当今中国政府在多重层级和条块分割之下，呈现出多元的结构特征。这种多元性的形成，部分是受到NGO勃兴发展的影响所致。本文审视了政府和NGO如何相互影响和变化，认为需要纳入一个空间维度，重新对政府进行观察和认识。笔者通过北京、上海两地为流动人口服务的NGO的例子来说明这个观点。案例中的两地NGO都尽力和中央及地方层面的政府相关部门开展合作。笔者认为，地方政府对NGO的工作与活动的影响在目前已变得更加重要，正是地方政府的行为表现，使人们认识到中国政府不再是铁板一块，而出现了层级化的特点。面对蓬勃发展的NGO，政府必须与社会密切互动合作，以保持自身的合法性。在这个过程中，政府将触角延伸入不同的空间（场域），以确保自身的存在。这里所指的空间，可以解释为地理上的概念──北京和上海，也可以理解为在社会发展进程中形成的场域，NGO及其活动代表一个场域，不同层级的政府与之发生关联并进入这些场域。之所以需要一个空间维度来分析目前的NGO和政府的关系，是因为这种关系并非全然由政府来主导，现实的情况比简单的理论描述更加微妙复杂。而从空间角度来观察中国政府，还能够帮助人们理解中国NGO在改善目标群体生活状况上所具有的潜力，尽管这些组织尚面临制度性和政治性的制约因素。
为了在中国现实环境下对这种NGO的发展现象作出解释，笔者采用了多层次方法，对每个层面的政府进行分析，看看它们如何与服务于流动人口的NGO进行合作与互动。本文所指的政府“层级”指中央、市、区、街道以及居委会（具体限于北京和上海两地），这些层级并非新近形成。事实上，各层级政府的合法性与稳定性，要从政府是否能够实现自身设定的各类政治经济策略和目标来理解，这为政府和NGO的合作提供了前提。[ C. Cartier (2011), Urban Growth, Rescaling, and the Spatial Administrative Hierarchy. Provincial China 3(1), 9-33.]
北京和上海的流动人口服务NGO
在这项研究中，笔者集中关注2006~2012年间为流动打工者提供就业培训、流动儿童教育、健康和其他服务的NGO，还特别关注了这些NGO如何与不同层级的政府（中央、市、区、街道和居委会）相互影响。由于篇幅所限，本文只谈及NGO与区政府和街道以及居委会之间的互动影响。笔者访谈的4家NGO的受访者，有3位是机构创办人，1位是流动儿童项目的协调人（C组织）。选取这些组织进行访谈的原因，是它们在北京和上海两个城市的流动人口服务NGO中具有代表性，当然，它们并不必然在整个NGO领域具有代表性。表一提供了这4家NGO的可比较信息。
表一: 组织信息表
注：预算及资金来源信息取自机构自陈报告/及公开资料如年报，机构网站。
尽管受到政策和资金的限制，流动人口服务NGO以不同的方式，包括社会服务和法律援助，为目标社群提供服务，并帮助他们表达自身关切的问题，还有可能对中央政府的政策产生影响。NGO能够代表流动打工者与地方政府，特别是区级和区以下有关部门进行协调，以执行相关的项目和服务。最后，流动人口服务NGO的工作一旦形成模式被市一级政府批准推广，还在拓展行业发展方面富有潜力。
与区级地方政府合作
2001年，研究者Foster指出，地方政府采用了与新的社会活动者（组织）合作的策略，其中夹杂着实现社会和发展目标的愿望。地方政府在提供社会福利方面担负着越来越重要的责任，因此，区级政府的有关部门对中国NGO的总体发展有着特别重要的影响。
流动人口服务NGO能否开展活动，取决于区政府部门与NGO的合作意愿，我们在此看到所有4家组织都与地方政府──主要是区政府，当然也包括街道和居委会进行合作。政府的（活动）空间，不只被政府与NGO的单向互动所形塑，同时也受到NGO与区政府有关部门的互动影响。这里的空间，既指NGO的活动场域，也包括政府有关部门的规制空间。区政府最好地诠释了政府的这种灵活变化的范围：它不只是法规的执行者，同时也有足够的灵活性，通过与NGO结为合作伙伴进入NGO的领域。相应地，政府的规制空间、触角或影响力通过这种互动得以扩大。
上海的D组织的经历表明区政府有着积极行事的态度。上海能有这样的态度，部分可以通过这座城市在国家中的定位来理解。在与流动人口服务NGO的合作上，北京的区级政府部门的态度则更为模糊一些，该地的NGO在寻求与区政府合作方面更为主动。两地区政府与流动人口服务NGO有着不同程度的合作意愿，它们将这种意愿作为保持（社会）控制的一种手段，由此形成一个依附性的NGO部门。NGO仰赖区级政府各部门（正式或非正式的）许可得到活动空间，政府以此扩大了自己的边界，其影响力得以进入新的领域。
D由于缺少人力资源，依靠教育部门来选择合作学校。Zhou所指出的组织化的集体行动适用于D的案例。也即，当缺乏用来解决争议的制度化仲裁机制时，个人和组织更容易直接找政府去解决冲突。[ X. Zhou.共产党中国的非组织化利益与集体行动[J].美国社会学评论,1993. 58(1), 54-73.]
尽管D和其他NGO在为流动儿童提供教育机会方面有着共同目标，但在这个议题的具体行动上，NGO几乎不存在联合。政府显然对NGO的结盟很谨慎，因此结盟可能给NGO带来不希望引起的注意，D选择寻求地方政府的支持以解决自身资源不足的问题。
就解决双方都面临的资源短缺问题而言，区级政府部门和NGO共享资源是一个理想的方案。但这会导致政府进入NGO的空间，使政府在其中发挥更大的协调作用和影响力。尽管在相关的国际NGO研究文献中，这样的资源和信息共享的影响都被看作是积极的，但这一过程也会给NGO带来一些意想之外的结果。就单个NGO而言，与政府进行资源和信息共享会在利益相关者之间带来更大的信任，这是NGO作为一个部门在整体发展上至关重要的一个因素。[ S.H. Mayhew .霸权，政治和意识形态：亚洲国家立法对NGO与政府关系的作用[J].发展研究杂志，2005. 41, 5, 727-758.]
B组织在寻求注册的过程中成为朝阳区慈善会的合作伙伴。慈善会并未帮助B获得注册身份，但允许B进行筹资并代开免税发票。不过，在项目筹划和开展方面，受访者JH表示：“我们并不是要取代政府去提供（流动儿童）教育，而是作为政府的有益补充。”
自成立至今，B积累了不少流动人口服务的最佳实践──现在这些实践通过手册予以发布──但与地方政府官员建立信任，获得合法性空间的责任，仍然落到B头上。这强化了国家与NGO之间关系的不对等性质。
B在工作上的成功，以及对外扩展和合作都没有能消除政府和NGO的不对称关系，B的例子加深了这样的认识：政府的空间并非只是一个实际的地理概念，同时也是一个社会进程，其边界的伸缩取决于政府与NGO发生互动关联、相互影响的频率和好坏。
已经被实践反复证实的是，这些关系要由NGO单方面去维护。B和区政府有关部门的关系，显示空间是怎样作为政治资源被使用的。B的情况是，它所拥有的空间──工作和项目的范围，被政府立法所规范──例如，B没有筹款的资格，意味着无法扩大项目活动，这样，NGO的空间就被政府用来对NGO进行制约。在B和D的案例中，地方政府试图让NGO的空间类同化，重申NGO能做什么、如何去做，由此，NGO需要依靠政府来决定是否进行筹资、选择合作伙伴学校，政府从而更好地对NGO的工作进行优化管控。
与地方政府合作：街道和居委会
NGO和这两个层级的政府合作很大程度上是围绕地方政府对经济发展的关注而开展。尤其是当提供社会福利的责任和相关的社会服务支出由它们来承担的情况下，地方政府就会成为经济上的参与者。
这种出于经济需要形成的合作关系，对地方政府而言是一个战略性的转变。这样的“商业交易”可能意味着对流动人口服务NGO的非正式接纳和默许，但却并不意味着一种长期的关系。C组织的代表在受访时表示，虽然居委会将物业租给C，但他们对流动儿童往来造成的纷扰并不高兴，因此找茬撤回支持的可能性已显而易见。尽管租用场地能够为NGO取得政府的默许支持，这样的合作却属于一种非正式安排，随时都能够被取消。
在本研究中，北京NGO与政府的合作则是在文化活动领域展开的。2006年中秋节，A组织举办了一个文艺表演活动，以拉近流动打工者人群和所在社区的关系。最初，这个活动是居委会发起的，问A是否愿意协助动员志愿者和打工者参加。这是否是出于维稳的举措不得而知，但举办文化活动并不让人意外。在政府治理的基层层面，官员被赋予了这样的职责：“居委会的主要目标是动员普通居民推动完成政府的各项管理和治安任务，以及提供日常服务。将居民组织起来，成为和政府联络的纽带。” [ B. Read. “Revitalizing the State"s Urban ‘Nerve Tips’”[J]. 中国季刊, 2000. 163: 808.]由于一系列的原因，最重要的是出于经济发展的原因，基层政府愿意和NGO进行合作，和NGO共享（社会服务的）空间。
结论
从NGO的角度来看政府的空间，它并不是一个稳定的状态，也没有固定的边界。正如笔者所谈到的，政府的空间是充满变动的，也受到与NGO合作关系的影响。“空间”并非一个简单的概念，很难对中国的“政府空间”形成一个确切的定义。相反，政府空间是多重的，因被纳入分析的政府层级的不同而具有不同的特征。甚而，我们注意到，每一个空间都有自己的形成基础，是社会关系的结果，也即，这些空间容纳、推动并改变着政府和NGO互动的实践过程。运用一个空间的框架来理解国家与NGO的互动关系，为我们提供了一个机会去观察中国NGO是如何在与不同层级的政府合作中发生改变的，其中最明显的是作为政府治理的目标和地点发生的改变。
[付涛译，郭婷、杨晋校，译文有删节。作者系加拿大阿尔伯塔大学（University of Alberta）教授]
