GONGO顾名思义就是政府设立的NGO，也称官办NGO。当前国内外不少人对中国的NGO有一种片面的看法，以为中国没有真正的NGO，有的只是GONGO。还有一些人以为只有中国才有GONGO，发达国家就没有GONGO。
其实中国不仅有GONGO，也有为数不少的草根组织。GONGO也并非中国独有，即使是公民社会非常成熟的美国同样也有GONGO。GONGO通常是政府为了某一特定目的而设立的公共组织，它与草根组织的最大区别在于它是由政府设立，而不是由民间自我发起，它与政府的关系密切，但它也不是政府或政府的职能部门。在公民社会成熟的国家，政府设立GONGO的原因主要是由于某些领域的公共服务政府不便于亲自去做或做不好，但民间因为缺乏足够的资源或者缺乏足够的能力、缺乏足够的权威而无法满足社会的需求，因此政府需要通过设立GONGO的形式来满足社会的需要。在这些国家，GONGO只是弥补草根组织的不足，起到补充的作用，这类组织通常数量有限，但地位往往很重要。而在公民社会不太成熟的国家，政府设立GONGO的目的主要是出于政治吸纳的考虑、对外交往的需要或者因为某些政府部门的特殊利益。在这些国家的社会领域，GONGO通常居于主导地位。
虽然都是GONGO，但两者在决策层面、执行层面及其效果方面存在许多差异。在公民社会成熟的国家，政府不仅是GONGO的设立者，通常也是GONGO资金的主要来源之一，但是，政府并不干预GONGO的日常事务，GONGO的日常运营通常具有较大的独立性、自主性。而政府为了确保GONGO不偏离政府设立GONGO的目的与方向，一般GONGO中一定比例的理事，甚至理事长会由政府任命。但由于政府任命的理事通常少于二分之一，因此在组织的决策层面，GONGO也有一定的自主性。当然，资金支持也是政府引导GONGO战略方向的重要手段。正是由于组织在决策层面的相对自主性和执行层面的独立性，才使得这些国家的GONGO能够避免过度科层化、官僚化的倾向，才能够具备非政府组织所特有的职能优势，才能够灵活、创新和高效。而在公民社会较弱的国家，GONGO不是作为草根组织的补充形式而存在，而是垄断或占据了几乎所有的非国家空间（私人空间除外），这些GONGO不仅资金上完全依赖于政府，而且GONGO也没有独立的人事权，甚至缺乏活动自主权。其结果是这些GONGO没有非政府组织所特有的职能优势，既缺乏灵活性、创新性，也缺乏效率和质量。
可见，问题的本质不在于名称上是否叫GONGO，也不在于是否是由政府设立，是否资金来源于政府，而在于组织的灵活、创新与高效，在于组织对社会的价值与贡献。
由于长期计划经济的影响，国家包揽了一切，与此相应的是，中国的NGO绝大多数都是GONGO。然而，不同政府部门设立GONGO的动机并不相同，有的是出于政治、社会稳定方面的考虑；有的完全是历史上形成的；有的则是部门利益或为了安置退休、分流人员；有的也是因为民间能力有限或民间无法提供或无法满足，不得不由政府设立。但不论设立GONGO的初衷如何，总的来说，中国现有GONGO的行政色彩太浓、官僚化倾向严重，效率不高，没有起到NGO或GONGO所应有的作用。因此，在新的历史时期、新的环境下，中国的GONGO也面临挑战、面临变革。
GONGO变革的推力首先来自于政府自上而下的改革。长期以来，GONGO机构臃肿、效率低下，相当一部分GONGO形同虚设，没有发挥任何实际的功效。为了扭转这种局面，同时也为了减轻政府的财政负担，政府在1990年代初期提出了“政社分开”、“1985年以后新建的各类社会组织均实行‘经费自筹、人员自聘、活动自定’”的方针。虽然这一政策并没有得到有效执行，但改革的方向已经较为明确；其次，实行市场经济和加入WTO也是GONGO变革的又一推力。特别是入世以后与国际接轨的需要也推动了GONGO自主性的增强。
而GONGO变革的拉力首先来自于政府职能的部分转移。组织职能变迁的结果是国家让渡了部分公共空间，这是GONGO得以自主行动的基础；其次，实行市场经济以后，NGO从社会、市场获取资源的可能性大幅度增加，这也吸引了部分有能力募集资金或通过服务收费的GONGO的变革；最后，境外NGO先进的管理模式与丰富的资源也是吸引GONGO变革的拉力之一。
然而，在官办NGO变革的过程中，政府既希望通过改革减轻财政负担，通过分权激活GONGO的活力；又希望这一改革不会导致失序的局面，不会影响到社会、政治的稳定。而一些业务主管部门出于利益方面的原因也不愿意放弃对GONGO的控制权。因此在改革的过程中，政策的推行非常缓慢，GONGO变革的推力不大。另一方面，当前，中国还没有形成良好的捐赠环境和志愿文化，再加上GONGO的整体公信度不高，因此在政府削减财政支持后，GONGO并不容易从国内企业和公众那里筹集资金、招聘志愿人员，而境外的资金又不太愿意资助GONGO。再加上中国社会保障体制改革尚没有完成，所以，GONGO变革的拉力也不大。可见，中国GONGO的变革也将是一个渐进的过程，它既需要逐步加大改革的推力，也需要不断增强改革的拉力。而改革的目标则是不断增强GONGO的自主性，并通过GONGO自主性的增强，推动GONGO灵活性、创新性、效率与品质的提高。
当然，未来较长时期内，中国公民社会的成长既取决于GONGO的变革，也取决于草根组织的成长。两者都同样重要。而从中国改革的进程和社会发展的阶段看，目前情况下，GONGO的变革似乎尤为迫切。在过渡阶段，中国的草根组织将是作为GONGO的补充而存在，GONGO做不好或没做好、没有做的领域，草根组织可以弥补其不足；而在未来，理想的模式则是GONGO是作为草根组织的补充而存在。凡是草根组织能够做好的，就由草根组织做，而GONGO只在一些关系国计民生的、草根组织无法承担或做不好的领域发挥重要作用。
本文作者是清华大学NGO研究所副所长
