北京市流动儿童义务教育政策波动较大。由于早期无为而治，公办学校接收流动儿童门槛较高，出现大量农民工自办的打工子弟学校，管理和规范难度很大。一些办学水平较好的农民工子弟学校则难以合法化，甚至已经获得办学许可的学校，也会遭遇强拆。十多年来，流动儿童入读公办学校的门槛是 “五证齐全”，包括家长就业证明、全家户口簿、住所居住证、暂住证、老家无人监护证明。2014年，在控制特大城市人口规模的要求下，北京市 “痛下决心遏制北京人口无序快速增长”，出台“以业控人”、“以房管人”、“以证管人”等多项举措，确定到2020年，北京市常住人口须控制在2300万以内的“硬指标”，六城区人口要下降15%。对外地户籍常住人口子女的入学政策骤然收紧，入学门槛大幅提高。同时，进一步限制打工子弟学校的招生和办学。
由于中考、高考目前仍然未向非京籍学生开放，超过4成的非京籍初中在校学生无法在京完成初中学业，只能选择在初中的最后阶段离开北京，返回户籍所在地继续就读。2016年，北京市户籍改革政策频出，但在严控人口规模的背景下，未来流动儿童在北京接受义务教育依然面临巨大的挑战，每年仍会有大量流动儿童被迫从北京返乡，成为留守儿童。更有甚者，许多无法在北京入学、也无法回到老家的非京籍适龄儿童，选择“坐在北京的门槛上”、在北京周边河北省的民办学校就读，形成了一条以三河、廊坊、香河、大厂、衡水等河北市县为主的“环北京教育带”。流动儿童成为每周长途跋涉，往返与河北和北京之间的“候鸟学生”。
本文综合运用国家统计局、北京市统计局、北京市教委等相关部门的统计数据，分析北京市流动儿童义务教育阶段的现状，并对未来发展方向进行探讨和展望。
图片来源：新京报 薛珺
“
”
▎北京市流动人口基本情况
截止2015年底，北京市流动人口总数822.6万人。从区县分布来看，北京市流动人口主要分布在城市功能拓展区（朝阳、丰台、石景山和海淀）和城市发展新区（房山、通州、顺义、昌平和大兴），首都功能核心区（东城、西城）和生态涵养发展区（门头沟、怀柔、平谷、密云和延庆）则分布较少，见表1。
从绝对数字看，朝阳区（184万）、海淀区（148.6万）和昌平区（102.6万）的流动人口数量均超过100万，分列前三位，丰台区（83.8万）、大兴区（76.1万）和通州区（55.9万）的流动人口数量也超过50万。延庆区（3.6万）、门头沟区（4.8万）、平谷区（5.3万）和密云区（7.1万）四个区的流动人口均未超过10万，排在最后。
从流动人口占比来看，昌平区比例最高，达到52.3%，也是北京地区唯一流动人口占比超过50%的区。大兴区（48.7%）、朝阳区（46.5%）、通州区（40.6%）和海淀区（40.2%）均超过40%，排在二、三、四、五位。延庆区（11.5%）、平谷区（12.5%）、密云区（14.8%）和门头沟区（15.6%）四个区的流动人口占比均未超过20%，排在最后。
近十年来，北京市流动人口数量持续快速增长，从2006年的403.4万人增加到2010年的704.7万人，5年间流动人口数量增加了301.3万人，平均每年增加60.3万人。流动人口占常住人口比例从2006年的25.2%上升到2010年的35.92%。2011年之后，流动人口增速开始放缓，2011年——2013年间，流动人口累计增加98万人，平均每年增加32.7万人。2013年之后，在北京“历史最严”的人口调控措施之下，流动人口统计数字增长近乎停滞，2015年流动人口占比更是出现了负增长，为-0.15%，见表2。
截止2015年底，北京市0-14周岁流动儿童68.7万人[3]，占当年流动人口总数的8.35%。其中0-4周岁流动儿童26.7万人，占同年龄段常住儿童比例28.46%；5-9周岁流动儿童24.7万人，占同年龄段常住儿童比例33.38%；10-14周岁流动儿童17.3万人，占同年龄段常住儿童比例33.72%，详见表3。在所有年龄段，流动儿童占常住儿童比例均低于流动人口占常住人口的比例（37.91%）。
与北京市流动人口的变化类似，过去五年间0-14周岁流动儿童数量在震荡小幅上升，从2011年的62.9万人上升至2015年的68.7万人，但是其占同年龄段常住儿童比例却在持续下降，从2011年的34.24%，下降至2015年的31.36%。随着人口迁移进入家庭化迁移的发展阶段，流动儿童占常住儿童的比例（流动儿童占比）将会逐渐接近流动人口占常住人口的比例（流动人口占比）。2011年，流动儿童占比34.24%，与流动人口占比36.77%的差距为2.53%；此后二者的差距重新拉大，2015年扩大至6.54%，显示流动人口子女与父母团聚的趋势，在过去的五年间恶化了，详见表4。
截止到2015年底，在北京市普通中小学（含民办打工子弟学校[5]）接受义务教育的流动儿童总数为48.36万人。其中37.87万流动儿童在公办学校就读，占义务教育阶段在读流动儿童总数的78.31%，约8万流动儿童在民办打工子弟学校就读，占义务教育阶段在读流动儿童总数的16.54%，其余2.49万流动儿童在高收费民办学校就读（每学期学费在10000元以上），占义务教育阶段在读流动儿童总数的5.15%，详见图1。
▎“五证”：不断提高的门槛
2002年，根据北京市人民政府办公厅《关于对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法的通知》，流动人口子女在京居住半年以上的，需要提供“四证”，分别是家长就业证明、全家户口簿、父母身份证、暂住证，向暂住地街道办事处或乡（镇）人民政府提出申请核准通过后，换取“在京借读批准书”。
2004年，根据北京市教委等十部门《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》，北京市首次提出“五证”要求，在2002年基础上增加了居住证明。
2010年，北京市教委出台《北京市中小学生学籍管理办法》规定，流动儿童入学只需“三证”，即家长在京居住证明、户口簿以及在京借读证明。但综合2010年至2013年北京市教育委员会关于义务教育阶段入学工作的意见可以看出，在实际操作中，对流动儿童入学执行的仍旧是2004年“五证”的要求。
在2004年——2013年期间，尽管面对“五证”的入学门槛，北京市义务教育阶段非京籍在校学生统计人数依然持续上升，从2004年的22.7万人，上升至2013年的47.3万人，十年间累计增加24.6万人[6]，平均每年增加2.46万人[i]，详见图2。
2014年3月16日，中央政府发布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，要求“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”，北京市表示要“痛下决心遏制北京人口无序快速增长”，采取“以业控人”、“以房管人”等多种措施 ，“教育控人”政策开始出现。
2014年5月1日，《北京市教育委员会关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》，明确要求义务教育阶段内非京籍适龄儿童，需提交“五证”以及其他“相关材料”，“五证”门槛较2013年大幅提高，“五证”的审核权限也由原来的街道为主，变更为要求各区县建立非本市户籍适龄儿童少年接受义务教育证明证件材料联合审核机制。东城区、丰台区、通州区和大兴区-亦庄镇均要求在本区内的工作证明。西城区、昌平区均要求3个月以上连续社保缴纳，通州区要求12月以上连续社保缴纳，大兴区甚至要求3年以上连续社保缴纳。关于暂住证的要求，西城区、丰台区、海淀区均要求暂住证的办理时间必须在2014年3月31日以前，丰台区和昌平区则要求暂住证的办理时间必须在2013年12月31日之前，想补办也已经来不及了。此外，东城区、西城区、朝阳区、丰台区、海淀区、昌平区规定，即使在父母双方均持有暂住证的情况下，仍需办理户籍所在地无监护条件证明。此时距离入学登记截止仅有不足1个月时间，很多父母不得不为此紧急返回户籍所在地办理。
《通州区非本市户籍适龄儿童接受义务教育证明证件材料审核程序和标准》，关于“在我区务工就业证明审核标准”中提到“审核申请人受雇于用人单位的，应提供在我区就业的劳动合同原件及复印件、社会保险缴纳证明（2013年1月至2014年3月交足12个月）原件及复印件”。很多在京缴纳多年社保甚至已经买了房的非京籍家长也开始犯难。通州区又被称为“睡城”，绝大部分家长工作地不在通州区。有家长在此时期内变更过工作，哪怕之前连续交了十年社保，也被卡在标准之外。许多家长已经备齐了“五证”，仍无法落实孩子的入学问题。
2014年入学门槛升高后，小学阶段入学非京籍学生招生人数55233人，其中进城务工人员随迁子女31426人；较2013年非京籍学生招生人数74890人，其中进城务工人员随迁子女人数50107人，分别减少了19657人和18681人，同比下降幅度分别达到26.25%和37.28%。不难看出，入学门槛的提高对流动儿童入学的影响之大。初中阶段入学，2014年非京籍学生招生人数36971人，较2013年非京籍学生招生人数41029人，减少了4058人，下降幅度达到9.89%。[7]
2015年，北京市各区县“五证”的要求在3月-5月间陆续公布，门槛较2014年进一步提高，要求必须在本区就业、连续社保缴纳证明、租房完税证明、限定暂住证起始时间的区县扩展到大多数，详见表5。受此影响，小学阶段入学，2015年非京籍学生招生人数46191人，较2014年非京籍学生招生人数55233人，减少9042人，同比再次下降16.37%。初中阶段入学，2015年非京籍学生招生人数33398人，较2014年非京籍学生招生人数36971人，减少3573人，再次下降9.66%。
2016年4月15日，各区县几乎同时公布了最新的“非本市户籍适龄儿童的五证审核细则”，部分区县的审核细则略有调整，整体难度与2015年相当，但是在审核的流程上却发生了一些细微而十分重要的变化。
2015年，家长只需直接到街道提交审核资料，审核通过后再登陆“北京市义务教育入学服务平台”（以下简称“入学服务平台”），填写资料并打印《学龄人口信息采集表》即可。2016年，部分区县要求家长在规定时间内先登录到“入学服务平台”提交五证审核资料（如果错过提交日期，将无法在街道办理五证审核），然后才能携带纸质资料到街道办理“五证”审核，待审核通过后再次登陆“入学服务平台”并打印《学龄人口信息采集表》。在“网申”过程中，很多家长遇到“网申”材料无法通过的情况，由于涉及到的申请资料多且繁杂，令家长不知道应该如何准备才能通过“网申”。由于“网申”的窗口期一般只有1——2周时间，很多非京籍儿童最终止步于门槛之外。
▎毕业：他们为何离开
那些成功跨过“五证”门槛的流动儿童，能否充分享受这来之不易的权利，顺利完成义务教育阶段的学习呢？
我们来看2012年进入初一的37053名流动儿童的情况。2013年，这批学生升入八年级，其中有966人离开，流失率2.61%；2014年，这批学生升入九年级时，其中有7811人离开，流失率21.64%；2015年，这批学生九年级毕业的时候，又有6427人离开，流失率22.73%。三年累积流失15204人，总流失率高达41.03%，意味着每5个初中入学的流动儿童中，就有2人提前离开，未能在京完成初中学业，[8]详见图6。
是因为这些孩子和她们的父母不希望顺利在京完成初中学业吗？答案是否定的。是因为非北京户籍的学生中考受到限制，无法报考普通高中，只能报考中职类学校；2014年以后，甚至无法在普高借读，很多流动儿童为了未来继续升入高中、参加高考，只能选择在初中毕业之前提前返回户籍地，在户籍地参见中考、就读高中并参加高考。
图片来自：摄影师 岳振江
“
北京市教育资源和教育财政状况
▎北京教育缺什么？
截止到2014年底，北京市常住人口2151.6万人，其中，常住外来人口818.7万人。全年实现地区生产总值21330.8亿元，按常住人口计算，人均GDP为99995元（按年平均汇率折合16278美元）。全市公共财政预算收入4027.2亿元，公共财政预算支出4510.5亿元[9]，其中教育支出758.49亿元[10]。全市共有初中337所，在校学生306789人，生均公共财政预算教育事业费36507.21元，（全国平均10359.33元）；小学1040所，在校学生821152人，生均公共财政预算教育事业费23441.78元（全国平均7681.02元），义务教育阶段经费支出304.49亿元。
下面从经费和义务教育阶段在校学生占人口比例两个方面，看北京市教育资源的情况。2014年，北京市义务教育阶段学生每万人对应财政收入35.7亿，是全国平均水平（10.14亿）的3.52倍。初中生均教育事业费36507.21元，是全国平均水平（10359.33元）的3.52倍，小学生均教育事业费23441.78元，是全国平均水平（7681.02元）的3.05倍。2014年，北京市义务教育阶段学生人数占常住人口比例仅为5.24%，约为全国平均水平10.12%的一半。可见，北京的教育资源十分充沛，缺的并不是钱。
统计数据显示，过去二十年来，北京市一直在持续缩减小学数量和教师数量。从1995年到2012年，北京的小学数量从2867所下降到1081所，缩减62%；专任小学教师数量从0.62万下降到0.47万，缩减24%。从有数据的2003到2012年，北京的初中数量从434所下降到341所，缩减21%；专任初中教师从3.4万下降到2.0万，缩减41%。而 北京的常住人口则在持续增长，1995年为1251万人，2003年为1456万，2012年为2069万；从1995年到2012年增长了65%。[11]一方面，北京的人口大幅增长，经济飞速发展，财力急剧扩张，另一方面却在不断地缩减教育资源。可见，规划和教育部门缺乏对人口变化的科学预测，教育资源配置背离现实需求，造成的“入学难”很大程度上是人为的。
▎教育资源的区域分布
不同区县之间的情况又是怎样的呢？我们选择以本地户籍居民为主的西城区和流动人口占比较高的昌平区进行比较。
截止到2013年底，西城区常住人口130.3万人，其中户籍人口140.3万人，流动人口34.4万人，一般公共预算收入341.9亿元，教育支出49.3亿元，初中在校生人数22684人，小学在校学生人数60685人，义务教育阶段学生数占常住人口的6.88%，略高于全市平均水平，但依低于全国平均水平。按照2013年北京市生均公共财政预算教育事业费（初中32544.37元，小学21727.88元）计算，西城区义务教育阶段所需支出22.61亿元，占全部教育支出的45.86%。
昌平区常住人口188.9万人，其中户籍人口57.3万人，流动人口100.6万人，一般公共预算收入60.1亿元，教育支出17.23亿元，初中在校学生人数16828人，小学在校学生人数53649人，义务教育阶段在校学生人数占常住人口比例3.73%。 按照2013年北京市生均公共财政预算教育事业费计算，2013年昌平区义务教育经费支出17.13亿元，占全部教育支出的99.42%，显然昌平区教育更为缺钱。
按照中国现行的管理制度，义务教育阶段的经费支出主要是由区县财政来承担。考虑到义务教育的公平性，以区县为主的财政分担机制将会越来越不能适应未来发展的需求，迫切需要强调省级统筹，建立包括中央、省（直辖市）级、区县财政分担的义务教育经费保障制度。
▎北京打工子弟学校逐年减少
打工子弟学校满足的是低收入流动儿童的义务教育需求，由于其费用低、离务工人员居住地近、入学形式灵活等特点，受到子女无法进入公办学校的务工人员的欢迎。过去十年，北京的打工子弟学校屡次遭到关停。其中2006年、2011年和2012年均发生大规模关停打工子弟学校的事态。
2006年，北京市为迎接奥运会，各区按照“分流一批、规范一批、取缔一批”的原则，在取缔“非法办学”的打工子弟学校的同时，“规范保留”了60多所打工子弟学校。2009年，朝阳区因土地储备大量拆除城边村，再度拆除一批打工子弟学校。
2010年成为人口控制的转折点，出台了诸如限制非户籍人口购车、购房等政策。虽然有区教委表示用三年时间“根本解决流动人口子女入学问题”；但是，流动儿童要走进公办学校仍困难重重，需要家长取得暂住证，还要提供“五证”。即使证明齐全，家长们还会面临“名额已满”的托辞，甚至出现“自愿捐赠”的要挟。
自2011年6月起，打工子弟分布集中的海淀区、朝阳区、大兴区相继关停24所打工子弟学校，波及学生1.4万余名，一些“规范保留”下来的打工子弟学校也未能幸免。关停通知书的措辞通常是学校在房屋安全、消防安全、用电安全和卫生保健等方面存在严重安全隐患，且“未按相关程序规定取得办学资质”。至于为何未能“取得办学资质”，打工子弟学校各有苦衷。有校长认为，根本原因在于严苛的政策规定和高不可及的办学门槛。比如，《北京市中小学办学条件标准》规定，学校必须设有书法、美术、劳动技能、网络中心等专用教室，生均建筑面积需达到14.1平方米。对于城乡结合部的打工子弟学校而言，达到这些要求极不容易。师资队伍的薄弱和教师高流动性也是学校运营的难题。
2010年，北京市下发《2010年度市对区县教育补助重点投入指南》曾提到：“区县政府可调剂、建设符合安全规范及教学要求的建筑作为校舍，由市级经费配备或由区县调剂必要的教学设备、修缮公办学校校舍，借给符合办学要求的、已批准的办学单位使用。”不过，在实际操作中，向公办学校租借校舍是不可能的。后来的文件和规定，不仅闲置校舍不得出租，乡镇的民房也不得再出租给自办学校。
由于缺乏官方公布的统计和资料，一些民间机构和个人对北京市打工子弟学校的情况进行了调查和汇总。据新公民计划统计，截至2014年，北京市还有127所打工子弟学校，在校生人数近10万。据艺术家刘伟伟的摸排统计，截至2016年，北京市现存112所打工子弟小学，其中近一半是自建无证小学，随时可能在未来几年内拆除或停办；在校学生数逾6.5万人，较2014年减少了约2.8万人。过去10年间北京市打工子弟学校的变化见表6。
在未来，这些打工子弟学校仍会长期存在。对于这些农民工子弟学校，应当在保障流动儿童“有学上”的前提下，实事求是地予以区别对待，帮助它们消除隐患，提高教育质量，逐渐纳入民办学校的管理轨道。
2016年5月17日，北京市实施《居住证暂行条例》办法正式公布，将于2016年10月1日正式实施。其中第十七条规定，《北京市居住证》持有人在京依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。但其中并不包含义务教育，据此推断未来北京市非京籍适龄儿童入学将有很大可能继续沿用现有的“五证”系统，只是用“居住证”替代“暂住证”。
在2016年6月16日召开的“疏解非首都功能”会议上，规划到2020年全市常驻人口要小于2300万，其中城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降15个百分点左右。按照21世纪经济报道记者梳理发现，加总部分城区已公布的人口调控指标，2016年北京至少要疏解30万以上人口。其中东城区按照下降3.5%的指标，净疏解常住人口3.2万人，疏解影响人口12.9万人；西城区计划疏解人口3.6万人，朝阳区要调减9.8万人。海淀区常住人口将净减少12.9万人，丰台区计划将常住人口减少7万人[12]。可以想见，受制于人口调控政策，各区未来的“五证”审核门槛，比现在将只高不低。
在此背景下，非京籍家长必须尽快去办理居住证；如果暂住证已经过期，则需尽快去办理人口登记。如果在2017年5月1日之前顺利拿到居住证，可以赶上2017年入学的“五证”审核。
【参考文献】
[1] 北京市统计局各区人口与就业统计资料2015 http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/qxsj/qysjfpfb/2015n/
[2] 北京市统计局人口与就业统计资料2015http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/ndsj/ndsjfpfb/2015n/index_1.html
[3] 注：历年《北京市统计年鉴》只包含0-4岁、5-9岁、10-14岁、15-19岁……的分年龄人口数据，考虑到本文主要关注义务教育阶段流动儿童教育现状，因此只分析0-14岁流动儿童情况，对15-19岁流动儿童（15-17岁）和青年（18-19岁）的情况将不做分析
[4] 2011年——2015年《北京市统计年鉴》人口与就业统计资料
[5] 低收费民办学校，学费一般不超过5000元/人/学期，北京市民办打工子弟学校数量（含无办学许可证）及在校生人数由新公民计划基于日常调研数据估算得出
[6] 2004年——2013年《北京市统计年鉴》教育、文化统计资料
[7] 2013年——2015年《北京市教育事业统计资料》
[8] 2013年——2015年《北京市教育事业统计资料》
[9] 北京市2014年国民经济和社会发展统计公报
[10] 2014年全国教育经费执行情况统计表
[11] 梁建章 黄文政 《北京孩子如此少为何上学这么难》，财新网，2014年6月23日。
[12] 北京7城区人口疏解计划出炉今年疏解30多万人
http://www.21jingji.com/2016/6-17/4MMDA2NTFfMTM5MTY4Mw.html
注
本文出自《流动儿童蓝皮书——中国流动儿童教育发展报告（2016）》（该书由21世纪教育研究院与新公民计划主编，社会科学文献出版社2017年1月出版）；略有改动，原标题为《北京义务教育阶段流动儿童教育问题》。作者赵晗，公共政策（教育类）记者，曾供职于财新传媒，关注教育公平、城市化、非京籍学生入学；魏佳羽，新公民计划总干事，长期关注并支持流动儿童教育问题。
