑冒滴漏现象。吸引NGO参与扶贫规划的实施，成为新的扶贫机制和模式。在这样的背景下，一些地方出现了政府购买NGO服务的试验，其中社会影响较大的是国务院扶贫办和江西省扶贫办在2005年启动的，以招投标方式吸引NGO在江西农村实施村级扶贫规划的试验。
在福特基金会支持下，2005年4月至2007年底，国务院扶贫办外资项目中心和四川蜀光社区发展咨询服务中心（以下简称“蜀光”）也合作开展了“NGO实施政府扶贫项目的试验”，在四川、云南、贵州和陕西4省的5个国家重点扶持贫困村，选择了5家扶贫NGO，由当地政府以协议方式委托实施村级扶贫规划。1试验共投入306万元，主要以基础设施改造工程为主，兼有少量的增收项目和实用技术培训，资金来源包括财政扶贫资金、以工代赈资金、部门资金，以及来自NGO的配套资金。其中，上文所述小金县头卡村的扶贫新村建设，正是蜀光负责的项目点。
阿坝藏族自治州小金县在1989年是四川省重点贫困县，2002年被确定为国家扶贫工作重点县。作为四川的农业经济县，小金78万总人口中农业人口就有6.7万，绝对贫困5万人，由于自然条件恶劣，频繁的自然灾害使当地社区非常脆弱，扶贫一直是小金县政府的重点工作。
近年来，国家投入小金县的扶贫资金一直呈增长态势。县扶贫办贾主任说，他上任3年来，经手的扶贫资金就上亿。但巨额的资金其实也给扶贫部门造成了压力，由于扶贫中存在的各种不足和问题，促使小金县政府产生了探索新的扶贫方式，改进扶贫效果的迫切需要。
“说老实话，上面安排的（扶贫）资金，不一定是按需要出发，资金管的比较死，有的又是领导拍板，不见得合理。社区基金符合政府扶贫的需要，也能结合百姓意愿，扶持效果好。” 贾主任说。
在这样的背景下，县里在2009年7月启动了社区发展基金项目，争取在3年时间内，将社区基金推广到40个村，每村投入资金20～30万左右，整个项目累计投入资金1000万左右，力度很大。截至2009年底，已启动13个村。
在参与中扩大NGO的角色
事实上，小金县政府利用蜀光的技术支持推行社区基金，步子一直迈得很谨慎。2007年四川省扶贫办下达社区基金试点，任务落到小金县的两个乡上。县里面对这种新的扶贫方式一度顾虑重重。“作为政府投入社区的基金，借了不还怎么办？村委有畏难情绪。”小金扶贫办贾主任回忆。
但蜀光此前在小金的试点，成为政府的信心来源。自2005年4月开始在头卡实施新村扶贫规划初见成效，到现在双方已经通过3轮合作建立了信任。
韩伟说，其实最初也并没有步步为营进行推进的长远策略，并未设想会有现在的局面，蜀光只是顺势而为而已。而政府拿出这么大的资金量投入社区基金，意味着将资产权属和管理运营权交到老百姓手里，这背后蕴含着扶贫理念上的重大变化。
“过去矛盾多，实施项目百姓没有知情权和参与权。放权给百姓，对政府是一种解脱。”贾主任说，换一个角度理解，就是放权给老百姓，不搞“一锤子买卖”，让社区持续受益。他透露，待时机成熟，州扶贫办还有意将小金的试点扩大到其他县。
对蜀光而言，从一两个试点村，到成批量的接受政府委托的扶贫任务，在有限的资源下，担当的角色必然发生变化。过去是在“点”上深耕，亲力亲为，以“我”为主，但现在更多地要在“面”上覆盖，势必调整工作方式。而政府的大动作自然值得期许，但是否也存在运动式扩大规模、影响项目实施效果的隐忧？
杜玲的回答是，肯定会有这个问题。但如果一直不放手，社区永远不会经历这个成长的过程。蜀光目前在小金其实就是稍微退出来一点，以外部的协调和能力建设为着力点，更多地担当协调者的功能，培训辅助乡政府、村两委以及社区管理小组成员。
在争论中达成共识
在小金扶贫办办公室，贾主任和调研小组攀谈之际，拿出了一个月前（2009年11月20日）刚刚印发的《小金县社区基金试点项目实施方案》。这份政府文件将社区基金运行的重大问题和细节设计逐一列出。社区基金决策机制；目的用途和基本原则；信贷设计；实施细则；资金来源要求；账户管理和资金拨付条件；财务管理要求以及纠纷冲突的解决机制等细节，均在文件中明确说明，还授权县审计部门履行监管职责，每年要至少审计一次。值得关注的是，项目内的社区基金，将以民政局为主管单位，以非营利互助性质的专业合作社法人身份运营。
“这么快啊！” 看着这份刚刚出炉的文件，韩伟着实对合作方的高效吃了一惊。文件对蜀光和县政府的角色做了界定，蜀光的职能是“能力建设，巡回指导，经验总结推广，扩大宣传影响，在社区发展基金协调领导小组领导下开展工作。”而政府县乡部门“应积极配合支持蜀光在小金县的服务活动。”
在调研小组一行到来之前，贾主任已经和县上另外一个部门做好协调，为蜀光联系了培训场地。几天后，蜀光将在县城对试点村的社区发展基金会（村级社区基金管理机构）监事会、理事会成员进行培训。此前，蜀光已经按照时间表对政府相关业务人员、村乡干部进行了几轮培训，各个步骤环环紧扣。
“我们给你们做好服务，搞好协调。”贾主任对韩伟快人快语。如他所言，政府的弱项是没有经验和技术能力，而蜀光正好能够填补这个空缺，可以通过蜀光引导扶贫资金向社区投放。
这份文件的出台背后，是双方的多次磨合协调。2009年8月，双方还专门召开了20～30人规模的县级研讨会，预先对实施过程中可能遇到的原则问题和解决办法未雨绸缪。基金是谁的基金？谁来决策？如何发动？如何选举？如何进行制度设计？都在研讨中反复讨论并敲定，并通过文件、协议、折页指南等形式将利益相关方，包括农民的权利固定下来。
政府原先设想，无论大村和小村都注入同等额度的资金运作社区基金。蜀光认为，对小型社区而言，过大的基金规模超过现实的需求，容易产生负面问题。蜀光向政府直言，后者表现了灵活务实的态度，最终同意将小村的基金额度减下来，多出的部分放在村里的其他扶贫用途上。
当然蜀光也有妥协的时候。例如头卡新村扶贫项目，“一方面要开展参与式规划，由农户选择项目，但同时政府又规定学校改造，卫生室和两委活动室是必做项目。政府规定必做项目，必然减少农户的项目选择机会。未能做到充分的参与。”韩伟总结，在4省5地NGO参与的联合试验中，一些试验点还出现了有关部门在招标采购上设置限定条件想独揽采购业务，不放权给社区的情况，削弱了农户对政府的信任。
相比之下，头卡村还是政府放权最多的地方。按照过去的做法，大宗物资采购应归县扶贫办统一负责，但小金县扶贫办在头卡村开了个口子，将选择施工队、采购水泥、砂石、挖挖机等都放权给管理小组，只是最后由扶贫办直接买单。
NGO在社区扶贫，需要拿捏好与政府打交道的原则和艺术。韩伟认为，处理好村两委和社区管理小组以及县乡部门的关系，是衡量NGO能否胜任扶贫任务的重要标志。NGO做社区发展项目，对现有的权力框架，即不能全部排斥，也不能全盘接纳。
村两委是否进管理小组
在4省5地的联合试验中，一个核心环节是要公选社区项目的实施机构（项目实施管理小组）。项目总结发现，这个过程实际上出现了两类村级管理框架。一类是“村两委主导，公选的社区小组具体实施”，一类是“公选的社区小组主导，村两委辅助”。有4个点都是村两委主导，唯有头卡村例外，是社区小组主导。
在原有的村两委主导的权力架构之外建立项目管理小组，势必影响到村里的权力关系，实际上是一个较为敏感的问题。无论是NGO带入资源交由社区运作，还是政府扶贫资金交由社区小组运作，均对传统意义上的资源控制方——村两委形成挑战。但参与就是赋权给村民，重新调整资源控制，在复杂的乡村政治中，容易引发矛盾，这对涉足其中的NGO需要具备基层工作的智慧和操作技巧构成挑战。
贵州省扶贫办外资中心荣建国处长在讨论中提到，在他所参与的贵州雷山县乌东村的试点中，为了体现村民的参与，他的做法是建议村两委不进管理小组，村长、支书不对小组过多干预。在与蜀光在丹巴县牧业村项目点的村民交流之后，他对牧业村村长主动提出不进入管理小组的高姿态很是赞许。在很多试点村，更常见的是村两委对管理小组的“积极”干预。
在韩伟看来，村两委主导和社区小组主导两种类型各有利弊。村两委主导，容易调动主要利益群体的积极性，利于协调并和传统治理方式衔接。不利之处在于，严重依赖村两委人员的素质，容易回到简单粗暴的工作方式，可能把社区共管活动架空。在4省5地的试验中，村两委主导的项目点就曾出现因为村两委做事不公发生严重冲突的情况。
而社区小组主导型有利于调动群众的积极性，提高扶贫项目和资金的有效性，抑制和改善不良的社区风气。但是，坚持独立运作小组，也可能在社区矛盾大的地方，导致村两委和管理小组势同水火，协调难，阻力大，很可能产生对抗情绪。
蜀光在头卡村这样一个管理小组主导的社区采取的策略是，不公开提出是否排除村两委，完全由村民公选决定。在村两委成员没有进入管理小组的情况下，通过和乡政府进行沟通，由乡政府对管理小组进行授权，制约村两委的负面影响，提前消化矛盾，并在发生对立冲突的时候适时介入，居间协调。
头卡村的试验表明，NGO在复杂的社区中推进民众参与，适当运用政府支持可以起到很好的“杠杆”作用。实际操作中出现的很多具体矛盾和冲突，并非简单运用参与式就能化解，需要调动各种因素，配合运用不同的方法，包括自上而下的方法。韩伟得出的初步结论是：两种架构有各自的适用性：村两委主导适用于村两委素质高，社区关系和谐的社区，而管理小组主导，可能适用于村两委薄弱，社区复杂矛盾大的社区。
有趣的是，头卡村后来发生了公选小组成员向村两委流动的情况。第一代小组成员中，后来1人被选为村支书，1人被选为村会计，“说明社区管理小组有机会融入正式体系”，韩伟说，农村现在的很多冲突集中在操作层面，只要解决了这个层面的问题，实现公开、公平、公正，参与式扶贫不会给基层政府带来冲击。
在头卡的调研现场，韩伟问新桥乡伍书记：“如果村两委素质好，可以很好地承担扶贫任务，还有没有管理小组存在的必要？”
“管理小组必须存在，当然要融洽村两委和小组的关系。” 伍书记回答，“现在的以群众代表监督村两委的形式，多数虚设，但（管理）小组运行过程中，会行使权力，对村两委的监督要好得多，能杜绝少数一两个人说了算的情况。” 在他看来，独立于村两委的管理小组的存在，能够在村内形成有效的群众监督机制。
新桥乡伍书记承认，2005年蜀光项目负责人杜玲把参与式带进来，开始也觉得麻烦，但现在他已经非常看好这种理念和方法给政府工作带来的“便利”。“现在我们忙得很，恨不得把权力放出去，原则上该放就放。”
“NGO参与扶贫成本高昂”
韩伟透露，蜀光联手其他NGO参与政府扶贫项目的试验，是看到了政府采购NGO服务的未来趋势。但是，据说在有关NGO参与扶贫的一个研讨会上，国务院扶贫办的一位人士曾提出“NGO做扶贫很贵”的看法，意指NGO做参与式扶贫，前期的一次性投入很大，不太划算。
蜀光和国务院扶贫办外资中心2007年联合编写的《NGO承担政府扶贫任务：试验与总结》，对试点中的工作费用（NGO的成本）进行了翔实的统计和分析。报告称，据不完全统计，5个试点村工作经费实际开支（包括NGO的费用、农户小组开支、社区成员外出、考察以及政府扶贫人员的开支）51.1万元，为扶贫资金投入的16.7%。其中NGO的工作费用40万元，为扶贫资金投入的11.3%。2
项目发现，NGO发生的费用与该村投入的扶贫资金没有太大的关联性。投入少的村，由于NGO要完成的社区发动、调查、参与式规划实施、社区能力建设和管理制度等工作量并不减少，会造成NGO工作成本与扶贫资金投入的比例较高。在大村，扶贫只投入15万，NGO成本和扶贫投入比高达72.5%。而在电光村，扶贫资金投入185.9万，结果NGO成本与之相比只有2.2%。
尽管如总结所提出的，可以通过NGO下乡一次承担多个相邻村的扶贫活动，来“摊薄”NGO参与扶贫的成本，总体上这仍然是一笔具有刚性的开销。但韩伟对此提出了一个不同角度的解读。
在韩伟看来，扶贫项目中政府更重视硬件建设，而NGO介入社区，实际上是要推动建立更加公平公正的社区自我管理机制，推动社区能力提高和行为改变，这是一种新的价值观。扶贫是一项社会系统工程，不能仅仅用单纯的经济指标来衡量。
韩伟认为，应该从改进资金使用效率和扶贫效率，改善基层稳定和社区和谐，有利于形成合理的政府治理结构等方面来看待NGO扶贫的效益。随着政府财政情况的改善，由成本控制主导向目标主导的治理方式转变，这种思路将越来越得到认同，“尤其是在矛盾冲突严重的地方，更需要细致、有效和更专业化的工作，需要政府为社区工作买单。”韩伟说。
换个角度，也许可以借鉴财务上资本性投入的分摊做法来理解NGO前期投入的参与成本。在会计处理上，会将公司发生的一次性的资本投入，分摊到以后的若干受益年度。同样，NGO前期投入的参与成本，将在未来持续惠及社区。民众的参与意识增强了，矛盾冲突得以化解，社区公共生活的和谐改善，可以使社区未来的各项决策事半功倍。
这正如参与调研的贵州省扶贫办的荣建国处长所言，NGO参与扶贫的项目，前期成本高，但后续行动成本低。
更何况，按照一位未便具名的政府资深扶贫人士所言，即便是单纯计算资金成本，其实政府系统运作扶贫资金的各种隐形成本（违反项目规定的不公开费用，也不单独列支）并不低。此外，放给各业务部门实施，以管理费用的方式占用的扶贫项目资金数额很大，其中的项目经费跑冒滴漏非常严重。相比之下，NGO介入的成本可能更低。
如此看来，NGO参与扶贫成本高昂的判断，有值得商榷之处。不过，NGO参与扶贫所发生的成本，应该由谁来买单呢？
NGO的扶贫成本谁来买单
蜀光参与小金的扶贫项目，是在基金会的资助下自带工作经费，这也是目前NGO的主流做法。但未来这部分成本有没有可能由政府买单呢？
蜀光曾设想政府投入头卡村的47万扶贫资金能直接划拨到蜀光账上，再由蜀光进行调配，但根据现有的扶贫资金管理规定，这笔钱要通过政府财政账户逐级划到农户，所以后来仍然采用管理小组报账，县政府划拨的方式。由于政府扶贫资金不能直接到NGO账户，在联合试验的3个试点村出现过资金拨付滞后并拖延项目进度的情况。
此后小金县扶贫办委托蜀光在40个村推广实施社区发展基金，一开始曾表示可以给点培训费，后来直接将钱拨到了培训班上。列支培训费，算是小小的一点突破。
在《NGO承担政府扶贫任务：试验与总结》中，将“政策和体制上的限制”列为NGO参与扶贫的第一个难点。总结建议，NGO和社区小组以及县乡级扶贫人员的工作经费，应在政府财政扶贫资金中列支。
相比之下，贵州省扶贫办的荣建国处长则更关心农村基层扶贫缺乏NGO的人力资源问题。他希望有能力的民间组织能够对此做出努力，扶持更多的本土组织成长。而政府应当在扶贫资金中拿出相当部分做基层的能力建设。缺乏小金县本地的组织，使蜀光需要频繁地在成都和小金之间往返长途跋涉。
注释：
1.这5家组织分别为：贵州师范大学自然保护与社区发展研究中心（贵州省雷山县乌东村）；昆明戴特民族传统与环境发展研究所（云南省武定县大村）；四川蜀光社区发展咨询服务中心（四川省小金县头卡村）；大巴山生态与贫困问题研究会（四川省通江县铁坪村）；陕西省紫阳县妇联（陕西省紫阳县电光村）。有关该项目的情况可参见：国务院扶贫办外资项目管理中心，四川蜀光社区发展咨询服务中心NGO承担政府扶贫任务：试验与总结[R]，[未出版]，2007-12
2.国务院扶贫办外资项目管理中心，四川蜀光社区发展咨询服务中心.NGO承担政府扶贫任务：试验与总结[R]，[未出版]，2007-12
