去年奥运会过后，全国掀起了一场培育、发展社区社会组织的小高潮。各地民政系统纷纷对现有《社团登记管理条例》做了变通管理，方式包括降低注册条件（注册资金降低到1000元）、广泛使用备案制度等。从云南开始，福建、北京、浙江杭州、广东深圳、河南郑州依次出台了类似文件，政策更替频率之高引人瞩目。
据不完全统计，截止2009年1月，全国31个省级区域，公开公布社区社会组织管理指导方案的有13个，通过新闻报道推测存在此类文件的地区有7个。未查询到相关消息的仅有黑龙江、河北、山西、青海、安徽、甘肃、四川、内蒙古、西藏、宁夏、广西。
由此可见，这是一次波及全国的非政府组织管理改革。
政策解读
1、社区社会组织
近年来频繁出现的“社区社会组织”一词，在2006年以前从未出现过。此前，“社区民间组织”一直是最常见的官方称谓。但是，2006年之后，该术语逐渐边缘乃至消逝不见，“社区社会组织”取而代之成为通用的指称。
那么，究竟什么是“社区社会组织”？对比各地规定，对于“社区社会组织”，没有统一的定义，各地文件对于“社区社会组织”的构成主体、性质、活动范围上都有不同的观点。比如云南要求非盈利性、公益性、服务性，但江苏、福建等地并不要求。但从大范围看来，民政系统对“社区社会组织”的认识还是较为一致，即在限定地理范围（社区）内，以满足社区居民不同需求为目的，开展法律允许范围内的活动，这类组织需要纳入民政管理渠道。
实际上，“社区”包含地理上的街区、社区概念，也包含其他同类文化社会属性的人群的聚集体或共同体。而国际上通常是后者，多指向文化概念，比如网络社区、游戏社区。但我国对“社区”的定义非常狭窄，仅限于一个小的街区，行政划分的痕迹明显。一些不以地理“社区”（或固定“社区”）为活动范围的机构——比如以男男性行为者为例的不同类别人群组织——则仍无法注册和备案。而草根机构中的很大一部分是在边缘脆弱群体中开展工作，这些人或分布广泛或流动性强，一个以地理“社区”为单位的机构无法从事这部分人群的工作。另外，一些活动范围大、跨地区的机构，比如外来组织在某地的分支机构，可能也无法以“社区社会组织”的身份注册。
2、备案制度
至于被众多专家看好的“备案”制度，也值得推敲。各地文件均规定，不符合注册条件的社会团体，可以备案形式获得合法身份。但阅读各地文件，却有一种似曾相识的感觉。各地对“备案”的具体要求可能有所不同，但对于“备案”的程序却有着一致意见：基层自治组织（居民委员会、村民委员会）同意后，要向政府部门申报，最后统一再向民政部门申报。在这个“备案”流程中，实质上仍存在业务主管单位，只不过由原来的政府部门托管变为基层自治组织托管。耐人寻味的是，各地文件均未提及相关部门拒绝担任主管单位时如何处理。
因此，目前的备案制度，并不是一般意义上的“备案”，而是需要批准的备案制度。虽然，在我国法律中并没有对“备案”一词做出法定解释，但根据《立法法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》对“备案”一词的使用情况来看，“备案”是一种事后监督方式，指在规定的期限内按法定程序将有关材料报送有权机关存档备查，同时，是否备案并不影响其法律效力。因此，在社团管理中，如果备案还需批准，则违反法理。同时，基层自治组织不是一级行政机关，更不具备法人资格，无法承担民事和行政责任能力，又如何同意或否定一个机构的备案申请？这在法律上解释不通。
3、其他
活动区域 各地对注册机构的活动区域规定不一，部分地区的机构只能在注册、备案地（社区、同一街道办事处）开展活动，更多的地区是回避该问题，未在文件中提及。可能云南省的意见是主流：尽可能在注册备案地活动，同一区、县内活动，不得跨市、省。
组织名称 山东和云南规定必须统一规范社区社会组织的名称，要求名称由“行政区划名称（区、市、县）＋街居名称＋业务范围＋社团组织形式”，可能会导致很多服务于受AIDS影响的人群机构无法开展活动。
排除社区利益诉求群体 云南明确规定，利益诉求群体、业主委员会不在登记备案之列。
地方动态
云南省民政厅于2008年9月24日正式发布《关于促进社区社会组织建设与管理的指导意见》（以下简称《意见》）。此前，曾召集当地NGO公开征求意见。这是所有已施行备案管理的地区中，唯一采取此种方式的民政部门。但遗憾的是，在文件正式施行之前，云南的NGO似乎未发现该文件中出现的种种问题。
2008年10月中旬，在北京爱知行研究所云南办公室，另一批未注册的NGO针对该文件进行了讨论，讨论结果稍作整理后寄到了云南省民政厅。一个月后，NGO们收到了民政厅民间组织管理局的回复。回复承认了现行规定相对滞后、存在着种种问题，表示今后将逐步完善。
随后，在12月份的云南省第二届艾滋病民间组织论坛上，民政厅民间组织管理局杨处长就社区社会组织的相关问题，回答了与会者的提问。杨处长表示，制度的改变需要过程，目前，部分县、区还没有按照《意见》执行社区社会组织的注册、备案问题，但民政厅已采取配套措施，坚决落实政策。 据悉，截止2009年1月份，云南省还没有一例依据《意见》注册、备案的“社区社会组织”。
社团管理之路
当前，我国管理社团的主要法律依据就是国务院1998年颁行的《社会团体登记管理条例》。《条例》明确和细致地规定我国社团登记需要有业务主管单位。此前，1989年颁布的《社会团体登记管理条例》，就已经具体规定了由登记管理机关和业务主管部门共同负责核准登记的社会团体的监督管理。1996年，以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义发布了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发[1996]22号）。这是我国第一次正式对社会团体予以管理，但此时的管理以清理众多非法组织为目的。
随后，又相继出台了中央组织部、民政部《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》（组通字[1998]6号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），确立了社团管理的方向——以西方敌对势力、非法民间组织（如“下岗工人协会”、“退伍军人协会”、“打工者协会”）、气功组织、外来机构为例，强调加强管理的重要性，语气非常情绪化。
当年确立的一些原则，比如在社会团体中建立党组织、严禁组织网络和垂直领导系统、自律机制（虽然官方色彩浓厚）等在十年后的今天，有的已见雏形（比如上海、北京的党组织管理模式），有的仍在强调。所以，笔者以为，如果未来社团管理制度会改革的话，那么这种改革的意图只能是加强管理而不是其他。
1998年以来，我国民政注册非政府组织（社会团体、民办非企业）数量翻了一倍。但通过下图我们可以得出一些信息：1）社会团体数量10年来变化不大；2）社会团体数量从2002年之后开始稳步增长；3）民办非企业单位飞速增长。
民办非企业的增长很容易理解，从事的多是服务、教育工作，有些甚至异化为盈利机构，管理较为方便。而社会团体数量增长很有可能与社区社会组织的备案制度有关。在结束社会团体数量连年下降的次年，浙江省出台了《关于加强社区民间组织培育与管理的意见》，此后，每年都有类似的地方文件出台，关键词都是“培育”和“管理”。早期的地方文件，将备案率和社区社会组织数量用数字指标来衡量（有些地区甚至要求注册、备案率“双百”），可以想见，各地政府非常需要社区社会组织的备案数据。
十年来，社团管理的方式仍旧是挂靠单位、登记单位双轨管理，但形式却由单一的注册管理变为注册、备案两种级别的管理。从2003年至2006年挤牙膏似的出文件，到2008年一年出台8个文件，我们可以相信，备案制度已经试水成功，并且肯定会在未来的《社会团体登记管理条例》修订版本中出现。
(本文作者系北京益仁平中心法律援助事务部负责人。)
