21世纪初，袭击京津的强沙尘暴将草原生态问题带入了国家治理和社会舆论的视野。位于内蒙古中西部的荒漠化和半荒漠化草原也作为“风沙源地”成为国家生态治理的重点区域。
我国以内蒙古草原为主体的北方草原区属于干旱区生态系统。缺水是干旱区生态系统的核心特点，也是其环境脆弱性1的主要影响因素。这些地区通常降水量少且极不稳定，那些年降水量在100毫米以下的地区降水变率则更高。干旱区不适农作，因为农业需要适度的日照、温度、雨量和土壤环境。所以，传统上，干旱区或半干旱区通常也是游牧区。游牧族群借助牲畜的移动能力来应对自然资源的不确定性。流动性以及与之相匹配的社会组织方式一直是草原游牧社群适应当地环境的重要策略。而历史上不同时期的农业开垦则造成了草原的退化，甚至荒漠化。近年来，全球气候变化、牲畜超载、工矿开发等也构成了影响草原环境脆弱性的重要风险因素。
这一时期，“生态移民”成为政府最青睐的生态治理的政策选择，从中央到地方，各级政府也投入了相当大的人力、物力和财力。回顾过去几年中生态移民工程的发展历程，可以说，这个“环境”与“社会”兼顾的“完美规划”也产生了很多“意外后果”。在本文中，笔者结合2004~2008年在内蒙古锡林郭勒草原一个边境牧业旗的实地调查来分析生态移民实践过程中环境脆弱性和社会脆弱性得以生成和再生产的机制。
理解“环境脆弱性”的社会脉络
S旗属于荒漠化草原，境内几乎没有地表水，地下水分布不均且埋藏较深。纵贯南北的古河道是该旗最重要的水源。1999~2001年这里连续三年大旱，2001年的旱灾尤为严重，为历史罕见，而且出现了白灾、黑灾、沙尘暴、虫灾等多灾并发的严峻局面。2001年，这里连续出现7级以上大风天气40次，其中强沙尘暴25次，甚至在8月中旬还出现过一次强沙尘暴。这里成为锡林郭勒盟“京津风沙源”治理的重点区域，也是较早开展生态移民的旗县之一。尽管当地的环境脆弱性是个有目共睹的客观事实，但是从中央到地方的各个层级对“环境脆弱性”的解读却不尽相同。在中央政府的视野中，草原的生态脆弱性威胁的是“国家生态安全”，希望通过加大投入尽快地解决问题；而对地方政府而言，“环境脆弱性”是制约当地经济增长的瓶颈，当然也是争取中央生态治理投资的重要砝码，于是他们将进行生态移民的区域描述成不适合人类生存的“不毛之地”；但是，在地方社区的层面，真正与自然环境休戚与共的牧民对当地环境脆弱性的理解却是被忽视的，尽管遭受了严重的旱灾，但这里依然是他们的“栖居之家”。理解了“环境脆弱性”解读的社会脉络，我们就不难理解为什么“生态”与“移民”组合在一起会成为流行词汇并成为很多地方政府的政策。“生态移民”的政策逻辑非常简单，即将生态退化地区的人口迁出，草场进行围封禁牧自然恢复，以便解决当地的“生态”问题；在政府的扶持下，将移民安置在符合“城市化”要求的移民区，转变传统的放牧方式，从事第二、三产业的经营，尽快脱贫致富，从而解决当地的“发展”问题；也就是所谓的“迁出区绿起来，迁入区富起来”。
“社会脆弱性”的生成与强化
不同层级对“环境脆弱性”的解读直接导致了生态移民政策的诞生。在从中央政府到地方政府自上而下的生态治理逻辑中，“环境脆弱性”直接推导出了当地人的“社会脆弱性”，即当地牧民在生态灾难中陷入了绝对困境，只有摒弃原有的生产、生活方式才能谋求未来的发展。事实上，移民搬迁是否能够解决当地人的生产、生活困境，并没有充分听取当地人的意见。在S旗，在2002年开始生态移民工程之前曾进行了一次小范围的本地羊舍饲圈养的试验。因为对于生态移民工程来说，移民是为了保护生态而要牧民退出草场，这样一来，搬迁之后的产业支持就成了关键问题。对本地羊进行舍饲圈养是第一个产业方案。当时10户牧民参加了这次试验，国家负责免费围封草场，而且房屋、水电、棚圈、饲料都是免费的。但事实证明，试验是失败的，本地羊不适应舍饲的环境，出现大批的生病和死亡现象。10户人的生活也陷入了困境。但这次试验的失败，并没有影响到移民工程的推进。在生态治理资金的支持下，整齐划一的移民村建成了。地方干部极力进行着移民致富的动员，以填满代表了官员政绩的移民村。在争取到了国家的投资之后，移民能否有利于生态保护已经不是当地官员关心的问题。生态移民中的“生态”被遗忘了。
在政府的扶持与推动下移民村的产业项目最终确立为奶牛养殖。2002年开始，锡盟开始大力扶持奶牛业的发展。S旗也将奶牛养殖确定为生态移民区的主导产业，计划使“奶牛养殖业成为一项富民工程” 。奶牛养殖产业依托于内蒙古的大型乳制品企业“蒙牛集团”。其“企业+奶站+农户”的模式，开始在呼市周边开展，后在内蒙很多盟市、旗县扩张。移民村的奶站是一个汉族商人投资建立的，奶站负责在奶源区收奶。蒙牛按0.1元/斤支付奶站管理费，并对奶源质量设立严格的标准。养牛户的奶款直接由蒙牛通过银行支付，奶站并不从中赚取差价。奶源收购价由蒙牛统一制定，从2003年1月奶站开始收奶到2006年末奶价一直保持0.85元/斤。作为全国屈指可数的大型乳制品加工企业的蒙牛集团需要大量的牛奶作为原料，其奶源收购站多设在奶牛养殖较为集中的区域。S旗之前并没有大规模地养殖奶牛，若没有政府的推动与扶持，“企业+奶站+农户”的模式在当地是不可能实现的。政府的推动力包括以下几个方面：（1）依托生态治理项目，争取到生态移民村建设的国家投资，为奶牛的集中规模化养殖提供了硬件设施。在移民村，房屋是免费提供给移民户居住的。（2）为鼓励扶持奶牛业的快速发展，旗政府为统一规划区内建设标准化奶站的企业或个人无偿划拨所需土地，免收一切行政性收费，并保障水、电、路畅通。（3）政府负责统一购进奶牛。2002年旗政府统一引进了唐山牛，2003年澳大利亚黑白花奶牛的引进则是内蒙自治区级的统一行动。（4）政府负责协调银行贷款，并以政府贴息补助的形式，鼓励农牧民加入奶牛养殖的行列（2002年唐山牛：每头贴息贷款10000元，自筹6500元；2004年澳大利亚奶牛：每头贴息贷款10000元，政府补贴3500元，自筹3700元）。
对于生活在荒漠化和半荒漠化草原上的牧民来说，在自组织的基础上形成规模化的奶牛养殖无疑是不切实际的。一方面，相对贫瘠的荒漠化草原上饲养成本是非常高的，与可用粮食副产品作为饲料的农区来说，这里并不适合发展奶牛业；另一方面，对常年靠天养牧的牧民来说，养殖奶牛的技术知识是比无常的“老天爷”更难于驾驭的东西。无论是从自然条件的禀赋还是从技术惯性的角度来说，S旗是很难在短期内出现规模化奶牛养殖产业的。但是，在“生态移民”的政策扶持下，政府提供免费的住房，高额的贴息贷款和资金补助以及政府统一组织的集体购牛使灾后寻找出路的农牧户加入到了“企业+奶站+农户”的产业模式当中。但在这个模式中，每一个体养殖户都处于整个产业链条的最底端。他们作为初级奶源的提供者，不仅要承担养殖的成本与风险，而且不得不接受蒙牛设定的垄断价格，可以说在政府权力与市场力量的双重控制之下，个体的奶户被动地进入了一个远远超出自身控制能力的庞大体系并且丧失了独立的谈判能力，这无疑是一个风险最大的弱势地位。在市场情况变动的时候，他们就成了受损最多的人群。
2002~2004年，内蒙古自治区的奶牛养殖业迅速地膨胀起来。包括锡盟在内许多盟市加入到推动奶牛业发展的行列当中，集中大规模地引进奶牛，甚至前往澳大利亚和新西兰等地引进所谓的高产奶牛。一时间，奶牛产业便得火热异常，每头奶牛的价格都达18000元左右。如同S旗的移民村一样，很多地方的生态移民村都是以政府倡导的奶牛养殖作为产业支持项目。在“生态建设”的名义下，借着“生态移民”的东风，奶牛养殖业获得很多迅速扩展的条件——国家投资建设的移民村成为蒙牛、伊利等大型乳制品企业的奶源采集站，以政府信誉担保促成的银行贷款将很多不具备投资能力的农牧民变成了在垄断价格条件下为大企业提供原料的个体养殖户。在政府的移民动员中，奶牛养殖被描述成一个机会难得的致富门路，可以说，尽管很多牧民都抱着犹豫观望的态度，但参加到移民工程中的牧民对于这个新行当是充满希望的。奶户们最初也很担心，但主要是担心自己的养殖技术不过关，对于市场风险考虑的并不多。但最终问题正是出在市场上。到2005年，在政府的推动之下，急剧扩张的奶牛市场迅速地趋于饱和。雪上加霜的是，因为粮价上涨，饲料价格随之大涨，奶牛的饲养成本不断攀升，而原奶的收购价是保持不变的。投入了大量资金的养殖户还没有看到什么回报便因不堪重负而举步维艰。
2004年，张老汉被认为是移民区运气最好的一个。因为他2002年购买的两头奶牛已经繁殖到了六头，当时他家有3头奶牛产奶。且刚产下一个母牛犊，有人愿意出5000元购买，张老汉想继续发展养殖规模没有卖。可是到了2005年，奶牛市场在政府的推动下迅速饱和，前一年5000元的牛犊现在却无人问津了。2005年春天又是连续几个月的干旱，牧区很多地方“赤野千里”，草料价格大涨。这时，张老汉已经发展到了9头牛，原来的好运气成为他沉重的负担。他感慨地说“一个月辛辛苦苦就落两袋白面钱。不行就卖冷库啦！当时来的时候我把200只羊全卖了，早知道来也不来。”张老汉原本一心想发展奶牛业，牧区也没了牲畜，奶牛养殖的收益暴跌，他只好在移民村苦捱。
在政府的扶持下，蒙牛集团作为乳制品加工的龙头企业迅速地实现了其奶源基地的扩张，并以低价垄断性地收购原奶，这无疑有利于其市场竞争。但是作为奶源供应基础的奶牛养殖业却是在政府的外力下“催生”而成，迅速膨胀的奶牛市场保证了低廉的原奶价格，所有的风险与压力都落在了分散的个体奶户身上。在垄断价格的控制之下，个体奶户纷纷破产。2005~2007年可以说是中国奶业和奶牛养殖市场的严冬。很多在奶牛养殖中被套空家底的牧民只得回到牧区或进城打工维持生计，移民村也就人去屋空，萧条下去了。
在生态移民村从繁荣到萧条的过程中，我们可以看到，当地社区的“社会脆弱性”是多重社会力量建构的产物。在被“标签化”为风沙原地的治理对象之后，当地人也便成了被改造的弱势的沉默的人群，他们被排斥在了参与当地生态和社会恢复方案的探讨之外。而奶牛产业的确立使当地牧民进入了一个更为高风险和弱势的地位，在市场链条的最底端，他们相对于市场风险的社会脆弱性比相对于生态风险时更高。市场的剥夺使他们成为真正的“弱者”。
“环境脆弱性”的再生产
同时，应该注意到的是，以“生态效益”为目标生态移民政策最终却带来了更多的生态风险。奶牛养殖项目上马后，为了降低饲料成本，生态移民村配套了1000亩高产饲料地。在草原上进行农业种植对草场的破坏不言而喻。在S旗的移民村，最初每家分得10亩高产饲料地，采取分组合种的形式，8~10家为一组。每年收获的青贮玉米作为养牛饲料的补充。随着奶牛数量的增加，饲料地扩大到2000亩。但这对于不断攀升的饲料成本来说仍是杯水车薪。2005年， 移民村的饲料地被苏木政府承包给外地的农业开发公司种植土豆，条件是该公司要以五分钱的低价为当地奶户提供饲料。奶牛村解体后，这里便成为农业开发区，原本贫瘠的草原面临迅速沙化的危险。另一方面，农业生产和城市化的集中居住都给当地极为有限的地下水资源带来沉重的负担，作为唯一水源的地下古河道处于严重的超采阶段。可以说，为了降低“环境脆弱性”的生态移民政策最终却导致了“环境脆弱性”的再生产。
结语
生态移民产生的诸多负面后果促使我们反思自上而下的生态治理模式。在这一模式中，地方社区自身的能动性被忽视和压抑了。在目前的财税体制下，地方政府成为关心自身利益集团利益的谋利型的政权经营者。在这样的背景下，他们很难真正从地方社区的生态和社会利益出发来行动，而更倾向于施展策略争取上级投资并在与垄断市场力量的联合中扩展自身的利益空间。因此，我们一方面要反思这种自上而下的政府动员型的环境政策，它因为缺少地方社区的参与而使政策的决策与实施都存在很多盲目性，以致产生了与政策目标相反的后果。另一方面，我们也应看到地方政府在“生态”与“发展”中承担的双重角色。在目前的财税体制和官员的行政测评体系中，经济发展依然是衡量官员政绩的主要指标，地方财政依然是地方政府的主要关切，如何将“生态”纳入地方政府自身的利益格局之中，是一个值得研究的问题。
事实上，当地人并不是完全被动地面对自然灾难。很多有经验的牧民在旱灾之前便卖掉了牲畜，旱灾对其没有损害。即使是来到移民村的牧民也是希望多一个收入来源，只是被动的产业选择和市场链条中的弱势地位使他们完全无力抗击市场的风险。可以说这种“社会脆弱性”是在政府和垄断市场的合力中塑造而成的。
对于草原环境的脆弱性，在生态移民中也存在过于简单化的认识，草原的脆弱性是社会力量的影响下生成和强化的。而草原生态系统原本是有其弹性的，并不是将人与草原完全剥离就可以保护生态，在无牲畜啃食的情况下会带来更大的草原退化。我们需要的是发掘恰当的人与草原互动的方式，而不是将环境与社会分开，再分别将其转化为通过国家治理可以解决的问题。这无疑会造成环境弹性和社会适应性的双重弱化。
可见，“脆弱性”并不是某个生态系统、个体或社群绝对化的特质，而是特定社会历史条件下多重力量互动的产物。在降低“脆弱性”的行动中，我们应该首先重视那些被认为是弱势的人群自身的理解和能力，并寻找增强其自身能力的途径，而不是在“救助”与“帮扶”的过程中不断生产着“弱者”，造成“脆弱性”再生产的恶性循环。（作者系中国社会科学院社会学研究所研究人员）
注释：
1.“脆弱性”（vulnerability）即易受损性，它反映了生态系统、个体或社群在面对外来压力和风险时应对能力的弱化状态。与“脆弱性”相对的是弹性（resilience），它反映了生态系统、个体或社群在面对外来压力和风险时的应对能力、能动性和灵活性。不难理解，无论是生态系统还是社会系统、其脆弱性越强，应对外来风险的弹性越小，便越容易陷入无法恢复的受损状态，亦即系统的可持续性越弱。
