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据《法制日报》2013年11月10日报道，制定慈善事业法已经列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。日前，该部门负责人表示，将广泛征求意见，深入调查研究，按期完成起草任务，提请全国人大常委会审议。
从2005年传出“慈善立法”的消息以来，几乎每一年都有相关人士发表“慈善法将出台”的好消息。但是，时间过去了八、九年，中国慈善法依然停留在“起草”阶段。
立项
2005年11月21日，在北京西南二环附近的中民大厦，中华慈善大会“慈善立法和政策创新”论坛拉开帷幕。时任民政部法制办主任的王来柱，拿出一叠打印材料，向百来位与会者介绍 “慈善事业促进法立法构想”。虽然手中的材料厚厚一叠足有五六十页，但是他态度谨慎，只宣读框架性内容，不肯向媒体透露任何细节。
王来柱是慈善法的起草人之一。两个月前，民政部正式向全国人大和国务院法制办公室提出起草《慈善事业促进法》的立法建议（后改为《慈善事业法》，简称慈善法）。到中华慈善大会召开时，该立法申请前景尚未明朗。王来柱透露，不久前他与全国人大办公厅一名负责人谈及“慈善事业促进法”，对方表示没听说过。另外，在民政部内部也存在异议，因为还有《社会救助法》等重要法律的起草任务，慈善法似乎还排不上号。
参加这个论坛的官员还有时任全国人大法律工作委员国家法室主任的许安标，但他本人没有出席论坛会场，而是提交了一份《关于公益事业立法的几个问题》的论文。该文透露：那几年，要求制定公益事业促进法或者慈善事业促进法的呼声不断高涨。2005年全国人大三次会议期间，有222位全国人大代表共提出7件议案，有的要求制定社会募捐法，有的要求制订慈善事业促进法，还有的要求修改公益事业捐赠法。另外，还有很多代表对公益事业立法提出了意见和建议。
与官员的谨慎低调不同，王名、周俊业、吴玉京、陈金罗、邓国胜、黄浩明等学者和专家讨论气氛热烈，有人甚至认为慈善法两年就能出台。
经过这次中华慈善大会，“应该尽快制订中国的慈善法”成为当时行业内部的共识。此后，慈善立法进入社会视野，民政部也紧锣密鼓地组织了几次慈善法草案讨论会。
2006年元旦假期刚结束，国务院发布国办发[2006]2号文件，“慈善事业促进法（民政部起草）”这十几个字出现在《国务院2006年立法工作计划》的二级名单中（指需要抓紧研究、待条件成熟时适时提出的其他立法项目，当年共108件）。虽然没有进入一级名单（指力争年内出台的重点立法项目，当年共48件），但对中国慈善行业来说，这已经是一个值得祝贺的进展。
搁置
2007年1月，民政部在其官方网站发布《2006年民政事业发展统计公报》，称“慈善法草案已经起草完毕”。
有学者乐观地表示，慈善法最快可能于2007年出台。
但形势有所变化。随后正式公布的《全国人大常委会2007年立法和监督计划》并无“慈善事业法”。全国人大是我国最高权力机关，我国法律的立法程序包括提交、审议、表决三个阶段。国务院有权向全国人大（或常委会）提出法律案，但是国务院不能决定法律的审议和表决。这意味着，十届全国人大将慈善立法任务留给了下一届全国人大。
2007年8月，民政部副部长窦玉沛在国新办举行的新闻发布会上表示，慈善法草案已经数易其稿。但他无法明确表示何时能够出台。根据立法程序，慈善法在民政部审议通过后，还要报到国务院审议，再由国务院提交全国人大进行最后审议。
2008年，汶川地震等特大灾害将中国推进了“慈善元年”，各方慈善热情高涨，慈善立法再引关注。当年10月，十一届全国人大常委会公布立法规划，“慈善事业法”属于一类立法项目（共49个）。其提请审议机关或起草单位是国务院。也就是说，只要国务院通过草案并提议，该法将在2013年人大换届之前提请人大审议。
2009年，在全国人大常委会立法工作计划中，“慈善事业法”被列为七件预备项目之一，这意味着，慈善法是否能进入全国人大常委会审议，前提是“有关方面应当抓紧调研和起草工作”。而这一年，在国务院立法工作计划中，慈善法起草仍停留在“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”之列。
2010年，媒体称，慈善法草案已通过民政部送达国务院。同年7月29-30日，国务院法制办、民政部等在苏州召开了中英慈善立法研讨会。国务院法制办处长介绍，当前草案共分9章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。对于草案细节，法制办透露将通过 “慈善法”解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈。
这次研讨会又让慈善界对慈善法充满了期待。但在全国人大常委会和国务院的立法计划中，“慈善事业法”地位依旧。
2011年，慈善法在国务院立法工作计划中的地位反而退步，和三大条例（社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例）的修订一起，并列第三类，成为“需要积极研究论证的项目”。
分歧
慈善立法过程的曲折漫长，根本原因是中国各界的慈善理念大相径庭。
1991年出版的《中国大百科全书》这样定义“慈善事业”：从同情、怜悯或宗教信仰出发对弱贫者以金钱或物品相助，或者提供其他一些实际援助的社会事业……带有浓重的宗教和迷信色彩，其目的是为了做好事求善报……它只是对少数人的一种暂时的、消极的救济……它的社会后果存在争议。”。据曾经力推慈善法的中国社科院专家杨团透露，在那个年代，“慈善”主题的新闻报道，还需经上级审批。
1998年，长江、嫩江、松花江流域发生罕见洪灾。各地民众积极捐款，当年全国捐赠总量翻番。在民间救灾热情的推动下，慈善得以正名。但是在庞大的公权部门内部，对慈善的认识和定位仍有极大差距。参差不齐的思想基础，决定了慈善立法过程必将伴随着漫长的讨论和争论。
国务院法制办处长朱卫国曾经热心于慈善法推进，也参与过慈善法草案的讨论、审议，组织过相关研讨。他曾提到，慈善法在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，“都尚未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法。”
杨团、邓国胜等参与过慈善法草案起草或研讨的学者也透露过，慈善法久久不能出台，跟一些根本性问题存在分歧有关。
第一大分歧是如何定义慈善。
学术界有广义慈善和狭义慈善的分类，也有过“公益”和“慈善”之辩，但至今仍无权威定论。因此，慈善法的首要任务是界定慈善事业及慈善组织的范畴。
民政部经手的各版慈善法草案，对慈善事业的界定也有很大不同。最初民政部草案主张“大慈善”，将《公益事业捐赠法》提及的公益性捐赠对象均纳入慈善范畴。但是其他部门有异议。反对意见认为，十六届四中全会决议已明确将“发展慈善事业”纳入社会保障体系，因此，慈善应作为社会保障的补充，必须纳入社会保障体系内。
后来，民政部修改草案，将慈善外延缩小，突出“救灾、助困、扶老、助孤”之类的内容，对文化、教育、科研、环境保护之类的“广义慈善”并无涉及。但这又受到更多学者和部分官员的质疑。
据说，这几年，各方理念相去甚远、并由此导致各类主体关系难以设定，是我国慈善法草案被长久搁置、“需要积极论证”的主要原因之一。
第二大分歧是各类慈善主体的关系如何确定。慈善事业涉及监管部门、慈善组织、志愿者、捐赠者、受益者等多方参与主体，权衡各方利益是慈善法的根本任务。比如，慈善以民间为主还是以政府为主？政府部门是否有资格募捐？虽然十一五、十二五时期的《中国慈善事业发展指导纲要》明确地提出了“政府监管、民间运作、行业自律、社会监督的慈善事业管理体制和运行机制”，但是在前几年，政府与慈善组织的权责利并不清晰。也正因为如此，才会发生玉树地震捐款汇缴事件的争议。
另一个分歧是慈善组织的登记制度。“双重管理”体制已经被诟病多年，慈善行业和学者希望取消业务主管单位，但是对政府来说，这样做隐患很大，也迟迟不敢放开门槛。
境外组织如何管理也是一大难题。六七年前，“颜色革命”论还有话语空间，政府部门对境外组织的监管也莫衷一是。2010年，云南省出台《规范境外非政府组织活动暂行规定》，通过“备案制”解决了一些问题。但是地方经验能否上升为全国准则，尚无定论。
破冰
社会组织“双重管理”的破冰，也始于地方创新。
2006年底，深圳市民间组织管理局开全国先河，实行行业协会直接登记。两年后，登记范围扩大，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织的业务主管和登记机关均由深圳民政局承担。
2009年，在全国立法上受挫的民政部转变思路，“自下而上”推进改革。其中一个举措是支持深圳发挥“试验田”功能，与深圳市政府签订“推进民政事业综合配套改革协议”，给予深圳空前的政策空间，其中包括社会组织直接登记制度。
随后几年中，广东、北京、天津、四川、江苏等地也先后在一定范围内尝试过这项举措，但是在慈善基本法缺位的背景下，这些地方改革的步伐、力度都不大，依然显得小心谨慎。
2011年12月23日，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，要推进社会组织管理体制改革创新。一个具体的举措，即是推广广东经验，推行公益慈善、社会福利、社会服务等领域的社会组织直接向民政部门申请登记，而无需再寻找业务主管单位。
部长表态后，2012年一整年，上海、河北等10个省、自治区、直辖市响应了“社会组织登记新政”。到2012年底，全国已有19个省份开展或试行了社会组织直接登记。
随着地方改革试点的广泛开展，中央层面也释放出取消社会组织双重管理体制的信号：2013年两会期间，《国务院机构改革和职能转变方案》提出成立四类社会组织可“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”。3月底，国务院办公厅又发通知， 2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等行政法规修订工作，实现四类社会组织在民政部门的直接登记。
一直被诟病的“双重管理体制”在中央政策层面有了重大突破。
展望
十八届三中全会召开前的2013年10月30日，十二届全国人大常委会立法规划发布。“慈善事业法”再次出现在“第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案(47件）”的名单中。不过，此次还有一个变化，“提请审议机关或牵头起草单位”从国务院改为全国人大内司委。
对我国立法规则和门道有深入了解的王振耀教授看到这则消息，激动不已。在此前两个多月，中国公益研究院刚组织过一次为期两天的慈善立法研讨会，全国人大内司委的官员全程列席，虽然一言未发，但是其笔记本上记录了很多研讨内容。王振耀振奋地对他的同事说：“你们别以为这是一个不起眼的变化，从行政立法到人大立法，意味着立法过程更透明、开放、社会参与度更高。”
根据我国制度设计，立法机关是全国人大，立法程序包括提交、审议、表决三个阶段。全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法、最高检、全国人大各专门委员会或代表团、三十名以上代表联名均有权向全国人大（或常委会）提出法律案。
现实中，我国一直存在“部门立法”的现象，即相关法律草案由国家部委相应司局甚至业务处起草，部委首长签署后送国务院法制办审查或修改，经国务院审议后，由国务院总理提交全国人大。
经由行政部门逐层审批的立法，难免受限于行政程序及上级决策者的判断。慈善立法八九年未果，症结就在于“行政立法”路径不通。因此，王振耀所领导的中国慈善立法课题组建议“开门立法，加强社会参与”。
王振耀认为，慈善法由人大牵头，程序得到优化，有利于提高慈善事业法的立法效率。另一方面，人大可以超脱部门利益，展开更加充分的讨论，更能发动大众参与、代表各利益相关方的诉求，一方面在多方参与中形成共识，同时也培养少数服从多数、多数尊重少数的机制和习惯。
民政部部长李立国曾在2013年7月的“全国民政法制工作会议”中透露，今年，民政法制工作当务之急是配合全国人大、国务院制定“社会救助法”和“慈善事业法”——“配合”一词，传达出慈善法牵头工作将由行政部门转到最高权力机关的信号。三个月后发布的十二届全国人大常委会立法规划，也证实了慈善立法程序上这一微妙而重要的变化。
这一次，全国人大内务司法委员会的表态能否“言必行，行必果”？
中国人和中国慈善事业拭目以待。
（作者系北京师范大学中国公益研究院研究部副主任）
