编者按：当下，“政府购买服务”已然成为包括我国在内的世界主要国家公共治理的核心政策工具。然而，政府购买服务政策究竟带来何种社会效应？它所形成的新型“国家—社会关系”是伙计关系还是伙伴关系，抑或合作治理关系？鉴于该问题意识，本期专题特别邀请来自不同学科背景的10名学人，就政策购买服务的理论与实践、政策发展以及国际经验进行深入探讨，以期能够引发大家更多的思考和讨论。
——本期主持人 俞祖成
日本同志社大学政策科学博士
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授
关于公益一类事业单位是否可以成为政府购买公共服务的发包主体和承接主体，一直以来语焉不详，或者中央和地方政府的文件都没有提及，或者地方政府扩大了中央政府的范围。如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出：“政府向社会力量购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。”
但是，地方的相关文件扩大了主体的范围，如《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》中指出：“政府购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。其他机关事业单位使用财政性资金购买服务参照执行。”中央的文件中没有对承接主体的范围做出明确规定，北京市出台的相关文件中也没有，上海的规定虽然相对明确，但没有对公益一类事业单位做出限制性规定。
根据《上海市政府购买服务管理办法》，“承接主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商部门或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”
深圳市的范围则更加宽泛，《深圳市人民政府关于政府购买服务的实施意见》指出：“事业单位可以作为承接主体参与政府购买服务，但应符合国家有关政事分开的要求，并与具备条件的社会力量公开、平等参与竞争。鼓励通过政府购买服务推动事业单位分类改革，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。”
2016年11月30日，财政部、中央编办出台《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综[2016]53号），该文件对公益一类事业单位在政府购买服务中的定位做出了明确的限制性规定：“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。有关行政主管部门应当加强对所属公益一类事业单位的经费保障和管理，强化公益属性，有效发挥政府举办事业单位提供基本公共服务的职能作用。”
在此前的实践中，由于政策和法律没有明确的禁止，许多公益一类事业单位或者作为购买主体购买服务，或者作为承接主体承接服务。公益一类事业的单位参与政府购买服务既有其存在的原因，也会带来一些负面的影响。
▶ 1．公益一类事业单位集中了大量的专业技术人员，相对而言，专业力量充足，基础设施完善，可以有效满足购买方的需要，实现资源的跨部门整合，部分解决既往的“信息孤岛”和“部门利益”问题。
▶ 2．相对于政府机关、公益二类事业单位、经营类事业单位以及国企的员工，公益一类事业单位工作人员的工资收入较低，各种津补贴等福利较少，公益一类事业单位参与承接服务，可以在一定程度上提高员工的收入，稳定队伍，吸引较高层次人才的加入。
▶ 3．一般说来，政府购买公共服务比较活跃的地区，编制管理也比较严格，参与政府购买服务可以解决公益一类事业单位总体编制不足，人手有限，工作任务繁重的问题，从而也可以更好地满足社会的需求。
从另一方面看，公益一类事业单位参与政府购买服务存在如下弊端：
▶ 1．压缩了社会力量成长的空间。目前，政府购买仍处于发展的初期，由于市场和社会发育不足以及购买服务制度不完善等原因，为了避免或减少风险，购买主体仍习惯于选择体制内的组织作为承接主体，凭借其与政府天然的身份联系，公益一类事业单位可以轻松获得政府订单，在客观上限制了社会力量的成长，更不要说展开竞争了。
▶ 2．滋生腐败，损害政府的形象。政府购买服务的主要目的是为了更有效地提供服务，但是，在发包和承接政府购买服务的过程中，不排除会出现购买主体与承接主体相互勾结、钻政策空子、变相支出国家财政拨款的情况，从而造成国家财政的损失，影响了政府和公益一类事业单位的公共形象，背离了政府购买的初衷。
▶ 3．破坏组织文化，影响了公益服务的质量。在一些情况下，公益一类事业单位追逐承接服务带来的收入，运营模式向公司靠拢，然而又名不正言不顺，影响组织员工的心理感受，不利于组织团结和公益目标的实现。组织内耗一般集中在“权”和“钱”两个方面，“权力”的冲突会通过自上而下系统的正式制度规范，对于公益一类事业单位来说，“金钱”以及由此所造成的纷争是组织内耗的主要方面。
比较以上公益一类事业单位参与购买服务的优缺点，可以发现：优点可以通过其它方式或途径来实现，比如完善政府购买制度、培育社会组织发展、补足公益一类事业单位的财政经费等，而其所带来的缺点却和改革潮流、时代发展的趋势以及公益一类事业单位存在的价值相悖，因此，公益一类事业单位退出政府购买服务势在必行。
但是，对于落实《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综[2016]53号）来说，仍然存在诸多障碍和困难。
包括：
▶ 1．从中央到地方，还有很多事业单位没有完成分类工作，同一业务性质的事业单位所属的类别也有不同，有的是参公管理的事业单位，有的是公益一类事业单位；
▶ 2．如何科学地分类也是一个难题，需要进行深入的理论研究；
▶ 3．是否有足够经费保障以提高公益事业单位人员的待遇；
▶ 4．政策出台并不等于落地，从文件的发布到全面贯彻落实仍然有一个过程，需要建立相应的配套措施。
▶ 5．公益一类事业单位内部有多种不同的类型，政府购买的“服务”也有不同的类型，采用“一刀切”的方式虽然便于管理，却也不利于公益一类事业单位与其他组织的合作，对于已有制度严格规范的一些项目来说，建议列举例外情况。
