近年来，各级政府先后启动了政府购买服务项目。但是，在公共服务市场化转型的过程中，政府也遭遇了一个严峻的现实:市场化后，公共服务交易成本明显走高，但效果又不及市场化之前。据调研发现，广州市已启动政府购买服务多年。政府先后在公共服务方面的投入达到十多亿元。但不仅居民未给予好评，更有专业人士指出，社工机构出现了较明显的“去志愿化”“非专业化”“价值偏移”等问题。
交易成本理论认为，造成市场外部性问题之原因在于交易成本之畸高，或曰市场机制安排之不完善。新制度经济学认为，人的决策并非绝对理性的。他的决策不仅受增量投入的影响，还受已经投入的沉没成本的影响。而且，沉没成本与较高的自尊指数的结合，经常会引发承诺升级的现象，也即追加投资。因此，要想优化交易机制，则应考虑沉没成本对交易成本的影响。在公共服务市场中，沉没成本的影响更大。它呈现出一种“二难命题”的整体架构，并进而引发受托方机会主义的问题。所谓“二难命题”即指:在购买服务中，受托方和委托方都可能承担沉没成本，或者由受托方承担，或者由委托方承担。而双方中无论何者承担这一成本，都可能引发一系列的风险。
一、购买服务中的“二难命题”
政府购买服务中的二难命题是由受托方的沉没成本风险与委托方的沉没成本风险共同构成的。所以，要对这一问题做出阐释，应从两对风险各自的缘由入手，并还原至二难命题的两对矛盾之上。
(一)受托方沉没成本风险的缘由
如前所述，在购买服务双方之间存在一个“二难命题”。其中，受托方受如下问题的困扰，导致沉没成本:
其一，资产专用性。在受托方，资产专用性是引发沉没成本的重要客观条件。所谓资产专用性，即指资产交易的专用性。不同交易，需求不同属性的资产。其中，特质交易要求专用性的资产，即专适特定用途的资产。根据经济学巨擘威廉姆森的分类，专用性资产包括四类:场所的专用性资产、可移动的专用性资产、人力专用性资产、客户定向资产。这些专用资产皆可能出现在购买服务中。
资产专用性造成沉没成本的原因在于资产的专适性，即该资产对特定情境的高依赖性，或曰资产投入者无法在不牺牲任何价值的前提下改变资产的用途。故而，受托方一旦投入该资产，便无法舍弃该资产的适用情境，否则，该资产将无法发挥作用，沦为一种“负担”。这便引发了专用性资产的“锁定”效应，即投入者被锁定，对交易对方产生依赖性。所以，投入者在谈判中通常处于劣势地位——对方可以随时以退出为威胁，令其在谈判中做出让步。
这种情况在购买服务市场中是显见的。比如，非通用性建筑物、机器设备、特种交通工具、专业人才、无形资产等。其中，仅以专业人才为例。社工组织的专业人才属于典型的专用性资产:其仅能被用于特定的社工领域，而无法超出界外，进入其他领域。在雇佣大批专业社工的前提下，社工组织极易被“锁定”，对出资的政府产生依赖。否则，它即面临入不敷出的局面，引发沉没成本。受这一现实的挤压，它多被迫做出有违“专业性”之行为，导致“价值背离”。
在广州市的实践中，为避免沉没成本，社工组织对政府产生了依赖，即在案牍工作、活动场面等方面，背离自己的专业取向，违背实际情况，迎合街道领导的不合理要求。“街道通常要求活动的规模可以再大一些，场面再热闹一些，参与人数再多一些”，“为了应对街道日常及专业评估中对文书工作的要求，有的非政府组织(NGO)将专业社工与一般工作人员进行分工，一般工作人员负责‘做’，专业社工负责‘写’，有社工自嘲为‘写工’”。它们这么做是理性选择的结果。这是因为如果它们不接受政府的要求，就可能在下一次竞标中落败。于是，整个机构就会因为资金短缺而随之停摆。
该风险并非问题的全部。相反，随着事态的蔓延，它还将引发两种更为严重的机会主义风险:(1)在非市场化的行政管理下，其容易引发委托方的违规行为，包括暗箱操作、贪腐问题等;(2)它与长期契约相结合，并借助契约不完全性这一基础，将导致受托方严重的机会主义风险，并随之造成委托方的沉没成本。对此，下文将做出详细分析。
第二，“柠檬市场”效应。“柠檬市场”一词源于美国对次品的称呼，并由美国经济学家阿克洛夫于1970年引入。所谓柠檬市场，即指“当产品的卖方对产品质量比买方具有更多的信息时，由于买卖双方对产品质量信息不对称所导致的逆向选择行为，低质量的产品将会把高质量的产品驱逐出市场，从而使市场上的产品质量持续下降的现象”。这便是说，在信息不完全对称的情况下，出于理性考虑，买方将选择符合标准质量的产品，而不会选择高质量的产品。由此，便会出现低质量产品驱逐高质量产品的现象。
柠檬市场同样会引发沉没成本。引发的原因在于，“在柠檬市场中，卖方兜售劣品的成本由整个市场承担，收益却是个体承担;兜售良品的收益由整个市场承担，成本却由个体承担”。这便是说，在没有外界力量干预的情况下，卖方投入资本生产高质量产品将因为无法获得相应回报而导致沉没成本。相比经济市场，政府购买服务中的柠檬市场效应更为明显。在购买服务中，委托方与受托方之间存在明显的信息不对称问题，“从委托代理理论来说，委托代理最根本的问题是委托方与代理方之间信息不对称、目标不一致使委托方无法预测代理方行为”。这种情况极易引发柠檬市场效应，特别是在中国政府不善于借助市场调查的手法获取市场基本情况的整体状况下。
同时，政府购买服务中还存在明显的绩效评价困境，即受困于公共服务社会效益量化测算这一世界难题，政府将无法客观地比较服务质量的优劣。政府只能设定通行的指标，遴选“普通”的社会组织，而非“高质”的社会组织。这也就造成了政府“逆向选择”的问题，即高质服务提供者被挤出并承担沉没成本。
此外，在中国的实践中，还存在受托方参与评价指标设计，以及招标前内部议价等情况。这进一步加剧了柠檬市场效应。比如，广州市在启动购买服务之初，由于缺乏相关经验，招投标办法、评估指标等都是由政府邀请高校专家参与设计的。而这些专家，或其亲友、同事等又发起设立了多家社工组织，参与购买服务。由此，我们就很难保证政府的决策没有受到他们的影响，也无法保证政府没有出现“逆向选择”的情况。而这些情况都会导致高质服务社会提供者被挤出，并承担沉没成本。
综上所述，资产的专用性和柠檬市场效应是导致受托方沉没成本的两大诱因。针对这两大问题，普遍认同的对策是加强政府干预。
首先，关于资产专用性问题，克莱因和格罗斯曼、哈特提出，纵向一体化能有效解决这一问题。所谓纵向一体化，即指委托方通过获取专用性资产剩余控制权内化该资产，减少受托方的成本。这一点在商业上体现为购买方对生产方的收购，即购买方收购生产方，缩短经济链条。而在政府购买服务中，这多表现为政府与受托方签订长期契约。“由于公共服务中存在着很强的资产专用性问题，为了防治契约方的机会主义行为，就需要制定非标准契约进行防范，私有机构往往要求签订长期契约，弥补资产专用性的缺陷，使政府与提供公共服务的私有机构之间形成双向依赖关系。”有时，其还表现为政府购买岗位，提供薪水。在实践中，也确有不少地方采用了这些方式。比如，上海市启动了购买岗位的办法，而广州市也在尝试一次性签订三年契约的做法。
其次，关于柠檬市场效应，在实践中，各地多采用政府直接介入的办法，即通过政府划定购买服务目录、强制开展等级认定和评估等方式，以消除柠檬市场的问题。比如，广州市民政局编制了购买服务组织名录。唯有进入名录的组织才有资格参与竞争。同时，广州市政府还尝试将该名录与社会组织等级评估相绑定。凡不参加等级评估的机构，就无法进入购买服务目录。这些举措都缓解了信息不对称所造成的柠檬市场效应，部分消解了沉没成本的问题。
不过，值得注意的是，在二难命题这一整体架构下，在政府介入市场的同时，它自身也遭遇了沉没成本的转嫁。
(二)委托方沉没成本风险的缘由
委托方即政府在主动介入后，便受到如下问题的困扰，导致沉没成本。
其一，契约的不完全性。如前所述，为降低受托方的依赖，消解资产专用性所导致的沉没成本的问题，在购买服务中，政府偏好签订长期契约，且时间多为三年期。但政府这一行动策略却为其遭遇风险埋下了隐患，即长期契约与契约不完全性相结合的问题。
契约不完全性的根基是市场的复杂性、偶然性，也即契约无法完全覆盖全部偶然因素，否则契约约定成本将明显增加。与此同时，因为考核契约的执行绩效的成本十分高昂，所以，委托方也无法完美地证实受托方是否违约，只能通过较为廉价的方式进行考核。而这又会给受托方提供可钻之空子，诱发其机会主义，以“套牢”对方当事人。
故而长期契约与契约不完全性相结合，会引发委托方的沉没成本:一方面，委托方受长期契约的约束，无法随意更换受托人;另一方面，由于契约的不完全性，委托人无法凭借契约保护自身利益。
该情况在购买服务中是常见的。比如，广州市政府在与社工组织签订契约后，往往就如同被“套牢”。虽然广州市政府对购买服务配套有绩效考核机制，但由于考核手段有限，实际上被终止合同的情况微乎其微，数年来也不过几起。这其中隐藏了多少沉没成本的风险，是可想而知的。
其二，路径依赖。与普通投资者不同的是，政府存在路径依赖的问题。这也会引发政府方的沉没成本。根据路径依赖理论，制度在被引入后，便沿着既定方向自我强化。如果该制度是低效的，便会出现恶性循环、不能自拔的情况。
如前所述，为了化解柠檬市场效应，政府大力干预市场，试图以行政力量直接解决信息不对称的问题，比如编制购买服务组织名录等。这一制度在短期内看似有效，但长期来看却容易诱发市场垄断的问题，也即由行政力量垄断市场。长此以往，政府将面临无机构可选的困境。
在广州市的实践中，由于政府编制了购买服务组织目录，而新设立的组织又难以进入目录。于是，这些组织或者选择转行，或者转移到了相邻近的其他城市。于是，留下来的那些组织就只剩下有限的那几家了。这也就变相出现了“垄断”的情况。
众所周知，垄断将引发严重的机会主义倾向，而这又会导致委托方的沉没成本。同时，又由于路径依赖效应的存在，政府难以通过革新制度等方式化解问题，而只能忍受购买服务决策被“锁定”的现实，被迫做出升级的承诺，承担新的沉没成本。
(三)“二难命题”中的两对矛盾
如上所述，契约不完全性、路径依赖等是诱发政府沉没成本的两大诱因。而这两大诱因又与上述受托人沉没成本的两大诱因紧密关联。这便构成沉没成本“二难命题”中的两对矛盾。
其一，资产专用性与契约不完全性。这是“二难命题”中的第一对矛盾。资产的专用性引发受托人的沉没成本。为了解决这一问题，政府采用纵向一体化的行动策略，与受托方签订长期契约。但在签订长期契约后，政府也因之面临契约不完全性的困扰而产生沉没成本。
其二，柠檬市场与路径依赖。这是“二难命题”中的第二对矛盾。柠檬市场引发受托人的沉没成本。为了克服柠檬市场所引发之市场缺陷，政府引入了一批新的制度，如购买服务名录等。而在这些制度被引入后，随即又产生了路径依赖的问题，从而导致政府面临沉没成本的困境。
上述两对矛盾都会引发诸多外部性问题。其中，在受托人层面，表现为受托人的机会主义倾向、价值背离、“案主奶油化”等情况;而在委托人层面，则表现为违规操作、逆向选择、承诺升级等情况。
所以，在购买服务中，受托人与委托人之间围绕沉没成本存在着一个巨大的“二难命题”，而这一个“二难命题”又会引发诸多的外部性问题，从而导致购买服务的运行遭遇社会的质疑与挑战。在调研中，甚至有人提出“市场化后尚不如市场化之前”的看法（见图1）。
二、“二难命题”的内在根源
对于购买服务中沉没成本的二难命题的产生根源进行分析，可知其来源于政府行动策略的选择失误，即以行政手段代替市场的治理手段。具体而言，包括如下两点。
第一，长期契约的抉择失误。为了解除受托人资产专用性之困，政府启用了长期契约的方案。这也就等于说政府是以行政力量干预市场活动，并以公共资产购买专用资产。但这一解决方案并非最优方案。其非但没有提升专用资产的效用，反而令政府受困于契约的不完全性，遭遇“锁定”危机。
在有政府兜底的情况下，受托人自然会选择机会主义的行动策略，甚至出现用做表面文章，联合街道骗取上级资金等情况。
所以，这明显是政府的一个抉择失误。对于政府而言，正确的抉择应为顺应市场规律，借助市场手段加以消解。事实上，对于资产专用性所导致的沉没成本，市场具备自体消解能力。市场具备资源配置的能力，即在某一市场主体退出市场的同时，其所有的专用性资产可以通过收购、招聘等方式向其他主体流动。在这一过程中，政府不应以行政力量干预。否则，正常的市场竞争和资源配置过程将被行政力量阻断，而其中的风险也将随之被转嫁给政府。
第二，市场介入的手段错误。为化解柠檬市场所导致的沉没成本，政府以行政力量介入市场，特别是直接干预市场主体的行为，政府试图通过此行为令信息、资源直接对接。在实践中，这种做法非但未能达成预想的效果，反倒带来了一个新的问题，即路径依赖。
造成这一问题的根本原因在于政府的行政手段与公共服务的市场化环境之间的不契合。即是说，政府以行政力量代替市场主体的自由意志，干预契约自由，从而导致了市场垄断、资源浪费等问题。这明显是一种手段错误，而正确的做法则是建立顺应市场机制的良性制度，并依托这些良性制度来推动市场之自由选择。
综上所述，造成购买服务中沉没成本“二难命题”的原因在于政府行动策略的选择失误。政府以行政手段代替市场的治理手段，导致沉没成本风险转嫁，公共利益受损。不过，值得注意的是，这仅为问题的浅层原因。如果对这一问题进行深入分析，我们可以看到，在它背后还潜藏着一个更为深层的原因——市场治理理念错误。正是在错误的市场治理理念的引导下，政府才选择了错误的行动策略，并导致“二难命题”以及一系列的外部性问题。
关于购买服务，学者们提出了一种委托代理理论。所谓委托代理，即指在服务购买者与提供者之间存在着委托代理关系。但值得注意的是，这种委托代理关系并非是单一层级的，而是有双个层级的。其中，第一层代理关系是公民与政府之间的委托代理关系。“公民以集体的形式授权政府提供公共服务，政府按照要求提供相应的职能服务，这里面公民就是一级委托人，政府就是一级代理人。”第二层代理关系是政府与承包商之间的委托代理关系。“政府将公共服务转交给承包商来提供，政府就变成了二级委托人，企业、社会组织就成了二级代理人。”在这两层委托代理关系中，公众是初始委托方，政府是中间人，受托组织是最终受托方。所以，在购买服务中，政府并非是服务的终点，公众才是终点。公众是需求提出者、服务对象、最终监督者。基于这一认识，我们可知，政府要想做好市场治理工作，绝非依赖于行政力量这么简单。它必须充分发挥公众的力量，依赖公众来开展市场监督。
但我们回头分析陷于“二难命题”之中的委托代理关系，可以发现其中存在一个明显的特征，即双层委托代理关系的单层化趋向。在上述关系中，公众隐没于幕后，政府则暴露于台前。由之，政府以行政力量完全代替社会力量，选择行政手段而舍弃市场治理的手段。这便是说，政府主动剥离了第一层委托代理关系，令其单层化。而随着这一单层化的趋向不断明显，社会力量便失去了参与市场治理的可能，政府也只能借助于行政手段来开展治理。所以，双层委托代理关系的单层化趋向才是导致上述“二难命题”的真正根源。而这一根源所展示的其实就是政府市场治理理念上的偏差（见图2）。
比如，在广州市的购买服务中，我们只看到政府不断借助行政力量干预市场治理，而没有公众监督社工组织的情况出现。这也就说明了广州市的购买服务市场治理是单层化的，也即政府剥离了第一层委托代理关系。
因此，要想解决上述“二难命题”，必须先调整市场治理理念。而这一理念上的调整，在理论上可以被归纳为“市场治理的社会化转型”。所以，客观来说，“公共服务的市场化改革”与“市场治理的社会化转型”是紧密联系，缺一不可的。要想运营好购买服务，就必须同时做好“市场化改革”和“社会化转型”这两项工作。
三、“二难命题”的解决措施
基于上述分析，笔者以为，要解决购买服务中沉没成本的“二难命题”，政府应采取如下改革措施。
第一，转变观念，启动市场治理的社会化转型。政府应转变观念，改变既有的“委托者”一元身份定位，转变为“受托者与委托者”二元身份定位，并借此完善委托代理双重关系结构。在这个过程中，政府应发动社会力量参与市场治理，包括孤立私权利表达、推动居民监督社工组织等。
与此同时，为了强化社会力量参与市场治理的整体架构，政府应建立多项配套制度，包括信息公开法律、媒体监督制度、公众投诉渠道等。由此，才能形成多方参与市场治理的完整市场治理架构。
第二，优化市场机制，促进资源的优化配置。在强化市场的社会化治理的同时，政府还应最大限度发挥市场本身的作用。这也就要求政府同时开展两项工作:(1)培育市场主体，增强市场竞争。市场竞争有助于提升市场主体的效率和服务质量，活跃公共服务市场，并为化解资产专用性所导致的沉没成本问题提供基础。(2)建立配套机制，促进资源优化配置。在活跃市场的基础上，政府应建立配套制度，包括兼并、分立、破产等。由此，政府便可以借助市场手段促进专用资产的优化配置，从而消解由此产生沉没成本的问题。
第三，建立配套法律制度，健全市场的治理手段。关于柠檬市场的治理，与中国政府所采取的行政干预手段不同的是，西方的普遍做法是强化信息显示作用，包括建立信息显示机制、声誉机制、质保机制、第三方介入机制等。其中，信息显示机制是指采用恰当的市场信号显示方式，包括许可证、信息披露等;声誉机制是指建立以信誉为导向的制度，包括质量:政府购买服务中沉没成本“二难命题”及其对策评估、质量管理等;质保机制是指建立以质量为基准的承诺保障机制，包括低质处罚等;第三方介入机制包括两种情况，即中间商和第三方认证。采用上述手段，政府可以在不直接介入市场的情况下，通过信息显示机制，完成合作方的判别与选择，从而完成优胜劣汰之工作。这显然是一套良性的制度，适合于市场化的外部环境。
结合上述三个手段，政府在公共服务市场治理中应采取的手段覆盖社会、市场、法制三个层面。由此，我们便构成了一个“三位一体”的市场治理架构(见图3)。
在这一架构中，社会化治理处于市场治理宏观理念的地位，而市场机制和法律手段则是市场治理手段的两个翼。其替代了原本市场管理中的行政手段，构成了一个由多种属性手段相互配合、共同施力的“铁三角”。这一“铁三角”的架构是符合市场机制的，能够顺应市场规律开展市场治理，在减少沉没成本的同时，也化解了上述外部性问题。这或许是中国公共服务市场治理中可资使用的一种有效的手段。
（来源：《华南师范大学学报（社会科学版）》2017年第1期，出版时间：2017年1月。作者：褚蓥，浙江湖州人，管理科学与工程博士，华南师范大学公共管理学院讲师，广州社会组织研究院特约研究员。内容有删节）
