“该戴帽子的戴帽子、该摘帽子的就摘帽子，不能让贫困县越扶越多。”全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在今年的两会上表示，列入本届人大常委会五年立法规划的农村扶贫开发法，将对扶贫重点县的确定和退出机制做出规定。
评定标准近30年变化不大
20世纪80年代中期，我国开始实施大规模的扶贫开发。此后， 1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》；2001年实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》；2011年实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。
“现在我国扶贫工作的主战场和扶持的主要对象是832个片区县和重点县。” 国务院扶贫办副主任王国良说，这832个县经济社会发展总体上仍处于全国最落后的序列。
虽然实施了几轮扶贫规划，但是贫困县的评定标准并没有发生太大变化，农民人均纯收入、人均地方生产总值、人均财政收入等指标在贫困县的评定中占据很大权重。有专家认为，这样的评定标准对贫困发生率、贫困深度等衡量贫困程度的指标重视不够。
另外，一些贫困县认定和调整的透明度也不够高，一些地方甚至数据造假。记者查阅发现，2011年的调整，有的省份程序上甚至没有公示环节。
“有些贫困县的发展水平反而高于非贫困县。出现这种状况的原因，一是贫困县在确定过程中受地方政府公关能力等因素影响较大；二是一些贫困县在国家的扶持下取得长足发展但不及时退出。” 中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵坦言。
近1/3县戴穷帽
每年可获3000万到5000万元财政专项扶贫资金
王国良介绍，现在每个重点县每年能获得3000万—5000万元财政专项扶贫资金，还有一些专项转移支付和专门的政策措施。
一位武陵山片区的贫困县官员说：“这些年，国家对贫困县的基础设施、社会事业等倾斜投入越来越大，不少项目县里还不用配套，贫困帽带来的实惠越来越多。” 记者注意到，该县要率先摘帽的新闻报道了好几次，但时至今日，未见来真。
国务院扶贫办主任刘永富也坦言，贫困帽含金量比较高，退出没好处，“所以重点县干部群众不愿意退，也不敢退。”
目前全国几乎3个县就有一个戴着穷帽。“事实上还是有部分比较困难的县没纳入，无法得到国家重点扶持。”华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任陆汉文表示，有些重点县实际已经脱贫仍不愿摘帽，从而无法使有限的扶贫资源分配给没进重点县的穷县。
贫困帽戴上不愿摘，除了帽子含金量高，刘永富认为，更重要的是政绩观和考核体系问题，过去扶贫工作基本没有进入考核体系，就算扶贫工作做不好，扶持政策好处还可以保留。鉴于此，中央要求，对重点县的考核要由主要考核地区生产总值向主要考核减贫成效转变。不久前，中办、国办发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确，要把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为重点县主要考核指标。
陆汉文表示，这就意味着减贫摘帽将成为重点县党政领导的主要政绩。“指挥棒这样一调整，将为主动摘帽提供强大的内在动力。”
考核指挥棒的调整，为建立健全贫困县退出的正向激励机制开辟了道路。四川省南充市扶贫移民局局长冉中华告诉记者，该市近日给所辖4个重点县列出摘帽时间表——2017年年底前，为鼓励贫困县尽早摘帽，该市明确在2020年前摘帽的还能享受不变的政策。
退出机制正在制定
专家建议，排序后发展水平最高的县先退出
“重点县只是一个历史的过程，随着全面小康建成的临近，将逐步退出和减少。”王国良表示，目前国务院扶贫办正在研究制定有效的退出机制。
实际上，一些省份已进行了探索。最近的一次重点县调整中，共有9个省的38个原重点县退出。黑龙江省扶贫办副主任白春贵介绍，2011年，黑龙江对重点县进行了调整，通过统计部门2007—2009年3年平均人均地方财政收入、农民人均纯收入和2009年贫困发生率3项指标，对全省县(市)进行了测算和排序，然后确定名单。记者查阅了几个省份贫困县审批流程图发现，方法大同小异。
有关专家建议，制定退出机制时可以在此基础上再行完善，建立一套以收入和贫困程度指标为基础的、权重设置合理、数据来源可靠的指标体系。“指标体系以及重点县退出程序要对外公开便于监督。” 汪三贵说。
在此基础上，汪三贵建议设计一套反映县域贫困状况、经济社会发展水平和扶贫开发成效的动态监测评估体系，一方面用于考核重点县党政领导，另一方面通过动态调整重点县名单，保障国家扶贫资源投向最需要的地方。
在制定明确和透明的退出条件和程序的基础上，利用动态监测评估体系对现有重点县排序，发展水平最高的先退出，同时通过改革，从机制上弱化重点县在扶贫资源分配中的作用，扶贫资源加速重心下沉，更多瞄准贫困村，从而减少退出阻力。“县改市可以成为下一阶段重点县退出工作的试点和抓手。”汪三贵说。
