2019年1月1日，《境外非政府组织境内活动管理法》（以下简称《境外法》）实施已满两年。相较于《境外法》实施的首年而言，2018年，境外非政府组织进一步在华依法依规登记备案并开展非营利活动。从法律实施首年的过渡探索，到在日常活动和首次年报过程中不断与登记管理机关、业务主管单位的深入互动与磨合，境外非政府组织在华开展的非营利工作继续在法制轨道上前行。截至2018年12月31日，境外非政府组织在中国境内共计登记441家代表机构，其中2018年登记代表机构136家；共计备案1381个临时活动，其中2018年备案临时活动894个。[1]
2018年，改革开放发展迎来40周年，我国对外开放工作取得诸多进展。2018年11月，中国国际进口博览会在上海举办，多家境外非政府组织配合上海市商务委员会、上海市政府，参与会议筹备和宣传等工作，服务境内外企业和社会组织，促成数亿元多边贸易额。[2]与此同时，扶贫攻坚与“一带一路”建设等重点工作在不断推进，2019年新中国建立的70周年华诞也即将到来。当前，经济社会在不断发展过程中面临转型升级，我国非营利事业的发展也将迎来重大机遇，境外非政府组织在国际交流、专业管理、资金支持和工作开展经验等方面所具有的优势将使其在我国经济社会发展中发挥独特的作用，而境外非政府组织境内活动法律制度的完善和有效落实将为此提供有力的法制保障。
一
代表机构数量增速放缓，业务主管单位日趋多元
1.2018年度京沪川增量分列前三 ，蒙渝吉增速最快
截至2018年12月31日，368家境外非政府组织在华登记441家代表机构，月均登记18家，其中 2018年登记136家，登记数量较2017年下降44.6%，代表机构登记的数量增长有所放缓。如图1所示，2017年代表机构月均登记25家，峰值48家出现在2017年5月，该记录维持至今，而2018年月均登记数已降至11家，2018全年登记数量也呈现波动下降趋势。
从登记省份分布来看，如图2所示，两年来在北京登记的代表机构总量最多，达到146家，占机构总量的33.1%；上海位居第二，91家机构占总量的20.6%；云南和广东均登记25家机构，并列第三，各占总量的5.7%。以上四地代表机构数量占全国的65.1%。
从2018年度登记情况来看，北京、上海、四川2018年登记代表机构数量最多，以40家、20家和11家位列前三。内蒙古、重庆、吉林则增速最快，较2017年分别增长300%、200%和200%。
从代表机构总部所在国家或地区分布来看，如图3所示，107家代表机构来自美国，占机构总量的24.3%，位列第一；中国香港特别行政区和日本则分别以82家、53家代表机构分列第二、第三位。来自美国、加拿大、港澳台地区、日本以及韩国的机构共有323家代表机构，占机构总量的73.2%。
2018年度，美国、香港特别行政区、韩国三地登记代表机构数量最多，分别为35家、23家和15家。增速方面，澳门特别行政区、台湾地区、韩国三地增速最快，较2017年分别增长150%、73%和63%。代表机构总部在全球的区域分布在2018年无明显变化，总部位于北美洲和港澳台地区的代表机构占机构总量的比例略有上升，分别从26%和24%上升一个百分点；而来自日本韩国、欧洲的代表机构占比稍有下降，分别下降一个和两个百分点。
3.业务主管单位新增6部门，科技、教育领域机构增速最快
截至12月31日，37个部门受理境外非政府组织设立代表机构业务主管单位申请，台湾事务办公室、市场监督管理部门、民用航空部门、原外国专家局、青年联合会、工业和信息化部门6部门为2018年新增的境外非政府组织代表机构业务主管单位。总体来看，如图4所示，由商务部门担任业务主管单位的代表机构数量遥遥领先，共计190家，占代表机构总量的43.1%。民政部门和教育部门以42家并列第二，均占总量的9.5%，其中民政部门主管的代表机构中有26家在《境外法》实施前曾在民政部登记。与2017年相比，2018年科学技术部门主管的代表机构数量增速最快，增长167%。农业农村部门、文化和旅游部门以及教育部门紧随其后，分别增长120%、100%和83%。[3]
另一方面，截至2018年底，共有11个《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》以外的部门在实操中成为境外非政府组织的业务主管单位，涵盖粮食和物资储备部门、自然资源部门、民用航空部门、共青团、青年联合会、外事办、台湾事务办公室、民族事务委员会、国际交流协会、对外友好协会、上海国际问题研究院。这一方面是由于国务院机构改革组建了新的部门或重组了原有部门；另一方面则是体现了公安部门依据法律规定，结合实际情况对境外非政府组织代表机构业务主管单位的确定进行具体裁量，保证了法律适用必要的灵活性。
从活动领域来看，如图5所示，52%的代表机构开展经济类活动，13%的代表机构开展济困救灾类活动，开展教育、卫生、环保类活动的机构数量则分别占总量的 10%、7%和6%。相较于2017年，代表机构活动领域分布变化不大，开展教育类、科技类活动的机构比例分别上涨3%和1%，这与相关部门担任业务主管单位数量的增长相匹配。
二
临时活动数量增长逾八成，教育类活动仍为主流
1.粤京滇数量位居前三，苏津赣增速最快
两年来，482家境外非政府组织开展临时活动备案工作，共备案1381个临时活动，如图6所示，备案数量呈稳定上升趋势，月均备案58个。2018年全年，374家境外非政府组织备案临时活动894个，备案数量比2017年增长83.6%，月均备案75个。
如图7所示，临时活动的开展范围已遍及全国除港澳台外的31个省级行政区，其中，318个活动在广东开展，占活动总量的23.0%。2018年度，广东、北京、云南三地开展的临时活动数量最多，分别为247个、151个和99个。从增速来看，江苏、天津、江西三地位列前三，分别较2017年增长625%、483%和480%。
2.过半数活动发起组织来自香港
如图8所示，与大量代表机构总部位于美国不同，51.8%（716个）的临时活动的发起组织总部设在香港特别行政区，与2017年相比，香港组织发起活动的数量增长154%，而港澳台地区组织发起的活动总计占总量的59.2%。目前，在我国境内开展临时活动的香港组织有188家，每个组织平均开展4个活动，其中，慈恩基金会有限公司和乐施会开展活动最为频繁，以86个和50个遥遥领先。乐施会同时也进行代表机构登记，2017年9月，乐施会成功登记北京办事处，至此，其四个代表机构的活动省份范围已覆盖全国，此后乐施会便不再开展临时活动。此外，两地一心、世界宣明会、苗圃行动开展的活动均超过20个。
3.教育类活动持续增长，六成活动与我国社会组织合作
与2017年相比，临时活动业务领域分布排名总体变化不大，教育类、济困救灾类、卫生类活动数量最多，占活动总量的78%，从具体比例来看，教育类、卫生类活动的比例分别上涨4%和3%，济困救灾类活动和经济类活动比例分别下降9%和3%。教育类活动涉及的具体领域包括基础教育、职业教育、高等教育等，境外非政府组织开展的这类活动的具体形式包括为贫困学生提供助学金、改善学校基础设施、促进中外教育交流合作等。而济困救灾类活动则包括扶贫减贫、社会救助、社会工作、防灾减灾、社会福利等。
如图10所示，61%的境外非政府组织在华开展临时活动时与我国社会组织进行合作，25%的组织则会选择与我国事业单位合作。与2017年相比，与社会组织合作开展的临时活动占活动总量的比例上升了 两个百分点。此外，近六成临时活动项目的活动期限在半年至一年之间。
三
进一步推进法律普及与实施工作，助力境内外非营利组织协同发展
总体而言，两年来境外非政府组织在中国境内登记代表机构与备案临时活动呈现稳定增长的态势。2018年境外非政府组织代表机构登记数量相较法律实施的首年显著下降，其主要原因在于法律实施首年较为集中地登记了多年以来在华开展工作的存量境外非政府组织。另一方面，临时活动备案的数量则在2018年实现了83.6%的增长，开展活动的境外非政府组织类型进一步丰富多元，临时活动在全国各省内的数量均有增加。此外，境外非政府组织登记管理工作的开展也进一步深入，2018年年初，首年登记的代表机构进行了第一次年度检查。为此，北京市公安局境外非政府组织管理办公室召开了境外非政府组织年度报告填报的专项培训会，对填写年度报告的流程和要求进行了明确。各地登记管理部门也通过座谈、实地调研和举办讲座等多种方式保障《境外法》的广泛普及和有效落实。
值得注意的是，《境外法》的实施工作在第二年中仍然出现了一定的挑战，需要未来进一步加强和完善相关工作。其一，法律普及工作还需进一步推广和深入。傅莹曾在2016年3月的十二届全国人大四次会议的新闻发布会上表示，在我国境内开展活动的非政府组织已有7000多家。[4]与之相比，目前441家境外非政府组织代表机构的登记数量还相对较少。除原在华境外组织中不符合《境外法》所规定的活动领域的组织外，可以推测出还有相当数量的组织或处于法律身份不明确的状态或转为以临时项目的方式开展活动甚至完全停止在华原有工作。此外，需要面向中方合作单位和相关管理部门深入普法，对于符合《境外法》要求和我国经济社会发展需求的境外非政府组织予以支持和欢迎，对依据《境外法》合法登记或备案的境外非政府组织充分开展项目合作，以确保法律实施的有效性。
其二，《境外法》的配套衔接工作还需要进一步完善和健全。在我国开展活动的境外非政府组织来自不同国家或地区，每个国家或地区都有独特的法律制度，相关国家或地区对非营利组织的管理要求与《境外法》需要进一步衔接协调。此外，在日常监管工作中，需要登记管理机关和业务主管单位不断摸索更为完善和明确的制度标准，用以判别境外非政府组织是否符合非营利性，及其业务活动范围和相关财务、税务管理规定。值得关注的是，《境外法》实施经历了国务院机构改革，改革前后相关部门职能发生转变，应注意衔接相应代表机构的管理工作，代表机构的年度报告也应依《境外法》公开，接受监督。与此同时，对于在扶贫攻坚、一带一路建设等重点工作领域作出重要贡献的境外非政府组织，有必要细化相应的鼓励促进政策。
其三，境外非政府组织在中国境内的发展还有待进一步均衡和协调，与2017年的法律实施情况相一致，境外非政府组织仍然主要集中在北京、上海、广东等经济发达地区和云南等已有国际合作基础的省份，其他地区的境外非政府组织发展还稍显不足。而从活动领域上看，经济类的组织在法律实施前两年中所设立的代表机构数量均超过了代表机构总量的五成。随着我国经济社会发展转型，需要境外非政府在更多元的社会服务领域发挥重要作用，相关管理部门有必要注重境外非政府组织在华工作的均衡发展。
2018年，我国各项民生事业加快发展，人民生活持续改善，经济发展也更为注重质量和与环境协调，[5]在我国即将迎来建国70年华诞的新时期，社会经济将进一步转型与发展，非营利组织将发挥经济和社会发展润滑剂和调节阀的作用，境外非政府组织也将在这一过程中发挥其独特的优势。在中国开展活动的境外组织中，很多是在全球多国开展工作的国际性组织，有丰富的跨国工作管理经验。在共建“一带一路”过程中，我国社会组织也将走向国际舞台。在此过程中，我国的社会组织可以与境外非政府组织已有国际网络在多地区展开合作，借鉴国际组织域外办公室的行政管理和项目执行经验。
与此同时，随着我国经济社会转型和扶贫攻坚工作的深入，我国的社会组织也需要进行专业化升级，更需注重社会服务工作开展的实效，作为本土非营利组织的资助方和合作伙伴，境外非政府组织大多有着悠久的发展历程和丰富的管理经验，在合作过程中值得借鉴其在项目设计、需求分析、监测评估等方面的管理经验，推动本土社会组织在社会服务能力和人才队伍建设方面进一步获得提升。
[1] 数据来源：境外非政府组织办事服务平台，http://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，最后访问时间：2019年1月1日。
[2] 境外非政府组织驻沪代表机构积极服务“进博会”，境外非政府组织在中国，https://mp.weixin.qq.com/s/UCBjt1c_UFc-Lu5TGhZeAw。
[3] 笔者以境外非政府组织办事服务平台公布数据为基础，依据《国务院机构改革方案》及境外非政府组织管理办公室官方微信公众号对业务主管单位类别进行调整。
[4] 中国新闻网：《傅莹谈境外非政府组织管理法：非阻止其在华有益合法活动》，http://www.chinanews.com/gn/2016/03-04/7784292.shtml
[5] 参见《国家主席习近平发表二〇一九年新年贺词》
