“柬埔寨远离国际商业圈许久，目前正在积极争取从新的市场机会中获利。商业合同像签名一样被随意签订，人们对这个国家的长远发展前景具有忧虑。中国已经开始在柬埔寨展示大手笔，在2009年年末宣布援助柬埔寨11亿美元，这笔数目比其它援助国援助的总额还要多，并且没有繁重的附加条款。推动透明合理的政府管理？北京与布鲁塞尔鼓吹的理念不同。”
—— 《孤独星球（Lonely Planet），柬埔寨旅行指南，2011》
上述文字引自LP这本著名旅行指南书的柬埔寨版引言第二页“关于柬埔寨外国投资的情况”，该页还有更为直观的叙述：“柬埔寨原始的自然环境吸引众多游人，但是许多地方正在受到人类商业活动的破坏。为了给种植园腾出土地，古老的森林被成片砍伐，河流被大型水电站所建水坝截断，国际大型石油公司正在南方的海岸边勘探油田。”
对柬埔寨外来投资项目和中国在其中扮演角色表示关注的不止一本旅行指南，海因里希·伯尔基金会（Heinrich Böll Stiftung）中国办公室自2008年起即开展了一系列关注中国在全球化过程中的角色、尤其是中国在非洲以及湄公河流域国家的资源开发类投资情况的项目。
2011年7月至2012年6月，本文作者之一的曹可以以伯尔基金会中国办公室“关注中国在全球化的角色”项目顾问身份，赴柬埔寨实地工作一年，致力于促进中国海外企业与投资地民众和民间组织在内的各利益相关方的建设性对话，减少冲突并增进理解。应《中国发展简报》约请，本文将分享作者一年来在柬埔寨的观察与思考。
柬埔寨外来投资争议频发
柬埔寨在20世纪后半叶曾经历过长期动荡，1992年实现政治和解，但直到90年代末政局才开始稳定，然而时至今日仍有众多历史遗留问题。例如，即便在首都金边，地契确认和发放的工作仍没有完成。作为联合国发展署认定的“最不发达国家”之一，2007年全国性统计显示三分之一的柬埔寨人口生活在每天0.6美金的国家贫困线之下。柬埔寨严重依赖国际援助，2010年，各援助国认捐11亿美金，是当年政府支出的一半。由于国际社会的介入和影响，柬埔寨的非政府组织、反对派和媒体的空间都比较大。尽管实际力量存在争议，柬埔寨非政府组织数量众多，有些非政府组织可以参加政策层面的对话，柬政府有时也会就政策制定和具体项目的开展征询非政府组织的意见。
大力吸引外资、发展经济是柬埔寨政府的一项重要任务，他们尤其重视土地特许经营（农业种植园）、房地产、水电、矿产、油气等资源开发类行业的发展。然而，这类项目大多牵扯移民、生态保持及恢复等问题，与民众和环境利益紧密相关，容易引发纠纷。
对当地公司来说，房地产开发和种植园建设引发的纠纷最为常见。对于国外公司来说，面临的情况可能更为复杂，比如法律法规政策的不同，文化语言和社会形态的差异，项目可能涉及地缘政治博弈、民族情绪、贸易保护主义讨论等。
近年来，在社会和环境方面责任标准比较高的国际机构和跨国公司在柬埔寨频频陷入漩涡。尽管以扶贫为主要宗旨而非以投资盈利为目的，亚洲发展银行和澳大利亚海外发展署联合支持的正在开展的铁路建设项目也被非政府组织批评移民安置问题严重，实施过程不符合自己制定的规章制度。必和必拓在2008年的一个探矿项目被国际性非政府组织曝光，其声称的“社区发展基金”实际上作为“喝茶费”给了政府官员，遭到澳大利亚官方监管部门调查。最后，必和必拓退出了这个项目。
中资企业在柬埔寨
柬埔寨官方公布的数据表明，自1994年至2011年7月间，柬埔寨从中国获得的投资为66亿美元，而同期美国投资额为2.8亿美元，毫无疑问，中国已经成为在柬埔寨的最大基建项目援助国以及最大的投资国[1]。中国在柬以BOT（建设—运营—转交）模式投资在建及已建成的大型水电站有五座，总额达15亿美金，未来中资水电站数目可能还会增加。来自内蒙古的民营企业鄂尔多斯集团在2009年宣布将在未来几十年在柬投资30亿美金，包括房地产开发（万谷湖），火电站和铝土矿项目；来自天津的民营企业优联集团已经在柬埔寨的国公省拿到了41000公顷土地的特许使用权，开发海滨地产项目，特许使用期为99年，优联集团宣布的未来投资总额在36到50亿美元之间。在一些同样脆弱的行业比如采矿业和大型农业种植园等，中国在柬投资也在日益增长。而2010年柬埔寨的国民生产总值不过是140亿美元。
中国投资受到关注不仅仅由于其巨额资金，也由于其所牵扯的社会与环境争议，其中某些项目已经引发了激烈的社会冲突。一直以来，不论在国内国外，中国企业整体上在社会和环境问题上出现问题较多，形象不佳。在国外，“中国企业”与中国给人的印象容易被联系到一起，如《绝望星球 柬埔寨旅行指南》文章所指，广为人知的“不附带任何条款”的中国对外援助政策，使这些议题的讨论更加复杂。实际上，很多企业的投资跟中国的对外援助没有多少关系。虽然影响越来越大，形式越来越多元，但由于沟通缺乏，在海外民众、媒体及非政府组织眼中，中国的企业（包括民企和国企）、中国政府、中国人等几个概念容易重叠。
结合以上背景，也许更能理解，在柬政府对中国投资热烈欢迎的同时，而媒体，民众和非政府组织对此怀有疑虑，反感甚至抵触。而中国在柬企业大多认为“中国企业在社会环境影响方面不是最好，也不是最坏”，“外方尤其关注中国”。客观来说，企业的委屈也有一定缘由，但作为“大鳄”，受到关注自然多，加之历史造成的形象问题，解决之道唯有增进透明度，并与媒体、民众加强沟通交流。
中国在柬投资项目的风波
柬埔寨非政府组织最早关注的中国投资项目，是2007年9月动工建设的甘寨水电站，该项目由中国水利水电建设集团投资，是中资企业在柬埔寨的首个大型水电项目。2008年，当地非政府组织就此项目进行系统的调研和倡导活动，之后柬埔寨当地及国际媒体报道这一项目大多都会提及其负面的环境和社会影响，包括环境和社会管理措施不透明，未及时提交全面环境评估报告等。相对而言，很少看到企业对媒体和非政府组织批评的正面回应。
虽然遭遇批评，但甘寨水电站已于2011年12月建成投入使用。相形之下，万谷湖地产项目引起的风波给中国企业带来更为深刻的教训。2007年，柬埔寨政府与当地一家背景深厚的公司签署协议，要将万谷湖周边100多公顷的地方改建为高档社区，同时对湖边4000多户居民实行拆迁。由于柬埔寨复杂的历史背景，有些居民有地契，有些则只是长期居住，因此关于拆迁安置和赔偿问题，开发商与居民始终难以达成协议。政府与开发商一度试图强拆部分拒绝搬迁居民的房屋，而居民则以请愿、示威等方式争取支持。
2010年末，附属鄂尔多斯集团的鸿骏公司加入万谷湖地产项目，负责全部建设成本并获得50%股份，由此卷入这一漩涡。当地居民开始集体向中国大使馆请愿，向中资企业发公开信，甚至呼吁抵制中国货物。在此期间，中资企业始终沉默，直至2011年初才由中国大使馆表态：拆迁问题由柬方公司全权负责，中资公司没有相关法律责任，只负责拆迁完成后的建设工作。
尽管中资企业试图与拆迁争议划清界限，却也可以看出，中资企业对项目风险和可能遭遇的困难预计不足，从而使自己卷入有争议的国际事件，危机出现后的应急处理也不是很积极。此风波一直持续到2011年8月，世界银行以冻结对柬埔寨援助贷款施压，才促使柬埔寨政府和开发商对居民做出让步，使问题部分得以解决。
优联地产旅游项目是另一个移民拆迁安置矛盾问题突出的项目，牵扯到当地1000多名居民。万隆集团旗下天津优联投资发展集团有限公司斥巨资在柬埔寨建设旅游度假项目，然而由于赔偿和安置问题，居民从2009年即开始上访、抗议、请愿。当地非政府组织联合开展了两次大范围调查行动，媒体也始终追踪事态进展。
对于涉及拆迁的大型项目，柬埔寨政府一般处理模式为：企业出钱，政府多部门联动解决赔偿和安置问题，具体参照亚洲发展银行标准。看起来，有政府主导，赔偿标准相对较高，问题似乎容易解决，居民也不会有太多不满。然而，拆迁和补偿的过程往往问题众多。据非政府组织报告和媒体报道称，拆迁方常常缺乏与居民的沟通，有强拆及恐吓居民现象；土地类型和赔偿额度的计算有纠纷；更糟糕的是移民安置点往往基础设施不达标，并缺乏对居民生计的支持和帮扶。
在这种背景下，哪怕拆迁项目由当地政府主导，企业也应当积极主动介入，促进移民安置工作朝好的方向转变。
企业与非政府组织的“误解”与分歧
2010年，伯尔基金会组织国内学者、官方智库、民间组织代表组成的考察团访问柬埔寨和老挝，与柬埔寨的中资企业有过交流和座谈，在搭建企业与柬非政府组织对话机制的过程中，这层“关系”起了很大作用。次年，伯尔基金会及其当地伙伴机构作为中立方，邀请中资企业及非政府组织代表组织了两次闭门会谈，以加深了解，减少信息不对称，并力争促进双方建立常规性沟通机制，寻求问题解决方式。
然而，根据笔者切身体会，在与未曾打过交道的企业沟通过程中，“伯尔基金会顾问”以及当地伙伴顾问的“非营利组织工作人员”的身份有时候甚至成了沟通的累赘。这也可以从侧面看出，部分企业对国外基金会和“非政府组织”、“非营利组织”身份的不熟悉以及普遍存在的疑虑。
当下，中国企业仍处于“走出去”的初期阶段，对社会和环境相关问题总体上仍较陌生。到国外后，容易较为惯性地依赖当地政府部门，缺乏与民众、民间组织、媒体的有效沟通，加上语言、文化的隔阂，一些本可以避免的误会甚至引起了风波。
2011年10月，柬埔寨当地英文报纸Cambodia Daily报道称，柬埔寨非政府组织Development and Partnership in Action拒绝参加柬埔寨环境部组织的中海油石油勘探项目环境影响评估报告讨论会，理由是留给他们研读环评报告的时间太少。对此指控，中海油觉得委屈，因为他们在两三个月之前就向柬埔寨环境部提交了报告，而后者没有及时把报告传阅给柬埔寨的非政府组织。
还有一个典型的例子是，在柬埔寨北部广西有色金属集团开发的探矿区，当地村民向非政府组织申述说看到中国军人在活动，实际上他们看到的只是穿着迷彩服的中国工人。这种误解也许说明了企业和居民之间沟通交流太少，以致关系紧张，。
此外，对中国海外投资与政治关联的猜测有时也会加剧分歧。2012年3月，路透社针对优联地产旅游项目刊发了题为“Insight: China gambles on Cambodia"s shrinking forests”的专稿[u1] ，该文对拆迁问题的描述相对准确，但文末暗示此项目与中国的南海利益相关，文章标题也强调中国在柬埔寨破坏森林，这其实都是有待商榷、澄清的问题。
根据笔者的实地了解和观察，很多时候，中资企业缺乏“意愿和经验”不仅仅“出于对资金成本的考虑”。中资企业的社会责任政策，往往过于空泛、实际操作性不强，同时与境外项目的具体管理和实施有距离。基层项目的社会和环境管理不仅仅是援建学校、医院、公路等基础设施，而是一系列包含社区调研、公众咨询、社会和环境指标监控以及社会和环境管理计划实施等专业举措的工作。目前大型海外投资项目的环境和社会管理文件大多由当地或国际咨询公司代理，而企业应当积极介入社区调研、公众参与、项目影响监控等环节。
问题如何解决？
随着中国企业“走出去”步伐的加大，今后在境外面临的影响投资的非经济因素也许会越来越多，就海外投资项目的社会和环境影响管理而言，可能出现问题的诱因包括：投资决策未深入了解当地情况，忽略或轻视社会风险；项目工作人员多为技术或经营管理人员，缺乏企业社会责任人才配备，对项目的社会和环境影响的合规审查以及村民生计和环境管理的实施不重视或不熟悉；不熟悉或不愿意与除当地政府之外的项目各利益相关方的交流，依赖当地政府部门解决问题，透明度低。
这些问题只能通过重视并提高在社会和环境影响方面的实地管理水平来解决。解决途径之一是企业增强透明度，与村民和非政府组织进行建设性沟通，甚至寻求与非政府组织合作，减少项目负面影响、开展社区发展等项目。非政府组织的宗旨大多是维护弱势群体的利益，这并不等同于反对投资项目或故意给企业找麻烦。
此外，企业应当加强引入环境和社会管理、农村发展、生态保护的专业人员，做到有专人专才负责相关事务，并尽力向国际标准看齐。虽然世界银行、亚洲发展银行等国际机构也不见得事事都能够达到其设定的“社会和环境保障政策”标准，但这些标准可为处于学习期的中资企业提供借鉴。
在解决问题的过程中，非政府组织也有一些应当注意的事项。
当下，在解决“开发项目”相关的矛盾时，柬非政府组织往往依赖与柬埔寨相关政府部门单方面的沟通以及政府调解，或者通过媒体向中资企业隔空喊话。事实上，柬埔寨的政府也常常被批评过于倾向开发商，自身也常被牵扯到矛盾之中。
如何有效的与企业沟通也是非政府组织应当补上的一堂课。企业的天然目的即是盈利，商人们往往非常务实。对“责任”、“义务”、“民众权益”、“形象”等抽象的名词泛泛而谈可能很难打动企业和商人，但针对对防范环境和社会问题引发的商业风险的考量则大不一样。因此，如何在与企业的沟通过程中将民众的诉求有效地和企业的经营风险相结合是非政府组织应当努力的关键方向。
在笔者参与的各方尤其是非政府组织和媒体交流相关议题过程中，很明显的感觉到与会者针对中资企业的讨论过于泛泛和标签化，如“中国海外企业掠夺非洲森林资源”，“中国海外环境足迹问题严重”，“民众在这些项目中得不到任何利益”等。实际上，每个企业和案例在具体问题和实施上都有所不同，而企业自身很难以简单二元的方式界定好坏。
环境问题的实质是社会问题
当前媒体和非政府组织之间针对中国海外投资的讨论，大多集中在“环境足迹”和“海外资源占据”上。然而，环境问题归根结底是社会问题，更为紧迫和现实的举措是促进中国企业与当地社会的健康融合上，而不仅仅是数据和口号上的关注。
在全球化背景下，依赖中国政府管控境外中资企业并不现实，而能与之对话的非政府组织的“合法性”取决于其是否代表公众利益，这也是其能够与企业谈判对话的主要筹码。囿于形势，针对投资引发的环境和社会议题，国内民间组织虽有一些亮点出现，但总体仍在摸索中前行，大多数时候仍处于弱势或“协商”地位，真正的公共参与道路仍未打开。
事实上，公民社会不只限于非政府组织，也包括媒体、知识分子，甚至Web2.0时代的网民。从近年来国内频发的环境公共事件来看，相对柬埔寨而言，虽然中国的环境类非政府组织数量较少，力量仍有局限，但公民社会中的环保力量比柬埔寨更有活力，也发展得更快。
（曹可系伯尔基金会中国合作办公室环境项目经理，联系:cao.ke@boell-china.org；汪晓娟系伯尔基金会中国合作办公室环境全球化项目经理，联系:wang.xiaojuan@boell-china.org）
[1] China"s investment in Cambodia reaches 8.8 bln USD. [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/english2010/china/2011-09/06/c_131104903.htm
