扶贫领域的NGO服务购买
2007年1月19日，在北京梅地亚中心召开的第二批非政府组织招标结果新闻发布会上，中国扶贫基金会宣告5家非政府组织[1]中标。北京梁漱溟乡村建设中心就是其中之一。这次招标是继2006年2月17日6家非政府组织[2]中标后的又一件大事。这再次表明了中国政府将扶贫资源公开向非政府组织开放的决心，标志着“政府向非政府组织购买服务”在理论探索逐渐转向具体的实践操作。
以“推动农民合作组织建立和乡村和谐发展”作为机构使命的北京梁漱溟乡村建设中心 于2006年1月，向中国扶贫基金会递交“关于在兴国县新圩村、华坑村开展县村级扶贫规划试点项目技术”建议书。经过了一年的漫长等待和评标委员会的评选，最终让梁漱溟乡村建设中心搭上了去往江西开展县村级扶贫规划试点项目的末班车。
梁漱溟乡村建设中心总干事刘湘波告诉本刊，能够竟得这个扶贫项目的标真是有些意外。其实在2006年中国扶贫基金会的第一次公开招标会时，梁漱溟乡村建设中心就递上了申请书，但由于梁漱溟乡村建设中心的扶贫中心不在物质基础层面上，所以与扶贫村的修桥修路等基础设施的需求不相匹配，进而没有中标。转机的是10月底《中华人民共和国农民专业合作社法》的实施，让招标方在第二次招标时，看到了梁漱溟乡村建设中心的合作社运作经验和成果，并主动联系刘湘波，让其再次竞标。最终梁漱溟乡村建设中心获得在江西省兴国县新圩村、华坑村的两个扶贫点项目。
2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，并举行了第一次NGO招标说明会。该项目将试点区选在江西省乐安县、兴国县和宁都县的6个乡镇（每个县各两个乡镇）中的26个重点贫困村。在这26个重点贫困村中，包括：7个对照村，由政府按照传统模式实施村级扶贫规划；16个试点村，由NGO来实施村级扶贫规划；3个混合模式的村，即由非政府组织提供技术咨询，由政府主导村级扶贫规划的设计和实施[3]。第一批NGO的整个项目实施分成两个阶段[4]，第一批NGO的项目实施与第二批NGO的招投标交叉进行。截至2007年9月，第一批的NGO项目已经结束，目前正在接受验收评估。而第二批竞标成功的5家NGO的扶贫规划项目已经陆续在项目试验点陆续展开，将持续到2008年6月结束，为期一年。
目前，梁漱溟乡村建设中心已经在这两个村进行了项目设计方面的村况和需求调查。此外也得益与当地政府、基层组织的大力配合，选取项目试验点的干群关系良好，使得前期的扶贫项目开展较为顺利，也开展一些修路架桥的项目。尽管这不是梁漱溟乡村建设中心的强项，但满足村民的经济需求是第一需求，其次才会考虑建立一些农村合作组织，将农民组织起来，学习技术、开展教育培训。一旦条件成熟后，促进合作社的联合，形成更大规模的联合社，进而形成综合合作社组织，实现农产品、化肥物资的团购团销以及农村的金融互助。自此，一方面加强农村的经济建设，走上致富之路，另一方面，让农民参与到组织中来，形成农村社区的文化，丰富社区生活。
进入新世纪以来，国家投资主导的开发式扶贫模式的边际效益越来越低，渗漏效应使得扶贫资源越来越难以惠及贫困群体。出现这种状况，与我国实施的村级扶贫模式有很大的关系。长期以来，扶贫工作一直由政府自上而下推动，并作为一项政治任务来完成。这种扶贫主要是扶贫资金的投入，用来贫困地区基础设施的建设、农村基础教育和医疗等事业的投入。更严重的是，扶贫资金在划拨过程中会遇到贫困“瞄不准”的问题，使得许多贫困地区的贫困户不是主要受益者，而是全村的村民。此外，涉及到财政扶贫资金的管理、监督、评估以及扶贫项目的分工等操作环节的不完善，都使得扶贫资金的利用效率大打折扣，扶贫效果也不尽如人意。
正是在这样的背景下，要求扶贫工作的开展需要尝试一些新的思路来打破目前的现状，缓解政府的尴尬局面，继续推动扶贫事业继续向前发展。经过国内外专家学者的论证，借鉴多家非政府组织曾有的扶贫经验，并大力倡导，政府部门对此积极响应，使得“政府向非政府组织购买服务”的想法日渐成形，并很快由书面走向田间。这可以说是非政府组织和政府之间的一次“双赢”式合作。非政府组织通过扶贫规划试点项目的实施来提高组织自身的知名度，累积扶贫的项目经验，而政府则收获了扶贫规划试点项目附带的社会价值。此外，合作双方更想通过在项目试点的摸索开发出一个模式，使得扶贫工作可持续性的开展下去，使得更多的NGO来承接政府推出的社会服务，而不仅仅是由两批NGO的购买服务来完成的村级扶贫试点项目。
全球下的政府购买NGO服务背景
新世纪以来，席卷全球的“结社革命”浪潮愈演愈烈，中国也不能幸免其所带来的冲击和机遇。随着中国民主化进程的加快，以及政府体制的改革的深入，政府逐渐放松了对社会事务的管制，同时，也释放出一定的“自由流动资源”和“自由活动空间”。国家垄断的资源或信息逐渐从政府的管制松动出来，交由企业（或非政府组织，亦称“第三部门”）来经营，并提供不同的社会性服务。原先由市场（或社会）经营的社会事务重新得到回归。非政府组织在20世纪80年代后期迅猛发展便是很好的例证，如今这些NGO正在大陆的各个社会领域发挥着独特的作用，成为维护社会稳定和秩序的一剂良方。虽然NGO遭遇到体制而面临的“出生”难、“成长”难等问题，但并没有影响到NGO对使命的追求，反而以成本的低廉、非营利性、资金的使用规范以及项目的良好效应扎根在社会底层，用行动赢得一片片赞许。这也间接让政府认识到NGO身上所具备的潜质。随着NGO公信力的不断提升，政府对NGO承接社会服务的信心也在不断提高。
在中国刚刚兴起的“政府购买NGO服务”，却在NGO繁荣的国家里早已不成为新鲜的名词。在相当程度上，西方国家的NGO购买服务经验也在被中国政府借鉴和吸取，从而也推动着中国政府在购买NGO服务道路上的前进。典型的如英国前首相布莱尔在1998年签署发布的《政府与志愿及社区部门关系协定》（简称COMPACT），协定政府与NGO的合作须遵循五个方面的规则。在每一方面的规则里面，都设立有一些行为的基本原则，并明确签订了为了实现这些原则，政府与志愿及社区部门各自应该做出什么承诺，来确保政府和NGO之间的合作。
从国际视角来看，COMPACT是一种较为成熟的政府采购模式，是政府与志愿及社区部门之间的关系合作框架，是双方协商的结果。它的核心运行机制是“资金加建议”，即政府以签订合同的方式购买NGO的服务，在此过程中政府为NGO提供建议。该模式是在新公共管理的思路下所作的政府瘦身运动，它塑造了一个政府向NGO转移部分职能的框架，有利于实现小政府、大社会以及公共服务的供给[5]。
其他国家也有类似COMPACT的举措，如欧洲各国的类似协议，非洲的ACAV，加拿大的Code，新加坡、韩国等的政府民间协作原则等，都在用协议的形式确定了政府与NGO之间的合作，以及政府如何向NGO购买服务。
社会其他领域的“购买服务”
政府购买NGO的扶贫服务，梁漱溟乡村建设中心不是第一家，更不是唯一的一家。江西省村级扶贫规划试点项目目前共有11家非政府组织承接实施，如国际小母牛组织、中国国际民间组织合作促进会等。当然，政府购买NGO的服务也不仅仅局限于扶贫领域。现在，在社会其他领域也有很多非政府组织像梁漱溟乡村建设中心一样开始或已经承接政府交付的购买服务。
2004年9月，北京市东城区司法系统面向社会公开招标，“整合并充分运用社会力量和社会资源”，开展社区矫正心理服务项目。北京惠泽人咨询服务中心中标。惠泽人之前已与东城区司法局在2003年就签署了为期一年的“试验项目”协议，并在期间做出了种种努力，最终得到了司法系统的认可，而且其在竞价方面也大大优于其他对手，这正是惠泽人的胜出所在。东城区司法局向惠泽人购买社区服刑人员心理矫正服务，协议期2年，东城区司法局年付15万～20万作为购买资金。这不仅被看作是北京社区矫正工作中政府与NGO合作的典范，而且也是一次相当成功的“政府购买”。
“外来媳妇就业技能培训”，同样也可以被看作是一例政府购买服务。2004年3月，上海市慈善基金会向上海市劳动和社会保障局提出申请，以政府购买的形式开展培训。后上海市劳动和社会保障局同意申请并于2004年5月和2006年8月分别出资500万元和200万元，由上海市慈善基金会委托上海市慈善教育培训中心具体实施，用于外来媳妇就业技能的培训。帮助暂无上海户籍、有就业愿望和劳动能力、生活困难的45岁以下的“外来媳妇”掌握必要的知识和技能，提供就业能力，顺利实现就业。
在上海，类似于慈善教育培训中心的机构，依靠政府购买服务的形式来为社会提供服务，还有自强社会服务总社（简称“自强”）、新航社区服务总站（简称“新航”）、阳光社区青少年事务中心（简称“阳光”）等一些非营利机构。
自强、新航以及阳光在2003年11月与上海市禁毒办、市社区矫正、市青少年事务办分别签订了《政府服务采购合同》。购买服务费用以每名社工4万元/年向社团购买服务，各区县政府承担并列入区县财政预算，并由区县财政局按年拨付到区县政法委下的综治办。这笔费用并不进入阳光中心市级社团的账户，而是先由区县综治办向社会工作者发放工资并缴纳各项税金（本科税后工资2000元，专科税后工资1500元），剩余部分的费用再用于支付各区县行政机构的相关支出。
后记：
目前，政府与市场或NGO之间采购协议的签订，正日益成为政府职能转变的一个方向。其中，政府采购NGO的服务意义更大。既调动了民间的资源，也使得政府的效益获得更大，此外采购服务的领域也逐渐向其他领域推展开来。但这并不是说NGO靠着政府这个大树继续做下去就高枕无忧。NGO为政府提供购买的社会服务，这只是NGO获得资源提供社会服务的一种途径。由于NGO机构自身的制约性，加之环境因素的影响，其公信力仍然受到政府以及社会的质疑。这一点又将NGO自身能力的提升紧迫性拉到了人们的面前。
更重要的是，政府购买NGO服务在中国还只是试验阶段，即使已经开始实施的案例阶段性的取得一些成果，但不表示其良好的双方（政府、NGO、企业等）夙愿就一定有美好的结果。事实上，上文中提到的NGO购买服务案例，或多或少已经开始出现了下坡的趋势，沦为政府的委托性质的服务机构，而丧失一些平等对话的机会，甚至是购买协议的停止。这其中经历的种种困难仍可昭示着NGO参与采购制度的确定，还需要参与采购多个主体的共同制定，这是一个博弈，但多方的共赢应是合作的前提。
参考文献：
1、 政府购买公共服务中的民间组织参与?D?D以江西省扶贫试点为例，《公民参与：经验与模式案例集》，公民参与研究课题组，2007年1月
2、《非政府组织和政府合作实施村级扶贫规划试点项目文件：快速评价报告》，2005年8月
3、社会工作视野下的社区青少年工作探索?D?D上海市阳光社区青少年事务中心个案研究，《中国青少年发展论坛(2006)?“十一五”与青少年发展》，沈黎，2006年11月30日
[1] 第二批中标的5家非政府组织是：宁夏扶贫与环境改造中心、江西省山江湖可持续发展促进会、昆明思德瑞自然资源可持续发展研究院、北京梁漱溟乡村建设中心以及宁都县社区扶贫研究会。
[2] 第一批中标的6家非政府组织是：国际小母牛项目组织（联合四川省仪陇县乡村发展协会、大巴山生态与贫困问题研究会和寿县扶贫协会等3家国内草根NGO共同投标）、江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会和陕西妇女理论婚姻家庭研究会。
[3] 2006年底，出于项目点实际情况的变化，最终将对照村、试点村和混合村的数量由4个、18个和4个调整为7个、16个和3个。这些调整从第二批招投标开始实施。
[4]第一阶段：2006年1月至2007年9月。（1）4个对照村由政府按传统方式开展村级扶贫规划；（2）招标选择第一批非政府组织在6个试点村开展村级扶贫规划。第二阶段：2006年8月至2007年9月。（1）招标选择第二批NGO在12个项目村实施村级扶贫规划项目；（2）在4个村实施混合模式的试点。由于扶贫款项、资金链等因素的影响，使得项目实施时间表有所调整，从而也让第二批的NGO项目实施推迟6个月。第二批NGO的扶贫项目从2007年7月开始，直至2008年6月结束。项目周期为一年。
[5] 《公民参与：经验与模式案例集》，p49，2007年1月
